0127/2022-S1

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0127/2022-S1 Sucre, 25 de abril de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional

Expediente: 39108-2021-79-AAC Departamento: Oruro

En revisión la Resolución 18/2021 de 16 de marzo, cursante de fs. 48 a 52 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Maribel Candi López Laura contra Freddy David Choque Condori, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 10 de marzo de 2021, cursante de fs. 25 a 33 vta., la accionante expreso los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

De la documentación adjunta, se evidencia que el 27 de octubre de 2020, ingresó a trabajar como Cajera de la Dirección de Desarrollo Económico Local del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, bajo la modalidad de "personal a contrato" (sic); posteriormente, mediante Memorándum 1753-20 de 30 de diciembre, fue designada como Gendarme, puesto al que le correspondía el ítem 215, convirtiéndose así en personal regular; a consecuencia de ello, afirmó haber ingresado al régimen laboral instituido por la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012. Sostiene que al ser una trabajadora municipal con ítem, tiene su derecho al trabajo, mismo que solamente puede ser "desvirtuado" previo proceso interno que haya concluido con resolución administrativa firme y estable.

A pesar de ello, el 7 de enero de 2021, fue sorprendida con la notificación de un memorándum que dejaba sin efecto el similar con el cual fue designada al puesto de Gendarme; es decir, que tal determinación se dio sin que existiera el proceso interno previo y la correspondiente emisión de una resolución administrativa firme y estable, respaldándose únicamente en los Informes 001/21 y DIR.G.RR.HH.OF 001/2021, ambos de 4 de enero, emitidos por la Unidad de Recursos Humanos del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, documentos que carecían de coherencia y fundamento jurídico para avalar su despido; debido a que, ninguno de ellos contenga alguna norma jurídica que permita sustentar los supuestos vicios de nulidad que fueran atribuibles a su persona.

Ante dicha situación, se apersonó ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro a objeto de solicitar su reincorporación laboral, dicho ente administrativo, previo cumplimiento de las formalidades legales administrativas correspondientes, citó a la audiencia de exposición de hechos, acto en el cual, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro -ahora demandado- expuso todos sus argumentos, mismos que fueron escuchados y valorados; emergente de ello, se emitió el Informe de Inspectoría METPS-JDT OR-BDBV 020/2021 que sugirió la emisión de la Conminatoria de Reincorporación 007/2021 a su favor, misma que fue pronunciada el 26 de febrero de 2021, y que determinó conminar al Alcalde Municipal de Oruro, para que se le reincorpore a su fuente laboral en el plazo de tres días hábiles, a partir de su notificación.

El 4 de marzo del mismo año, la entidad edil fue notificada con la precitada Conminatoria de Reincorporación y pese a que transcurrió más de los tres días de plazo otorgados para acatar su cumplimiento, la autoridad demandada no ha cumplido con tal mandato hasta la fecha de presentación de esta acción tutelar.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La solicitante de tutela considera lesionados sus derechos; al trabajo; y, a la estabilidad laboral, citando al efecto el art. 46 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga:

a)Su inmediata reincorporación a su puesto laboral; y,
b)El pago de sus sueldos devengados, por todo el periodo de su ilegal cesantía y sea hasta la fecha efectiva de su reincorporación.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 16 de marzo de 2021, según consta en acta cursante de fs. 41 a 47, produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La impetrante de tutela, a través de su abogado, se ratificó íntegramente en el contenido de su demanda tutelar, precisando lo siguiente:

1)El cargo de Gendarme es una función técnico operativa administrativa del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro; motivo por el cual, se encuentra al amparo de la Ley 321;
2)Remarcó que la Conminatoria de Reincorporación dispuso su restitución al mismo cargo al momento de su ilegal desvinculación, es decir, como Gendarme; y,
3)Refirió que el Alcalde Municipal demandado, no tiene la facultad de remover por simple Memorándum a los funcionarios que se encuentran bajo el amparo de la Ley General del Trabajo (LGT).

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Huascar Cadima Castellón, abogado de la Dirección de Asuntos Jurídicos y apoderado del Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, en audiencia señalo lo siguiente:

i)En el presente caso de autos existen elementos de hecho que deben probarse y definirse por la vía ordinaria; en razón ello, solicitaron se deniegue la tutela por subsidiariedad;
ii)La peticionante de tutela no manifestó todos los hechos en relación a su desvinculación, como el haberse declarado la nulidad de su nombramiento en el cargo de Gendarme;
iii)Remarcaron la existencia de dos Informes Internos que contienen las razones por las cuales la solicitante de tutela no podía haber sido considerada funcionaria de la Alcaldía de Oruro, mismos que adjuntaron en copia legalizada y pidieron que estos sean analizados y tomados en cuenta como prueba al momento de emitirse la Resolución;
iv)Incidieron en el criterio de la entidad edil, en relación a considerar que la impetrante de tutela no podía ser considerada como funcionaria municipal; razonamiento del cual, surgió la imposibilidad del cumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación, emitida a su favor; y,
v)Señalaron que, el Memorándum de Gendarme nunca fue inscrito en las oficinas de Recursos Humanos del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, por encontrarse fuera de los plazos establecidos, en consecuencia, no se realizó la declaración ante la Contraloría General del Estado.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del departamento de Oruro, a través de la Resolución 18/2021 de 16 de marzo, cursante de fs. 48 a 52 vta., concedió parcialmente la tutela solicitada, disponiendo que el Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, dé cumplimiento inmediato a la Conminatoria de Reincorporación 007/2021 de 26 de febrero. "En cuanto a la pretensión de pago de salarios devengados salvó este derecho para ser reclamado en la judicatura laboral o administrativa conforme corresponda" (sic); decisión que se asumió sobre la base de los siguientes fundamentos:

a)Refiriéndose a la subsidiariedad observada por la entidad demandada, se indicó que, tratándose de acciones tutelares en las que se denuncia el incumplimiento de Conminatorias de Reincorporación laboral, opera la excepción a la aplicación del principio de subsidiariedad;
b)La Jurisprudencia Constitucional estableció que tiene prevalencia la protección del derecho al trabajo y a la estabilidad laboral, derechos que son materializados a través de las conminatorias de reincorporación laboral; por lo que, las mismas son de cumplimiento inmediato y provisional, resultando de ello, la concesión de tutela en caso de existir incumplimiento de las mismas, sin ingresar al fondo de la problemática laboral que debe ser dilucidada ante la judicatura laboral;
c)Se demostró documentalmente que el 30 de diciembre de 2020, se emitió un Memorándum de designación a favor de la peticionante de tutela en el cargo de Gendarme correspondiente al Ítem 215; asimismo, se verificó la existencia de la Conminatoria de Reincorporación 007/2021 de 26 de febrero, que concluye que la desvinculación determinada en contra de la solicitante de tutela fue indebida, por lo que se resolvió conminar a la autoridad edil, ahora demandada a que esta reincorpore a la impetrante de tutela, dándole el plazo de tres días a partir de su legal notificación;
d)Los argumentos del apoderado del Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro, sostienen que la designación de la accionante fue irregular, aunque no se vinculó esas supuestas nulidades a norma legal alguna de forma expresa; pero no se advierte que para llegar a tal conclusión se haya tramitado un debido proceso en sede administrativa, menos en sede laboral como lo exige la jurisprudencia constitucional; por lo que la determinación asumida en contra de la peticionante de tutela fue indebida y arbitraria;
e)El contenido de la conminatoria emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, no pudo establecer dentro de sus fundamentos, la forma precisa y certera de los montos a los cuales ascenderían los salarios y sueldos devengados, como tampoco de que otros derechos se les hubiere privado, al grado de disponerse que deben "reincorporarse todos sus derechos suspendidos" (sic), se determinará un monto específico, motivo por el cual se tiene que respecto al pago de los sueldos devengados, tal extremo no puede operativisarse a través de la jurisdicción constitucional, y que son las autoridades administrativas o jurisdiccionales las que determinen en qué medida corresponden dichos pagos; por lo que respecto a tal pedido corresponde denegar la tutela impetrada.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Consta Memorándum 1512-20 de 27 de octubre, mediante el cual se designa a Maribel Candi López Laura como Cajera en la Unidad de Tesorería y Crédito Público del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro (fs. 2).

II.2. Cursa Memorándum de designación 1753-20 de 30 de diciembre, por el que se otorga a Maribel Candi López Laura, el cargo de Gendarme, que "figurara en la planilla de haberes correspondiente al Personal Regular con el Ítem 215" (Sic. [fs. 4]).

II.3. Mediante Conminatoria de Reincorporación 007/2021 de 26 de febrero, la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, determinó conminar a David Freddy Choque Condori, Alcalde Municipal de Oruro proceder a la inmediata reincorporación laboral de Maribel Candi López Laura al mismo puesto que ocupaba, con "todos sus derechos suspendidos" hasta la fecha de reincorporación efectiva a su fuente laboral; se cita además la , haciendo referencia al pago de sueldos y otros beneficios además del cumplimiento íntegro de la conminatoria emitida por las jefaturas departamentales de trabajo (fs. 12 a 14).

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La solicitante de tutela considera lesionados sus derechos; al trabajo; y, a la estabilidad laboral, por parte de la autoridad demandada, toda vez que al haber sido desvinculada laboralmente de las funciones de Gendarme que desarrollaba dentro del Gobierno Autónomo Municipal de Oruro; considera que dicho acto fue arbitrario e ilegal, puesto que no surge de una Resolución Administrativa firme y estable previo trámite de un debido proceso administrativo por la presunta comisión de una falta o incumplimiento laboral; motivo único por el cual podría ser legalmente desvinculada de su fuente laboral, debido a que al puesto de Gendarme se le asignó el Ítem 215, encontrándose bajo la protección de la Ley 321, hecho que le otorga la calidad de personal regular; Ante tales circunstancias, su persona acudió ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro a objeto de solicitar su reincorporación laboral; dicho ente administrativo, previo cumplimiento de las formalidades legales administrativas correspondientes, emitió Conminatoria de Reincorporación 007/2021 de 26 de febrero, que determinó conminar al Alcalde Municipal de Oruro, la reincorpore a su fuente laboral en el plazo de tres días hábiles, a partir de su notificación, determinación que no fue cumplida por dicha autoridad edil, hasta la fecha de presentación de la presente acción tutelar; en mérito a tales antecedentes, solicita se conceda la tutela impetrada, disponiendo en consecuencia su inmediata reincorporación a su puesto laboral, así como el pago de sus sueldos devengados, por todo el periodo de su ilegal cesantía y sea hasta la fecha efectiva de su reincorporación.

En consecuencia, con carácter previo corresponde verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se abordarán los siguientes temas:

1)Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral denunciadas a través de la acción de amparo constitucional;
2)Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral y el estándar jurisprudencial más alto; y,
3)El análisis del caso concreto.

III.1. Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral denunciadas a través de la acción de amparo constitucional

En la , entre otras, se señaló de manera clara que en todos los casos en los que se denunciaron despidos ilegales, como el incumplimiento de las Resoluciones de Conminatoria de Reincorporación Laboral emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, este despacho siempre tuvo como uno de sus principales objetivos el tratar de materializar los derechos fundamentales a la estabilidad laboral y el derecho al trabajo, en beneficio de las trabajadoras y los trabajadores, disponiendo el cumplimento integral de las conminatorias de reincorporación laboral, que se vieron reflejados en las , , (cumplimiento integral de conminatoria), como también en los Votos Disidentes a las , 0214/20018-S2 de 22 de mayo, 0133/2018-S2 de 16 de abril, 0260/2019-S2 de 21 de mayo y 0789/2018-S2 de 26 de noviembre, entre otras.

Lo que implica que siempre hubo una actitud consecuente sobre la necesidad de tutelar los derechos de estabilidad laboral y al trabajo, mediante la aplicación del estándar más alto de protección tal y como lo estableció la , que sistematizó y contextualizó la línea jurisprudencial sobre este tema en las , y , , , y .

Posteriormente, con el objeto de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Constitución Política del Estado, este Tribunal Constitucional Plurinacional, en Sala Plena, a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:

1)En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la , es decir:

1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;

1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;

1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;

1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;

1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,

1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.

A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso (...) UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:

1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la , correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones (...)

III.2. Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante incumplimiento de las conminatorias de reincorporación

El Tribunal Constitucional Plurinacional en numerosas oportunidades se pronunció sobre el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral dispuesta por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, señalando que en estos casos procede directamente la acción de amparo constitucional. Así, las y 1, establecen que debe hacerse abstracción del principio de subsidiariedad en aquellos casos en los que una trabajadora o trabajador demande la reincorporación a su fuente laboral ante un despido sin causa legal justificada, con el único requisito previo de recurrir a las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo denunciando este hecho, a objeto que estas entidades, una vez establecido el retiro injustificado, conminen al empleador la reincorporación inmediata, en los términos previstos por el Decreto Supremo (DS) 0495 de 1 de mayo de 2010; y, ante su incumplimiento, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional2.

El anterior razonamiento fue modulado en la 3, señalando que para el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación a través de la acción de amparo constitucional, se exige como presupuesto adicional que ésta se encuentre debidamente fundamentada y motivada.

Más adelante, la 4 moduló el entendimiento inicial contenido en las referidas y , estableciendo que a efectos de conceder la tutela, debe efectuarse una valoración completa e integral de los hechos y datos del proceso, las circunstancias y los supuestos derechos vulnerados, haciendo prevalecer la verdad material sobre la formal; señalando expresamente que:

"...la sola conminatoria de reincorporación del trabajador a su fuente laboral por parte de las Jefaturas Departamentales de Trabajo, no provoca que, este Tribunal deba conceder la tutela y ordenar su cumplimiento, en su caso, se hará una valoración completa e integral de los hechos y datos del proceso, de las circunstancias y de los supuestos derechos vulnerado".

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