Texto del fallo
Texto de la resolucion
AUTO CONSTITUCIONAL 0133/2023-CA Sucre, 27 de marzo de 2023
Expediente: 53964-2023-108-AIC Acción de inconstitucionalidad concreta Departamento: Cochabamba
En consulta la Resolución de 16 de febrero de 2023, cursante de fs. 60 a 61 vta., pronunciada por la Jueza de Sentencia Penal Décima del departamento de Cochabamba, por la que rechazó promover la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Marvell José María Leyes Justiniano demandando la inconstitucionalidad del art. 32 del Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009 -Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS)-, por ser presuntamente contrario a los arts. 116.II de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN
I.1. Síntesis de la solicitud de parte
Por memorial presentado el 6 de febrero de 2023, cursante de fs. 19 a 33 vta., el accionante manifiesta que se inició proceso penal en su contra por la presunta comisión de los delitos de incumplimiento de deberes y resoluciones contrarias a la Constitución y a las leyes, seguido por el Ministerio Público a denuncia de Edwin Jiménez Arancibia, Celima Torrico Rojas y Carlos Coca Flores; y, conforme al art. 81 del Código Procesal Constitucional (CPCo), interpone la presente acción de control normativo por hallarse en una fase procesal que todavía no cuenta con sentencia.
El Órgano Ejecutivo del Poder Central del Estado con el fin de regularizar el Sistema de Administración de Bienes y Servicios promulgó el DS 0181 que aprueba las NB-SABS que determina los niveles de funcionarios que participan en los procesos de contratación y su procedimiento a seguir, que deberá estar coherente con el Estado Constitucional de Derecho y estar diseñado en todo su contenido con la Ley Fundamental; además, de encontrarse compuesto por tres partes como son: la axiológica, la dogmática y la orgánica; es así que, en el presente caso el art. 32 de la indicada norma contradice lo determinado por el principio de legalidad establecido en los arts. 116.II de la CPE y 9 de la CADH.
Ante lo descrito, sobre la dimensión axiológica de la Norma Suprema, refirió que serían los principios rectores, los criterios básicos y los presupuestos lógicos que orientan el desarrollo y la actividad del Estado como Institución. El principio de jerarquía normativa supone la sujeción de toda actividad estatal a los valores, principios y declaraciones de la Ley Fundamental; vale decir, que reclama y obliga a todos los órganos del ejercicio del poder político, puesto que es a partir de dicha disposición que nace y se fundamenta la legalidad, legitimidad de sus atribuciones, competencias y facultades, y por lo tanto su misma existencia. La realidad del mencionado principio implica que todas las normas del nivel sub-constitucional tienen que guardar armonía con la Constitución Política del Estado y el cumplimiento de los derechos fundamentales; lo que supone, que una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de rango superior o generar interpretaciones ambiguas -art. 410.II de la CPE-.
Así también, sobre la taxatividad como elemento del principio de legalidad conforme el art. 9 de la CADH -caso Pollo Rivera y otros vs Perú, de 21 de octubre de 2016, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte-IDH)-, y la jurisprudencia constitucional -, , -, manifestó que resulta de vital relevancia para legitimar la actividad punitiva del Estado, siendo que la taxatividad penal es una tarea encomendada al legislador, primero como una garantía de seguridad jurídica y segundo como límite al poder discrecional que tienen los operadores de justicia que aplican la norma, en este caso un artículo del Reglamento Específico del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (RE-SABS) aprobado por el DS 0181. Por otra parte, la Corte-IDH, resaltó que las autoridades públicas que adopten decisiones que determinen derechos y obligaciones, que formalmente no son juez o tribunal, no les son exigibles aquellas garantías propias de un órgano jurisdiccional, pero que se deben cumplir con las garantías destinadas a asegurar que la decisión no sea arbitraria. Respecto al principio de legalidad en la administración pública, se instituyó como pilar del Estado de derecho y el principio de sometimiento de los poderes al orden constitucional y las leyes; y únicamente, en virtud de ella adquieren legitimidad sus actuaciones, por ello mientras más precisas sean las normas que regulan la actuación pública, mayor es la garantía de respeto a los derechos fundamentales; por lo tanto, no pueden existir normas en blanco, carentes de los mínimos referentes de actuación y control del servidor público, de manera que permita la arbitrariedad en el ejercicio de las facultades otorgadas a la administración pública, colocando a los administrados en un grave estado de incertidumbre, lo cual viciaría de inconstitucional disposición jurídica que regula tal situación.
Por lo descrito, refirió que el legislador a momento de redactar la norma, cualquiera sea el tipo, deberá utilizar los términos más precisos que eviten que sean normas indeterminadas; es decir, en establecer de manera precisa e inequívoca aquellos comportamientos que pudieran ser civil, administrativo o penal; por lo cual, la disposición ahora cuestionada induce a que la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), aunque no participe en un proceso de contratación, sigue siendo responsable de todo lo que pueda ocurrir en el mismo; es así que, en el presente caso su persona fue acusado penalmente por el delito de incumplimiento de deberes por ser la MAE del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, de conformidad a lo dispuesto por el art. 32 del DS 0181, donde se advierte que la frase responsable de todos los procesos de contratación, adquiere varias interpretaciones entre ellas, la responsabilidad penal, desconociendo la obligación personalísima penal, generando carga mancomunada incluso por hechos en los que no participó, por lo que, se vulneraría flagrantemente el principio de legalidad de las normas positivas. Adicionalmente, la impugnada disposición terminó siendo imprecisa e incompleta y con entendimiento abstracto porque los términos empleados en el acto, es ser un responsable de todos los procesos de contratación, como elemento constitutivo de la norma administrativa que no expresa cuáles son o qué tipo de responsabilidades genera por la función pública, menos señala el alcance de dicha responsabilidad.
La Constitución Política del Estado es imperativa en su art. 232 y concordante con la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990- que logra que todo servidor público, sin distinción de jerarquía, asuma plena responsabilidad por sus actos rindiendo cuenta no sólo de los objetos a que se destinaron los recursos públicos que le fueron encomendados, sino también de la forma y resultado de su aplicación. Por último, manifestó sobre el principio de reserva de ley mencionando los razonamientos expuestos en la Opinión Consultiva OC-6/86 de 9 de mayo de 1986, pronunciada por la Corte-IDH y por la jurisprudencia internacional -Corte Constitucional de Colombia en su Sentencia C-091/17 de 15 de febrero de 2017-, además de citar jurisprudencia constitucional de la , respecto al carácter protectivo de la acción de inconstitucionalidad concreta.
I.2. Respuesta a la acción
Por decreto de 7 de febrero de 2023, cursante a fs. 34, se corrió en traslado a la parte contraria con esta acción de control normativo.
A través de memorial presentado 13 de febrero de 2023, cursante de fs. 54 a 56 vta.; Juan Carlos Claros Irahola y Katherine Soria Valdez, ambos abogados de la Secretaría de Asuntos Jurídicos y representantes legales del Marvell José María Leyes Justiniano, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, respondieron a esta acción normativa, manifestando que:
- a)El acusado -ahora accionante-, al cuestionar el referido precepto legal -art. 32 del DS 0181- realizó una interpretación aislada del precepto normativo, olvidando la concordancia con otras leyes que regulan la administración pública, principalmente con relación a los procesos de contratación; además, el papel que desempeña la MAE es trascendental durante todo el proceso de contratación, razón por la cual, la norma que se cuestiona, no vulnera ningún mandato constitucional;
- b)La Ley 1178 es un modelo de gestión pública por resultados, establece los Sistemas de Administración y Control; y, el Régimen de Responsabilidades por la Función Pública;
- c)La MAE de los Gobiernos Autónomos Municipales es responsable de la implantación del Sistema de Administración de Bienes y Servicios de acuerdo al DS 0181; es decir, que tiene la obligación de elaborar su RE-SABS que serán enviados al Órgano Rector para su compatibilización, para luego ser aprobado mediante Decreto Edil; y, de acuerdo a las NB-SABS los actores de un proceso de contratación están conformados por la MAE, los encargados de contratación, las unidades: solicitante, administrativa y jurídica, así como el responsable de evaluación y las comisiones de: calificación y de recepción; en ese sentido, la MAE es responsable de todos los procesos de contratación desde su inicio hasta su conclusión; y,
- d)En la presente acción de control normativo, el accionante no realizó un test de constitucionalidad de la norma que impugna, únicamente señala que sería contrario a los principios de taxatividad y de legalidad; por lo que, no fundamentó ni generó duda razonable respecto a la supuesta inconstitucionalidad del art. 32 del DS 0181, lo que pretende y busca es eximirse de la responsabilidad por las decisiones asumidas en su momento como MAE del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba; además, no expuso ni especificó de manera clara cuál sería la relevancia que tendría la disposición cuestionada en la sentencia a dictarse dentro del proceso penal que se encuentra en su fase de juicio oral público y contradictorio; por lo tanto, no procede su admisión de conformidad al art. 27.II inc. c) del Código Procesal Constitucional (CPCo).
Por escrito interpuesto el 14 de febrero de 2023, cursante de fs. 58 a 59 vta.; Marcelo Edson Requiz Céspedes, Fiscal de Materia, respondió a la presente acción normativa, refiriendo que:
- 1)El solicitante si bien identificó la disposición legal y las nomas impugnadas, además de señalar la presunta vulneración de los principios de legalidad y de taxatividad; empero, no indicó con precisión las normas constitucionales que se consideran infringidas, a más de realizar la transcripción de Sentencia Constitucional Plurinacional y citar instrumentos de Derechos Humanos; limitándose en indicar que la frase "...responsable de todos los procesos de contratación..." (sic), se presta a muchas interpretaciones; y,
- 2)El prenombrado no fundamentó con claridad por qué la normativa impugnada es contraria a la Norma Suprema; por lo cual, se hace evidente que la presente acción normativa no cumple con el art. 27.II inc. c) del CPCo.
I.3. Resolución de la Autoridad judicial consultante
Por Resolución de 16 de febrero de 2023, cursante de fs. 60 a 61 vta., la Jueza de Sentencia Penal Décima del departamento de Cochabamba, constituido en Juez de garantías rechaza promover esta acción de inconstitucionalidad concreta, bajo los siguientes fundamentos:
- i)Si bien el accionante cumple con lo previsto por el art. 81.I del CPCo, dentro del proceso penal en la etapa de juicio oral público y contradictorio, además de identificar el artículo del cual pretende su inconstitucionalidad, así como los preceptos constitucionales estimados como infringidos; sin embargo, de la lectura de la solicitud no se advierte una adecuada fundamentación jurídico-constitucional, puesto que el nombrado al pretender contrastar la norma impugnada con la Ley Fundamental, únicamente se remitió a la frase que se encuentra en el primer párrafo del art. 32 del DS 0181, con relación a la MAE: "...es responsable de todos los procesos de contratación desde su inicio hasta su conclusión..." (sic), señalando que dicho contenido adquiere varias interpretaciones que transgreden los principios de legalidad y taxatividad; y, que va en contraposición inclusive de los articulados de otras leyes -Ley 1178-; por lo expuesto, se advierte que centró su argumento únicamente en la indicada frase, omitiendo referirse al resto del contenido de artículo cuestionado, circunstancia que crea una confusión en su pretensión al no ser concreta; y,
- ii)No indicó, cuáles serían los derechos fundamentales previstos en la Norma Suprema, presuntamente vulnerados sólo se invocó los principios de legalidad y taxatividad; y, confusamente la reserva de ley y el principio de responsabilidad penal personalísimo. Por todo lo descrito, el argumento del accionante resulta poco claro; toda vez, que pretende justificar un posible proceder sin una aparente participación o conocer el hecho que se le acusa a la luz de argumentos que no revisten una fundamentación adecuada que genere duda razonable de la inconstitucionalidad demandada; es decir que, no realizó un contraste claro y preciso con cada uno de los preceptos constitucionales presuntamente infringidos que ponga en duda su constitucionalidad.
II. ANÁLISIS DE LA ACCIÓN
II.1. Norma impugnada y precepto constitucional y convencional supuestamente infringidos
Se demanda la inconstitucionalidad del art. 32 del DS 0181, por ser presuntamente contrario a los arts. 116.II de la CPE; y, 9 de la CADH.
II.2. Marco normativo constitucional y legal
De acuerdo a lo previsto por el art. 196.I de la Ley Fundamental, el Tribunal Constitucional Plurinacional, vela por la supremacía de la Constitución Política del Estado y ejerce el control de constitucionalidad.
Por su parte, el art. 73.2 del CPCo, estipula que la acción de inconstitucionalidad concreta procederá: "...en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales".
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