0135/2022-S2

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0135/2022-S2 Sucre, 20 de abril de 2022

SALA SEGUNDA Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano Acción de amparo constitucional

Expediente: 38841-2021-78-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 028/2021 de 4 de febrero, cursante de fs. 640 a 646, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Roberto Carlos Campos Fernández contra Mauricio Gustavo Fernández Méndez, entonces Director General Ejecutivo a.i.; y, Jeanette Bailey Aramayo, entonces Autoridad Sumariante, ambos del Servicio General de Identificación Personal (SEGIP).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 10 de diciembre de 2020 y 15 de enero de 2021, cursantes a fs. 1; 103 a 110; y, 113 a 117, el accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 14 de enero de 2020, entre horas 16:08 a 16:28, su excompañera de trabajo Andrea Carola Saravia Zenteno, ingresó a su estación de trabajo en el SEGIP, entregándole un folder en el que estaba su hoja de vida "...a efecto de que la ayude a conseguir un trabajo..." (sic); situación registrada en las cámaras de seguridad, sin advertirse en el video ningún aspecto extraño, por cuanto después de conversar con la persona mencionada continuó efectuando su trabajo. No obstante, pasados los días, el Jefe de Seguridad de la entidad precitada, Alan Fernando Barrientos Figueroa, emitió el informe de "novedades registradas" de 20 de enero del mismo año, consignando que "...'a horas 15:30 aproximadamente ingresa la Sra. Andrea Carola Saravia Zenteno y se ve que toma asiento en la mesa de trabajo del supervisor de operaciones e intenta manipular la computadora. Minutos después el supervisor de operaciones llega a su mesa de trabajo quien por lo que se observa realiza actividades en coordinación con la Srta. Andrea Carola Saravia Zenteno, haciendo uso de su computadora y equipo celular además de realizar impresiones...'" (sic); informe que indujo en error y a que se presuma su culpabilidad en la infracción del Reglamento Interno y leyes vigentes, desde un inicio.

Conforme a lo antes expuesto, se inició en su contra un proceso administrativo interno, emergente del que se emitió el Informe Legal SEGIP/LEGAL/058/2020 de 28 de enero, refiriendo indicios de responsabilidad en su contra, por supuestamente proporcionar información a una exservidora pública y sacar documentos institucionales considerados como confidenciales; haciéndole entrega del Memorándum SEGIP-DGE-RRHH/ST/03/2020 de 29 de igual mes; por el que, el Director General Ejecutivo a.i. del SEGIP, dispuso su suspensión temporal del cargo que ocupaba como Técnico Dactiloscopista, por cuarenta y cinco días con goce de haberes, obviando que en el marco de lo regulado en el art. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), la suspensión puede ser hasta un máximo de treinta días; disposición concordante con el art. 48 del Reglamento Interno de Personal del SEGIP, aprobado por Resolución Administrativa (RA) SEGIP/DGE/509/2018 de 7 de agosto.

En forma posterior, dentro del plazo regulado por la normativa vigente, ofreció pruebas de descargo; empero, la Autoridad Sumariante dictó la Resolución Administrativa Sumariante 02/2020 de 21 de febrero, sin valorarla de forma integral, objetiva y correcta, demostrando la gravedad de la falta, determinando su destitución; debiendo considerarse que el reporte de seguridad y el señalado Informe Legal establecieron que puede existir indicios para una conducta irregular, lo que no es motivo suficiente para una sanción de destitución; al contrario, la filmación de las cámaras de seguridad denota que el documento que le extendió su compañera de trabajo fue su "Curriculum Vitae", lo que no fue tomado en cuenta en ninguna de las etapas del proceso administrativo, en el que se presumió que le fueron entregados "documentos confidenciales", sin otra prueba que "...SUS PRESUNCIONES DE MALA FE" (sic). Además de ello, la Autoridad Sumariante modificó sustancialmente la tipicidad inicial, citando nuevas normas supuestamente contravenidas, cambiando los hechos por los que fue procesado respecto a los que asumió defensa en etapa sumarial.

Contra el fallo de primera instancia, formuló recurso de revocatoria denunciando ambigüedad e imprecisión en el texto y conclusiones de la decisión asumida, al no haberse demostrado que hubiera adecuado su conducta al art. 9 inc. c) del Reglamento Interno de la referida institución, no habiéndose probado que hubiera proporcionado o entregado información confidencial y/o reservada de la entidad a una exservidora pública, sustentada únicamente en la transcripción de una filmación sin audio y en la presentación de informes no concluyentes, menos contundentes de los hechos supuestamente acontecidos en la fecha en cuestión; lesionándose así los principios de taxatividad, legalidad y tipicidad.

Finalmente, refiere que la RA SEGIP/RS/02/2020 de 12 de marzo, se limitó a confirmar en todas sus partes la Resolución Administrativa Sumariante 02/2020, revocando en parte el art. 10 inc. k) del Reglamento Interno de Personal del SEGIP, transgrediendo así sus derechos a la presunción de inocencia y a la defensa; sin efectuar tampoco ninguna fundamentación, motivación ni valoración en el marco del debido proceso en sede administrativa.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos a una fuente laboral estable en condiciones equitativas y satisfactorias, a la vacación, a la defensa, a la presunción de inocencia y al debido proceso -en sus elementos motivación, fundamentación, congruencia, falta de valoración y valoración irrazonable de la prueba-; y, de los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad, citando al efecto los arts. 46.I.2, 115.I y II, y 116.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar dejar sin efecto el proceso interno administrativo instaurado en su contra hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta el Auto Inicial de Proceso Administrativo 04/2020 de 29 de enero; disponiendo su reincorporación al cargo que ocupaba, además del pago de sus sueldos devengados, regularización de los aportes a la Administración de Fondo de Pensiones (AFP) y a la Caja Nacional de Salud (CNS), en relación a la seguridad social de corto y largo plazo, a efecto de reconocer su derecho a la calificación de años de antigüedad, duodécimas de vacación y aguinaldo.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 4 de febrero de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 633 a 639 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar; destacando que, en su recurso jerárquico efectuó reclamos puntuales, ceñidos a no haberse demostrado en el proceso interno administrativo que permitió a una exservidora pública que sea parte de sus actividades propias; denunció la lesión de los principios de taxatividad y legalidad, al sancionarlo con una normativa genérica y abstracta sin identificar por qué su actuar se hubiera adecuado a las normas por las que fue sancionado, incluso sin que el art. 42 del Reglamento Interno de Personal del SEGIP, prevea la destitución; la falta de motivación de los fallos de primera instancia y revocatorio; y, finalmente, la defectuosa valoración de la prueba, en esencial del video de las grabaciones de la data en la que ocurrieron los hechos en virtud a los que fue procesado.

I.2.2. Informe de los demandados

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante la Resolución 028/2021 de 4 de febrero, cursante de fs. 640 a 646, concedió en parte la tutela respecto a Patricia Pamela Hermosa Gutiérrez, Directora General Ejecutiva a.i. del SEGIP, únicamente en lo referente al debido proceso en sus elementos motivación y congruencia externa, vinculados al derecho a la defensa, aclarando que la responsabilidad es institucional al no haber sido la autoridad que emitió el acto advertido como indebido; dejando sin efecto, en consecuencia, la RA SEGIP/DGE/NORM/02/2020, respecto solo al impetrante de tutela Roberto Carlos Campos Fernández, manteniéndola firme y subsistente en cuanto a los demás procesados, disponiendo que la autoridad demandada en el plazo máximo de los cinco días hábiles siguientes de su notificación, dicte una nueva resolución atendiendo a los argumentos postulados en el recurso jerárquico y las directrices asumidas en esta Resolución; de otro lado, la denegó en cuanto a la Autoridad Sumariante demandada, y a los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y a la seguridad social, así como otros beneficios de cotización a las AFP, CNS, vacaciones, duodécimos y otros.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Mediante Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo 04/2020 de 29 de enero, la entonces Autoridad Sumariante del SEGIP, Jeanette Bailey Aramayo, dispuso en el punto primero de su parte dispositiva, el inicio de proceso administrativo interno contra Roberto Carlos Campos Hernández -hoy accionante-, Técnico Dactiloscopista de la Dirección Departamental de La Paz y otros; refiriendo respecto al impetrante de tutela, que en su condición de servidor público proporcionó información a una exservidora pública permitiéndole retirar documentos institucionales en contravención a los arts. 3.I del DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992; 9 incs. a), b), c), d), e), i) y j); y, 10 incs. d), f), k) y t) del Reglamento Interno de Personal del SEGIP; incurriendo en las faltas graves descritas en el art. 42 incs. d), h) y j) del Reglamento mencionado. Por otra parte, en el punto tercero, se ordenó como medida precautoria suspender al demandante de tutela de su cargo, con goce de haberes, por el periodo de cuarenta y cinco días, atendiendo a la "...gravedad de los hechos denunciados..." (sic [fs. 10 a 13]).

II.2. Por Memorándum SEGIP-DGE-RRHH/ST/03/2020 de 29 de enero, el Director General Ejecutivo a.i. del SEGIP, comunicó al peticionante de tutela la decisión de suspensión del ejercicio de sus funciones por el lapso de cuarenta y cinco días hábiles con goce de haberes, contenida en el Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo 04/2020 descrito en la Conclusión anterior (fs. 14).

II.3. A través de la Resolución Adminitarativa Sumariante 02/2020 de 21 de febrero, la Autoridad Sumariante, determinó responsabilidad administrativa contra el hoy demandante de tutela, habiéndose demostrado que coordinó actividades propias de su función, proporcionando información a una exservidora pública, incurriendo en incumplimiento de los arts. 3.I del DS 23318-A; 9 incs. a), c) y d); y, 10 incs. k) y t) del citado Reglamento del SEGIP; incurriendo en faltas graves estipuladas en el art. 42 incs. d), h) y j) del citado Reglamento; disponiendo, en consecuencia, su destitución de sus funciones por la "...gravedad de sus acciones y omisiones..." (sic [fs. 38 a 44]).

II.4. Interpuesto recurso de revocatoria Auto Inicial de Sumario Administrativo el 26 de febrero de 2020, por parte del accionante (fs. 47 a 48); la Autoridad Sumariante dictó la RA SEGIP/RS/02/2020 de 12 de marzo, ratificando el fallo impugnado en todas sus partes; y, revocó en parte la Resolución Administrativa Sumariante 02/2020, en su parte resolutiva segunda, excluyendo el incumplimiento por parte del procesado, ahora demandante de tutela, del art. 10 inc. k) del Reglamento Interno de Personal del SEGIP; quedando firmes y subsistentes los demás aspectos de la indicada Resolución (fs. 52 a 57).

II.5. El 18 de marzo de 2020, el impetrante de tutela planteó recurso jerárquico contra el fallo de revocatoria (fs. 59 a 71); mereciendo el pronunciamiento de la RA SEGIP/DGE/NORM/02/2020 de 9 de junio, por Director General Ejecutivo a.i. del SEGIP, Mauricio Gustavo Fernández Méndez, confirmándo, en todas sus partes la imposición de la sanción contenida en ella para cada uno de los procesados (fs. 74 a 94). Decisión notificada al demandante de tutela el 10 del mismo mes y año mencionado (fs. 95).

II.6. Consta Auto de 12 de junio de 2020, se declaró la ejecutoria de la Resolución Administrativa Sumariante 02/2020, conforme a los arts. 22 y 30 del DS 23318-A (fs. 96).

II.7. La presente acción de amparo constitucional, según el registro cursante en el SIREJ, con NUREJ 20371007, fue interpuesta el 10 de diciembre de 2020 (fs. 1).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos a una fuente laboral estable en condiciones equitativas y satisfactorias, a la vacación, a la defensa, a la presunción de inocencia y al debido proceso -en sus elementos motivación, fundamentación, congruencia, falta de valoración y valoración irrazonable de la prueba-; y, de los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad; alegando que se instauró proceso Sumario Administrativo interno en su contra, disponiendo inicialmente la Autoridad Sumariante del SEGIP, la suspensión temporal de su cargo por cuarenta y cinco días con goce de haberes; y, posteriormente, su destitución, sin que en ninguna de las etapas del proceso, se hubiera fundamentado y motivado las decisiones asumidas ni valorado correctamente las pruebas, en esencial el video que contiene las grabaciones de los hechos que motivaron la investigación generada en su contra; habiendo la Autoridad Sumariante modificado incluso sustancialmente la tipicidad inicial citando nuevas normas supuestamente contravenidas; limitándose la RA SEGIP/DGE/NORM/02/2020, a confirmar en todas sus partes el fallo de revocatoria, lesionando sus derechos fundamentales y principios precitados.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Sobre la motivación y fundamentación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso

La contextualización de línea jurisprudencial realizada en la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero, se refiere tanto a la motivación y fundamentación de las resoluciones y el principio de congruencia en tanto elementos de la garantía del debido proceso, como a la valoración de la prueba en sede constitucional; expresando en cuanto al primer elemento lo siguiente: "El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como uno de los elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento contenido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre1, la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se estaría vulnerando dicho derecho. Posteriormente, en la SC 0946/2004-R de 15 de junio2, se aclara que esta garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.

En la SC 0871/2010-R de 10 de agosto, se determinan los requisitos que deben contener toda resolución jurisdiccional o administrativa con la finalidad de garantizar el derecho a la fundamentación y motivación como elemento configurativo del debido proceso, así en su Fundamento Jurídico III.3, señala:

En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda instancia, la SCP 0275/2012 de 4 de junio3, precisa que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.

Respecto a la segunda finalidad, tanto la SCP 2221/2012 como la SCP 0100/2013², señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión sin motivación, con motivación arbitraria, insuficiente y por la falta de coherencia del fallo. Ejemplificando refiere, que la decisión sin motivación se presenta cuando la resolución no da razones que la sustenten; en tanto que la motivación arbitraria es la que sustenta la decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas o cuando deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; la motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; finalmente, la falta de coherencia del fallo se da, en su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por tanto-; en su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC 0863/2003-R de 25 de junio7, así como en la SC 0358/2010 de 22 de junio8, estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo, es decir su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP 1915/2012 de 12 de octubre9, entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC 0682/2004-R de 6 de mayo10, señala que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna" (el resaltado es nuestro).

III.2. En relación a los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad

Referente al principio de legalidad y tipicidad y su incidencia en la potestad administrativa sancionadora, la SCP 0394/2014 de 25 de febrero, citando a su vez fallos constitucionales anteriores, expresa que: "...la SCP 0137/2013², referida precedentemente, ha dejado precisado que la potestad administrativa sancionatoria, se configura como: 'una "potestad reglada", a partir de la cual, encuentra razón de ser el principio de legalidad, el cual, en un Estado Constitucional de Derecho como es el caso del Estado Plurinacional de Bolivia, expande su contenido dogmático para configurar el "principio de constitucionalidad", en virtud del cual, todos los actos de la administración, incluidos por supuesto aquellos que emanen de la potestad administrativa sancionatoria, se someten no solamente a un bloque de legalidad imperante, sino a la Constitución, entendiendo que en esta nueva visión de Estado, la Constitución tiene un "valor normativo", es decir constituye fuente directa de derecho, presupuesto a partir del cual, se concibe la aplicación directa de los derechos fundamentales y la eficacia del fenómeno de constitucionalización del ordenamiento jurídico, es decir, la irradiación de contenidos constitucionales y en particular de lineamientos insertos en la parte dogmática de la Constitución en todos los actos de la vida social y por supuesto en aquellos emergentes de la función administrativa'.

La jurisprudencia constitucional, ha desarrollado ampliamente el principio de legalidad, señalando que para su observancia, se debe cumplir con dos condiciones esenciales para su aplicación: '...a) la garantía formal expresada en el resguardo del principio de la reserva legal en la medida en que es la Ley la que contiene las normas que tipifican las conductas como ilícitos o infracciones administrativas, así como las sanciones; y b) la garantía material que en resguardo del principio de la seguridad jurídica se expresa en la necesaria tipificación de las conductas y el establecimiento de las sanciones tanto en forma directa, a través de las normas contenidas en la Ley, cuanto por remisión conocida como tipificación indirecta' (SC 22/2002 de 6 de marzo).

La proyección de este principio alcanza al ámbito administrativo sancionador, según ha expresado la jurisprudencia constitucional al determinar que una condición de validez de las sanciones administrativas previstas a través de reglamentos es que sean establecidas en el marco del principio de legalidad y cumplan con los requisitos esenciales exigidos para su aplicación; es decir, observar la garantía material y formal aludida precedentemente, esto es: reserva legal y tipificación expresa de la conducta y la sanción (...).

En este contexto, es fundamental precisar que las sanciones penales como las administrativas son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, y como tales, deben cumplir ciertas condiciones para ser válidas. Sobre este particular, la SC 0035/2005 de 15 de junio, subrayó que: 'la mera existencia de una ley no garantiza el cumplimiento del principio de legalidad en la aplicación de una sanción, (...). Precisamente para evitar que el principio de legalidad sea una proclamación vacía de contenido, la ley debe reunir una serie de requisitos que generalmente se resumen en la necesidad que se sea escrita, previa a la realización de los hechos que se pretende sancionar y estricta, esto es, que establezca claramente las características del hecho punible y su sanción. (Francisco Muñoz C. y Mercedes García Arán, Derecho Penal, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000)'.

En el orden señalado determinó que: 'En el seno de la potestad sancionadora general, a diferencia de los delitos, las sanciones administrativas admiten su regulación mediante una norma reglamentaria, pero con la condición que ésta ha de estar necesariamente basada en una ley, que ha de determinar el alcance y contenido de la norma reglamentaria, los elementos esenciales de la conducta antijurídica, y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer. No cabe una remisión al reglamento que haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley (Federico A. Castillo Blanco, Función Pública y Poder Disciplinario del Estado. Civitas, Madrid, 1992, p.244.)'.

(...)