0139/2022-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0139/2022-S1 Sucre, 28 de abril de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional

Expediente: 39232-2021-79-AAC Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución 0028/2020 de 11 de marzo, cursante de fs. 139 a 144 vta. pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Fátima Consuelo Camacho Lelarge contra Cecilia Luisa Ayllon Quinteros, Directora interina de la Dirección del Notariado Plurinacional (DIRNOPLU).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1.Contenido de la demanda

A través de memoriales presentados el 26 de febrero y 2 de marzo de 2021, cursantes de fs. 36 a 43 vta. y 46 a 50 vta., la parte accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

I.1.2.Derechos supuestamente vulnerados

La parte peticionante de tutela denunció la lesión de sus derechos al debido proceso en sus elementos congruencia, fundamentación y motivación, así como legalidad ordinaria y presunción de inocencia; todos ellos vinculados al derecho a la defensa, sin citar normativa alguna que las contenga.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo dejar sin efecto la Resolución Disciplinaria de Segunda Instancia 009/2021, debiendo emitirse una nueva resolución bajo los lineamientos constitucionales correctos.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública 11 de marzo de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 135 a 144 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte impetrante de tutela ratificó los términos de su acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

I.2.4. Resolución

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establece lo siguiente:

II.1. Mediante Memorial presentado el 7 de septiembre de 2020 ante el DIRNOPLU, Verónica Flores vda. de Limachi y Rosa Lidia Flores Vargas -ahora terceras interesadas- interponen denuncia contra Fátima Consuelo Camacho Lelarge, Notaria de Fe Pública 12 de Quillacollo del departamento de Cochabamba -ahora accionante-, debido a que la misma emitió el Testimonio 01191/2019 de 10 de mayo, inherente a un poder amplio, bastante y suficiente que otorgan Alfonso Damian Flores Alvarez y Rosa Vargas de Flores en favor de Edwin Fernando Flores Vargas, el cual resulta material e ideológicamente falso; por cuanto, ambos poderconferentes fallecieron antes de la otorgación de dicho poder, conducta que se subsume a la falta disciplinaria gravísima prevista en el art.106.d de la Ley 483; así como a las faltas disciplinarias graves contenidas en el art. 105.h y j de igual normativa (fs. 2 a 4).

II.2. A través de Resolución Sumaria de Primera Instancia S.D./RFES-03/2021 de 18 de enero, Roger Fred Encinas Schoster, Sumariante a.i. Departamental de Cochabamba del DIRNOPLU, declara probada la denuncia presentada por Verónica Flores vda. de Limachi y Rosa Lidia Flores Vargas -ahora terceras interesadas- interponen denuncia contra Fátima Consuelo Camacho Lelarge, Notaria de Fe Pública 12 de Quillacollo del departamento de Cochabamba -ahora accionante- por la comisión de la falta disciplinaria grave prevista en el art. 105.o de la Ley 843 en relación al "Art. 2 (DEFINICIONES). Num. 7 de la misma ley" (sic), habiendo adecuado a su conducta a todos los elementos constitutivos de la falta disciplinaria, imponiéndose la sanción de suspensión de diez meses del ejercicio del servicio notarial, bajo los siguientes fundamentos:

"...de los antecedentes del proceso disciplinario conforme las literales de fs. 22 y 23 con son los Certificados de Defunción de Alfonso Damial flores Alvarez, quien falleció el 9 de marzo de 2018, y de Rosa Vargas, cual falleció el 9 de febrero de 2019, qué, el poder N° 01191/19 de 10 de mayo de 2019 redactado y autorizado por la notaria sumariada ha sido protocolizado e ingresado al trafico jurídico de manera indebida, debido a que los mandantes u otorgantes del poder a momento de la otorgación , ya habían fallecido, lo que conduce a que la notaria no cumplió a cabalidad la función pública del servicio notarial, de tal manera que ha permitido que personas muertas realicen actos a través de otros en los que se le enviste de fe pública del Estado. Esto claramente ha ocurrido, al no cumplir a plenitud la definición de Notoriedad de Ley, en razón a que no identificó correctamente a los interesados, pese a la obligación legal de identificarlos conforme los sentidos y juicio racional que debe tener una fedataria, quien debió constatar la similitud de los rasgos faciales entre las personas físicas presentes en la notaria con las fotografías de la cédulas de identidad, así como realizar un análisis de la firmas entre el documento y las cédulas de identidad, además efectuar una dialogo con estos, con la finalidad de conocer cuál es el acto notarial que requieren, y percibir cualquier irregularidad con los sentidos y experiencia.

En consecuencia, al ser real e irrefutable el hecho de que los otorgantes del Poder N° 01191/2019 de fecha 10 de mayo de 2019 ya habían fallecido con anterioridad a su otorgación, de acuerdo a verificación y análisis de las literales 65, 66 y 67 como son el Ruat del automóvil con placa de circulación 1192SXP, y las Cédulas de Identidad de los otorgantes del poder, documentos que le fueron entregados a la notaria se logar advertir de manera clara y notaria los rasgos faciales de Alfonso Damián Flores Álvarez y Rosa Vargas, lo que acredita que la sumariada no cumplió con la definición de Notoriedad prevista por el Art. 3 Num. 7 de Ley N° 483, por lo que el hecho denunciado de haber otorgado la procesada el poder N° 01191/2019 con sus padres (otorgantes) ya habían muerto y el de no cumplir con su deber de identificar a los poderconferentes, han sido plenamente probados, así como la culpabilidad de la notaria.

El hecho de autorizar instrumentos públicos protocolares, con los interesados ya fallecidos, resulta una gravísima transgresión a los principios, valores y fundamentos del servicio notarial, además de ocasionar un grave deterior a la fe pública del notarial del Estado así como a la Institución del Notariado Plurinacional, por lo que la sanción que corresponde es de acuerdo a la lesividad del daño, el perjuicio señalado y el grado de culpabilidad de la sumariada." (sic).

II.4. El 12 de febrero de 2021, Cecilia Luisa Ayllón Quinteros, Directora a.i. del DIRNOPLU -ahora demandada-, a través de la Resolución Disciplinaria de Segunda Instancia 009/2021, identifica como agravios expresados por la ahora accionante:

"Con relación a la conclusión tercera de la Resolución impugnada sobre la falta grave tipificada por el inciso o) del Art. 105 de la ley N° 483 en relación al Art. 2 numeral 7 (Notoriedad) de la referida Ley, considera que la fundamentación fue sesgada e insuficiente, cuestionando la valoración de los hechos y las pruebas, afirma que la autoridad sumariante es mixta (entre el sistema acusatorio y el inquisidor) debió actuar como tercero imparcial afirma que a ella no le corresponde la carga de la prueba, que el concepto utilizado sobre la notoriedad no es el correcto agregando pues se trata de 'JUICIO QUE REALIZA LA NOTARIA PARA DECIDIR Y DAR CONSTANCIA...' consecuentemente sería el razonamiento realizado del fuero interno del fedataria, en ese contexto se la sanciona exigiéndosele que 'debía haber descubierto que los requirentes eran usurpadores, que estaban en mi oficina suplantando identidades de personas fallecidas ... todo por la simple comparación de documentos de identidad en contraposición del RUAT', afirma que en el caso ella revisó la documentación y conversó con los requirentes en su despacho notarial y tomó la decisión de autorizar el poder cuestionado, que no se puede juzgar un juicio interno, alega que se presuma la Buena Fe, que los actos son voluntarios por el principio de rogación y que no puede indagar si la persona es realmente la que señala o ha fallecido, más adelante destaca que identificó a las personas solicitantes no sólo conforme sus sentidos y juicio racional, los identificó 'con cédulas de identidad, sus firmas y huellas digitales'" (sic).

Y analizando dichos agravios, la autoridad ahora demandada, manifiesta que:

"Afirma que la Resolución de la Autoridad Sumariante con relación al 'El incumplimiento de cualquiera de los principio y definiciones notariales previstos' tiene una fundamentación sesgada e insuficiente y que la carga de la prueba no le corresponde, éste Tribunal de Apelación considera que de acuerdo con los parágrafos II, IV y V del Art. 111 de la Ley N° 483 la sumariada pudo haber presentado mayores descargos que enerven la denuncia en consonancia con su derecho a la defensa como se desprende también del Acta de Audiencia sumaria de fojas 163 a 165 de obrados, con esos datos la Autoridad Sumariante concluyó que se ha violentado el alcance del numeral 7 (NOTORIEDAD) de la Ley notarial valorando los certificados de defunción ya descritos, el Testimonio franqueado por la sumariada, la fotocopia del RUAT del vehículo con placa de control 1192 SXP, corroborados por los certificados del SEGIP de fojas 72-74, es más en la apelación la Abg. Camacho afirma que los identificó 'con sus cédulas de identidad, sus firmas y huellas digitales' (...) pero no acreditó mayores elementos de convicción en su oportunidad, por tanto no se demuestra que la fundamentación haya sido sesgada e insuficiente" (sic).

En tal sentido, dicha autoridad resuelve confirmar totalmente la Resolución Sumaria de Primera Instancia S.D./RFES-03/2021 (fs. 27 a 35).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

III.1. El principio de congruencia como componente sustancial del debido proceso

El debido proceso se encuentra consagrado en nuestro orden constitucional en su art. 115.II, al establecer como deber del Estado, garantizar el debido proceso; asimismo, según la voluntad del constituyente, ninguna persona puede ser condenada sin ser oída y juzgada previamente en un debido proceso tal como se encuentra dispuesto en el art. 117.I de la Norma Suprema.

Bajo ese marco normativo, es pertinente señalar que la jurisprudencia constitucional concluyó que el debido proceso se ha constituido en una garantía general para asegurar la materialización del valor justicia, así como el proceso se configura en un medio para asegurar, en la mayor medida posible la solución justa de una controversia; los elementos que marcan el contenido de esta garantía son: el derecho a un proceso público, derecho al juez natural, derecho a la igualdad procesal de las partes, derecho a no declarar contra sí mismo, garantía de presunción de inocencia, derecho a la comunicación previa de la acusación, derecho a la defensa material y técnica, concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa, derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas, derecho a la congruencia entre acusación y condena, la garantía del non bis in ídem, derecho a la valoración razonable de la prueba, derecho a la motivación y congruencia de las decisiones; los elementos mencionados no agotan el contenido del debido proceso, puesto que en atención el principio de progresividad, pueden ser incorporados nuevos elementos que la jurisprudencia y doctrina vaya desarrollando3.

En ese marco, respecto al principio de congruencia como parte esencial del debido proceso, esta instancia constitucional comprendió que la congruencia consiste en la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto4; empero, esta idea general no es limitativa respecto de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa; en tal caso, debe quedar claro que, la congruencia implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, manteniendo en todo su contenido una correspondencia a partir de un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y argumentos contenidos en la resolución. Consecuentemente, es posible concluir que, la congruencia como componente esencial de las resoluciones judiciales debe ser comprendida desde dos acepciones:

i. La congruencia externa, la cual se debe entender como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales; lo cual, conlleva una prohibición para el juzgador, y es lo relacionado a considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando en consecuencia su consideración y tratamiento a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; dicho de otro modo, el juzgador no puede incurrir en incongruencia ultra petita al conceder o atender algo no pedido ni incurrir en incongruencia extra petita al conceder algo distinto o fuera de lo solicitado; y, menos incidir en incongruencia citra petita al omitir o no pronunciarse sobre alguno de los planteamientos de las partes.

ii. La congruencia interna, que hace a la resolución como una unidad coherente, en la que se debe cuidar el hilo conductor que le dota de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; evitando de esta forma que en una misma resolución existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión5.

III.2. El derecho a la fundamentación y motivación de las resoluciones como elementos del debido proceso

En el entendido que la Norma Suprema reconoce al debido proceso en su triple dimensión (principio, derecho y garantía) como un derecho fundamental de los justiciables6, el mismo está compuesto por un conjunto de elementos destinados a resguardar justamente los derechos de las partes dentro un proceso judicial o administrativo; así, en cuanto a los elementos fundamentación y motivación, que se encuentran vinculados directamente con las resoluciones pronunciadas por todos los operadores dentro la justicia plural prevista por la Norma Suprema, la SCP 1414/2013 de 16 de agosto, en su Fundamento Jurídico III.4, efectuó una precisión y distinción a ser comprendidos como elementos interdependientes del debido proceso, reflexionando que, la fundamentación es la obligación de la autoridad competente a citar los preceptos legales sustantivos y adjetivos, en los cuales se apoya la determinación adoptada, mientras que, la motivación, se refiere a la expresión de los razonamientos lógico-jurídicos sobre el porqué el caso se ajusta a la premisa normativa.

En ese marco, la referida jurisprudencia constitucional, para sustentar su razonamiento, citó a la SC 1291/2011-R de 26 de septiembre, el cual expresó que:

"...el fallo debe dictarse necesariamente con arreglo a derecho, esto es con la debida fundamentación que consiste en la sustentación de la resolución en una disposición soberana emanada de la voluntad general. Este requisito exige que el juez, a través del fallo haga públicas las razones que justifican o autorizan su decisión, así como las que la motivan, refiriéndonos al proceso intelectual fraguado por el juez en torno a las razones por las cuales, a su juicio, resultan aplicables las normas determinadas por él, como conocedor del derecho para la solución del caso a través de la cual el juzgador convence sobre la solidez de su resolución y a la sociedad en general le permite evaluar la labor de los administradores de justicia" (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos humanos (CorteIDH), en el Caso Apitz Barbera y otros ("Corte Primera de lo Contencioso Administrativo") vs. Venezuela7, refirió que:

"77. La Corte ha señalado que la motivación "es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión". El deber de motivar las resoluciones es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática.

78. El Tribunal ha resaltado que las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias. En este sentido, la argumentación de un fallo debe mostrar que han sido debidamente tomados en cuenta los alegatos de las partes y que el conjunto de pruebas ha sido analizado. Asimismo, la motivación demuestra a las partes que éstas han sido oídas y, en aquellos casos en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores. Por todo ello, el deber de motivación es una de las "debidas garantías" incluidas en el artículo 8.1 para salvaguardar el derecho a un debido proceso" (las negrillas son adicionadas).

Bajo esa comprensión, corresponde complementar el presente acápite con los argumentos desarrollados por la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, que, al referirse a la fundamentación y motivación, precisó que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada, está dado por sus finalidades implícitas, que son las siguientes:

"...(1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad...".

En ese contexto, las citadas reflexiones constitucionales, reiteradas por la jurisprudencia, resultan aplicables a todos los operadores de justicia que emiten sus fallos mediante los cuales resuelven el fondo de los casos sometidos a su conocimiento; en ese antecedente, corresponde precisar que, conforme a la doctrina argumentativa, la argumentación como instrumento esencial de la autoridad que imparte justicia, tiene una transcendental finalidad, que es la justificación de la decisión, misma que está compuesta por dos elementos, que si bien tienen sus propias características que los distinguen y separan, empero son interdependientes al mismo tiempo dentro de toda decisión; así, dichos elementos de justificación son: la premisa normativa y la premisa fáctica, que obligatoriamente deben ser desarrollados en toda resolución; es decir, los fallos deben contener una justificación de la premisa normativa o fundamentación, y una justificación de la premisa fáctica o motivación.

Bajo esa comprensión, es posible concluir que, la fundamentación se refiere a labor argumentativa desarrollada por la autoridad competente en el conocimiento y resolución de un caso concreto, en el cual está impelido de citar todas las disposiciones legales sobre las cuales justifica su decisión; pero además, y, en casos específicos, en los cuales resulte necesario una interpretación normativa, tiene la obligación efectuar dicha labor, aplicando las pautas y métodos de la hermenéutica constitucional, en cuya labor, los principios y valores constitucionales aplicados, se constituyan en una justificación razonable de la premisa normativa; por su parte, la motivación, está relacionada a la justificación de la decisión a través de la argumentación lógico-jurídica, en la cual se desarrollan los motivos y razones que precisan y determinan los hechos fácticos y los medios probatorios que fueron aportados por las partes, mismos que deben mantener una coherencia e interdependencia con la premisa normativa descrita por la misma autoridad a momento de efectuar la fundamentación; asimismo, en cuanto a la justificación, conviene precisar que esta se define como un procedimiento argumentativo a través del cual se brindan las razones de la conclusión arribada por el juzgador.

En ese entender, el debido proceso en el ejercicio de la labor jurisdiccional y sancionatoria del Estado, se encuentra reconocido por la Norma Suprema, como un derecho fundamental, una garantía constitucional, y un derecho humano, a través de los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la CADH; y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), lo cual conlleva a que, respecto la fundamentación y motivación, como elementos del referido debido proceso, las autoridades competentes deben ajustar su labor argumentativa a los principios y valores constitucionales y al bloque de constitucionalidad, cuyo resultado entre otros sea la obtención de decisiones justas y razonables, logrando al mismo tiempo el convencimiento en los justiciables; pero además, dejar de lado la arbitrariedad en las resoluciones.

III.3. De la interpretación de la legalidad ordinaria

Al respecto, la SCP 0049/2020-S1 de 13 de julio, en el marco de la progresividad para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a la invocación de tutela respecto a la errónea interpretación de la legalidad ordinaria, fundamentó la aplicación de la línea jurisprudencial más favorable al justiciable, partiendo de la base prevista por el art. 196.I de la CPE8, en la parte en la que se establece que el Tribunal Constitucional Plurinacional tiene como uno de sus fines precautelar el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales, indicando que existe un mandato constitucional para maximizar el acceso a la justicia constitucional y para ello se debe aplicar la interpretación que favorezca la procedencia de las acciones de tutela, cumpliendo así la disposición de los arts. 13 y 256 de la CPE, los cuales a la vez exigen que ante varias interpretaciones o normas jurídicas aplicables a un caso concreto, se debe elegir la más favorable al derecho o garantía constitucional. En ese orden, explicó que -entre otros- se cuenta con los métodos de interpretación histórico, gramatical y teleológico.

Sobre esa base, y retomando el art. 196.I de la CPE, explicó que el Tribunal Constitucional Plurinacional se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad, en cuya misión está la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas9, es decir, resguarda la supremacía de la Constitución frente al ordenamiento jurídico ordinario, en esa lógica es congruente afirmar que es atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional interpretar la Constitución, y de la jurisdicción ordinaria, interpretar el resto del ordenamiento jurídico o lo que es lo mismo, la legalidad infra constitucional u ordinaria, sin perder de vista que la interpretación ejercida por la jurisdicción ordinaria debe darse en el marco de la Constitución Política del Estado, ya que dicha interpretación es susceptible de una revisión constitucional, a través de las diferentes acciones de tutela, según los derechos denunciados de vulnerados.

No obstante teniendo ello claro, la SCP 0049/2020-S1 aludida, recogió el devenir de la jurisprudencia constitucional en torno a ese tema y a las condiciones previstas para ingresar a su revisión; en ese marco, identificó el entendimiento contenido en la SC 1846/2004-R de 30 de noviembre10, cuyo razonamiento fue ratificado por la SC 1917/2004-R de 13 de diciembre11, concluyendo que la interpretación de la legislación infra constitucional corresponde a la jurisdicción común y a la jurisdicción constitucional le compete revisar dicha interpretación, a efectos de verificar si se vulneró algún derecho fundamental, entendiendo de ello que se aplicó un entendimiento amplio para realizar dicha verificación de la interpretación de la legalidad ordinaria, es decir, sin la exigencia del cumplimiento de requisito alguno por parte de los justiciables al fin buscado por ellos; sin embargo, luego se identificó que a partir de la SC 0718/2005-R de 28 de junio12, cambió la línea jurisprudencial a una restrictiva, ya que exigió una carga argumentativa imponiendo el deber de exponer de manera clara y precisa los principios o criterios interpretativos no cumplidos o desconocidos por los jueces o tribunales ordinarios en la interpretación realizada y consiguiente aplicación de la norma interpretada, concluyendo que no era suficiente la simple relación de hechos o la sola enumeración de las normas legales supuestamente infringidas para que la jurisdicción constitucional pueda realizar la labor de verificación requerida por el afectado; así, en esa misma línea y estableciendo mayores requisitos aun la SC 0085/2006-R de 25 de enero13 -identificando dos requisitos al efecto- remarcó que la posibilidad del análisis de la interpretación que los jueces y tribunales ordinarios realizaron solo se circunscribe a aquellos casos en los que se impugna dicha labor en el recurso constitucional, siempre y cuando expliquen la razón por la que se considera insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, así como también exigió que se explique sobre la identificación de las reglas omitidas al momento de arribar a dicha interpretación, precisando los derechos constitucionales afectados en ese marco de interpretación considerado deficiente por el afectado, y a que debía establecerse el nexo de causalidad entre la cuestionada interpretación y dichos derechos, concluyendo dicho razonamiento constitucional que solo así la denuncia planteada tendría relevancia constitucional.

Asimismo, la mencionada SCP 0049/2020-S1 continuó analizando el citado entendimiento restrictivo y advirtió que el mismo se convirtió en línea jurisprudencial, ya que fue ratificada por la jurisprudencia constitucional posterior, de lo que se entiende que hubo una consolidación restrictiva del alcance y la posibilidad de la revisión de la interpretación de la legalidad ordinaria.

A partir de allí, las SSCC 1038/2011-R de 22 de junio, 1718/2011-R de 7 de noviembre, entre otras, mismas que fueron confirmadas por la SCP 0039/2012 de 26 de marzo, reiterada en la SCP 0878/2014 de 12 de mayo, 0340/2016-S2 de 8 de abril, asumieron que quien pretenda que este Tribunal realice la interpretación de la legalidad ordinaria debía cumplir los siguientes tres requisitos:

En contraste a dicho razonamiento restrictivo, este Tribunal pasó a dictar la SCP 0410/2013 de 27 de marzo14, que retomó la primera línea considerada en este análisis, consistente en la asumida en la SC 1846/2004-R de 30 de noviembre, con la inquietud de no dejar de lado el deber primordial de garantizar el ejercicio de los derechos y garantías fundamentales, entendiendo de ello que lo que motivó esa reconducción de línea fue que los requisitos promovidos por la jurisprudencia constitucional restrictiva interrumpía dicha garantía, enfocándose en lo formal por sobre lo sustancial. A ese efecto, la SCP 0410/2013 de 27 de marzo explicó que, si bien esa carga argumentativa exigida a través del cumplimiento de los requisitos identificados supra guiaban el análisis de la interpretación cuestionada, empero arribó al razonamiento de que los citados requisitos no podían ser considerados insoslayables, provocando así un quiebre en dicha línea restrictiva, ya que pudo advertir la esencia de la finalidad de la jurisdicción constitucional a la hora de recibir el mandato de garantizar los derechos fundamentales, entendiendo que ese mandato solo era posible si no se condicionaba la revisión de la labor interpretativa denunciada de vulneradora de derechos al cumplimiento de dichos requisitos, pues de ese modo se estarían convirtiendo en una forma de dejar pasar un acto inconstitucional solo por aspectos formales, cuando el relato de los hechos realizado por el impetrante de tutela puede ser suficiente para poder evaluar la labor interpretativa cuestionada por éste; al respecto, la indicada SCP 0049/2020-S1 advirtió que dicho razonamiento fue asumido uniformemente por posteriores Sentencias Constitucionales Plurinacionales15.

De la revisión de la evolución de la línea jurisprudencial se advirtió claramente cómo se fue aplicando un razonamiento restrictivo y luego uno amplio en cuanto a la interpretación de la legalidad se refiere y en ese contexto, esta Magistratura, en atención a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.216 de la aludida SCP 0049/2020-S1, en cuanto a la aplicación del estándar más alto, ante la existencia de dos líneas jurisprudenciales contradictorias entre sí, consideró que al haberse incorporado un conjunto de derechos y garantías constitucionales en favor de las personas, que constituye al Estado Plurinacional de Bolivia en un Estado garantista, lo cual emerge también del ya citado art. 196 de la CPE, que prevé la misión de precautelar la vigencia de los derechos y garantías constitucionales, es un mandato constitucional el ajustar los razonamientos aplicados en la resolución de los casos presentados, al carácter progresivo y al principio de favorabilidad de los derechos fundamentales (arts. 13.I y 256.I de la CPE).

En ese mérito, ante la existencia de entendimientos contradictorios entre sí, se constituye en un deber el aplicar aquellos que sean más favorables y menos restrictivos para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a su invocación de tutela, vía acciones de defensa; por ello, dada la exigencia de carga argumentativa, por un lado, traducida en requisitos para activar la vía constitucional cuando se den vulneraciones en la actividad interpretativa de la legalidad ordinaria y por otro lado, advertida otro razonamiento que no se somete a dicha exigencia, esta Magistratura acoge el criterio más favorable y garantista, es decir, el asumido por la SCP 0410/2013 de 27 de marzo, que se constituye en el estándar más alto de acuerdo a lo desplegado en el Fundamento Jurídico III.117 de la tantas veces mencionada SCP 0049/2020-S1, que explicó la fuerza vinculante de aquel precedente constitucional que contenga el estándar jurisprudencial más alto.

Consiguientemente, dicha Sentencia Constitucional Plurinacional, fundamentó el cambio de razonamiento basado en todas las consideraciones realizadas precedentemente, en los siguientes términos:

Bajo esa comprensión, lo precedentemente descrito, se constituye en un cambio de razonamiento para la suscrita Magistrada, que a partir de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se adhiere a la reflexión constitucional desarrollada en la mencionada SCP 0410/2013, por considerar que, esta desarrolla entendimientos más progresivos para el acceso a la justicia constitucional cuando se denuncia vulneraciones de derechos y garantías fundamentales en la interpretación de la legalidad ordinaria realizada por los jueces o Tribunales ordinarios; es así que la referida jurisprudencia constitucional, en el afán de hacer más accesible la justicia constitucional en relación a estas denuncias, suprimió los requisitos de carga argumentativa exigidos por otras líneas antes vigentes para la interpretación de la legalidad ordinaria. .

En ese marco, reiterando el contenido esencial del razonamiento precedentemente citado, se tiene a bien concluir que la ausencia de carga argumentativa a la hora de denunciarse una errónea interpretación de la legalidad ordinaria -la cual incluye la administrativa-, no importa un óbice para ingresar al fondo de dicha denuncia, es decir, que el Tribunal Constitucional Plurinacional ingresará a revisar la interpretación aludida en base a la denuncia constitucional, realizada a través de las acciones de tutela, y resultado de dicho análisis revisará la interpretación considerada vulneradora de derechos por el impetrante de tutela y como resultado de esa revisión se concederá o denegará la tutela solicitada.

III.4. La garantía general del debido proceso en sus elementos de principios de legalidad, tipicidad, taxatividad y los tipos penales o disciplinarios de textura abierta

El debido proceso se encuentra consagrado en la Constitución Política del Estado como un derecho fundamental (art. 115.II), garantía constitucional (117.I) y principio procesal constitucional que disciplina la función de impartir justicia (art. 180.I), en atención a estas cualidades, la jurisprudencia constitucional se encargó de resaltar el carácter tridimensional del debido proceso, en sus diferentes fallos como la SC 0086/2010-R de 4 de mayo, SC 902/2010-R, de 10 de agosto, SC 0533/2011-R de 25 de abril, entre otros; además, también fue la jurisprudencia constitucional del extinto Tribunal Constitucional la que se encargó de asignarle la calidad de garantía general en la citada SC 902/2010-R, SC 0981/2010-R de 17 de agosto, SC 1145/2010-R de 27 de agosto, asimismo en la SCP 0270/2012 de 4 de junio, SCP 2493/2012 de 3 de diciembre, SCP 0903/2019-S4 de 16 de octubre, SCP 0618/2018-S1 de 11 de octubre, entre otros, del actual Tribunal Constitucional Plurinacional.

En ese sentido la jurisprudencia constitucional configuró su contenido, alcance o los elementos constitutivos que le conciernen, en los siguientes términos "En consonancia con los Tratados Internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra sí mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones18" (las negrillas son añadidas).

Configuración, contenido o alcance que no se encuentra en un sistema limitado o cerrado, al contrario, debido al carácter progresivo de los derechos, previsto en el art. 13.1 de la CPE, esos elementos constitutivos, tienen un carácter enunciativo, puesto que, el debido proceso, al haberse constituido en una garantía general, pueden derivar en otros elementos conforme al desarrollo doctrinal y jurisprudencial, así como al desarrollo del proceso, cuya finalidad viene a constituir en un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia.

En cuanto a su dimensión como principio constitucional, uno de los elementos constitutivos a señalar es el principio de legalidad, reconocido expresamente como límite del poder punitivo del Estado (art. 116.II) y uno de los principios constitucionales que fundamentan la función jurisdiccional (art. 180.I). Respecto al primero, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la facultad sancionadora del Estado -en materia penal y administrativo sancionador- que en esencia no se diferencian y se distinguen por un dato formal, cual es la autoridad que impone la sanción19, no tiene un carácter ilimitado ni absoluto, se caracteriza por ser una potestad reglada, sujeta al principio de legalidad, puesto que el delito y la pena deben estar determinados por una ley previa, escrita y cierta20, como elemento de la garantía del debido proceso.

Actualmente el principio de legalidad en su vertiente sustantiva, presenta mayor exigencia y contenido, y se expresa en los requisitos que siguen. La ley escrita (lege scripta), implica la prohibición de que el derecho penal recurra a la costumbre o a los principios generales como fuente para la creación de delitos y penas, sólo es válida la ley en sentido formal, que emana del Órgano Legislativo, que al ser el representante de la voluntad popular, tienen la potestad de definir qué conductas van a ser consideradas delictivas y establecer las correspondientes sanciones; esta exigencia es conocida en la doctrina como el principio de reserva de ley y constituye en una de las manifestaciones del principio de legalidad, establece expresamente que la regulación de los derechos fundamentales se realizará a través de ley expresa; cobra importancia por el tema de la ley penal en blanco, referida a supuestos en los que está ausente parte de la estructura de una norma penal (supuesto de hecho o consecuencia jurídica) y es esa misma norma la que remite a una disposición distinta para su complemento o disposición normativa de inferior jerarquía (Decreto Supremo, Resolución Suprema, Ministerial, etc.), en estos casos se vería afectado el principio de reserva legal,

Empero, esta afirmación es relativa, la jurisprudencia comparada y la doctrina, aceptan la remisión a normas inferiores, siempre y cuando en la ley queden determinados los elementos esenciales de la conducta considerada delictiva, que el núcleo esencial de la conducta punible debe estar descrito en la ley penal23.

La ley estricta (lege stricta), por el que los delitos y las penas deben estar determinadas exclusivamente por la Ley, no se puede recurrir a la analogía para extraer de su aplicación consecuencias desfavorables, aun cuando el comportamiento que se trata de incriminar sea similar al previsto en la ley penal, porque debido a la gravedad de la sanción contenida en la norma penal, ésta sólo debe responder a los supuestos que los representantes de la soberanía popular (legisladores) han establecido a través de la ley, vedándose de esta manera la extensión de la arbitrariedad del juzgador, exigiéndose, en cambio, la sujeción de éste a la Ley.

Sin embargo, lo afirmado no implica que el juzgador carezca en absoluto de la facultad de interpretación de las normas, debe buscar su sentido, para establecer qué supuestos se encuentran comprendidos en ellas, y determinar si en el caso concreto es aplicable la ley, lo que no puede hacer, una vez interpretada la ley, es extender sus consecuencias desfavorables a otros supuestos no contenidos en ella, pero similares o análogos24. La ley cierta (lege certa), se traduce en la necesidad de que las leyes sean claras, precisas y accesibles al pueblo, es conocida con el nombre de principio de taxatividad, tiene la finalidad de dotar de seguridad jurídica a los miembros de la sociedad; por ello, serán contrarias aquellas normas que configuran presupuestos de hecho de manera abierta, difusa, discrecional o indeterminada, quedando en poder de los jueces regular efectivamente los supuestos.

No obstante, la ley penal en muchos casos contiene términos normativos (juicios de valor) que remiten la valoración a otros códigos o leyes (por ejemplo al Código civil o al Código de comercio) o a otros órdenes normativos, como por ejemplo la moral; en estos casos, será el intérprete -juzgador- que debe concretar el sentido de la norma legal, a través de una valoración que tome en cuenta los códigos, leyes o el orden normativo al que remite la norma legal, en ese entendido ciertas leyes penales exigen la utilización de términos que forman parte de determinados órdenes normativos no jurídicos; sin que los mismos violen el principio de legalidad si es que su significado puede ser concretado por la interpretación efectuada por el juzgador en cada momento histórico; caso contrario, estaríamos condenando a que el Derecho penal utilice sólo aquellos términos que no presentan dificultad alguna de comprensión, lo que ciertamente es imposible porque la ley penal nace de una situación histórica determinada, en la que predomina cierto sistema de valores que respeten la identidad moral o ética de una sociedad, de normas morales, de reglas sociales, que cambian con el transcurso del tiempo a mayor velocidad que el derecho; en todo caso, será el juzgador el que determine el contenido de esos términos, acudiendo para ello a los órdenes normativos a los que remite el legislador25. Las cualidades anotadas en líneas precedentes con carácter de excepción, son conocidas como tipos penales con textura abierta y no implican necesariamente que sean constitucionalmente inaceptables, su indeterminación, puede darse en mayor o menor intensidad, dependiendo de la conducta específica que se pretenda describir; empero, dicha indeterminación debe observar un límite, para ser compatible con el principio de legalidad y que hagan viable una interpretación racional; por lo que la afirmación de que los tipos penales deben necesariamente estar descritos de forma clara, precisa y no incierta o indeterminada, no constituyen afirmación de carácter absoluto, reconocen supuestos excepcionales26; la Corte IDH en la Sentencia de 25 de mayo de 2017 del Caso Pollo Rivera y Otros vs. Perú, efectuando una labor analítica e interpretativa como emergencia de una "mala técnica legislativa" que devino en la vaguedad de la formulación de la norma o en una indeterminación normativa, expreso que dicha norma analizada no necesariamente debe ser descartada por no ser violatorio del principio de legalidad convencional y que la "colaboración" -termino analizado- que tipifica no puede ser algo diferente de una complicidad criminal27. En atención a los razonamientos precedentes la jurisprudencia constitucional ha expresado que los tipos penales abiertos no resultan contrarios a la Constitución Política del Estado o inconvencionales, en relación al principio de legalidad, específicamente a los principios de tipicidad28 y taxatividad, en tanto la indeterminación sea de menor intensidad en relación a los demás elementos del tipo penal, los cuales permitan precisar su contenido, alcance y una interpretación razonable, en tanto acepten una sana interpretación, que no vulnere los derechos fundamentales al momento de la subsunción de los hechos atribuidos, compatibles al art. 9 de la CIDH29.

La ley previa (lege praevia), la ley debe ser previa a la comisión del hecho, empero la retroactividad es permitida cuando sea favorable al reo; en otros términos, se hace referencia al principio de irretroactividad de la ley penal desfavorable30.

III.4. Análisis del caso concreto

Ahora bien, identificadas las problemáticas traídas en revisión, previo a ingresar a su consideración, tomando en cuenta que en el caso concreto la parte demandada cuestionó aspectos de orden procesal es preciso ingresar al análisis de los mismos, pues será a partir de estos que se determinará si corresponde o no ingresar al análisis de fondo; en tal sentido, se tiene que, la parte demandada manifestó que:

"...la acción de amparo constitucional, siempre y necesariamente se debe dirigir contra quien resulte ser responsable de la vulneración de los derechos fundamentales; sin embargo, si el afectado acudió a la autoridad llamada por ley, con capacidad de corregir, modificar o dejar sin efecto el acto cuestionado y, que dicha autoridad haya omitido su labor de corregir, modificar o anular el mismo, haciendo que persista el acto ilegal, la acción también se debe dirigir contra ella, así se ha desarrollado el uniforme entendimiento de los fallos emanados del máximo intérprete y guardián de la Constitución Política del Estado; (...), el recurso debe ser interpuesto contra ambas autoridades al tener legitimación pasiva, la primera por ejecutar el acto ilegal y la segunda por no corregirlo, de modo que al ser ambas responsables, deben asumir las consecuencias de sus actos.'

Al estar claro el entendimiento sobre la legitimación pasiva, sobre quien ejecutó el acto ilegal y contra la autoridad que ostente la facultad de corrección, modificación o anulación de dicho acto, mientras el agraviado no promueva su acción contra todos ellos, el Tribunal Constitucional Plurinacional, estará impedido en efectuar el análisis del fondo de la problemática planteada, por considerar falta de legitimación pasiva" (las negrillas son añadidas).

A partir de lo referido, es evidente que, en cuanto a la legitimación pasiva, la SCP 0545/2014 sostuvo que la acción tutelar debe ser dirigida contra quien resulte ser responsable de la vulneración de los derechos fundamentales así como contra la autoridad que ostente la facultad de corregir, modificar o anular dicho acto; no obstante, a fin de comprender con mayor claridad la línea jurisprudencial establecida, debe considerarse que en la aludida Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP 0545/2014) la parte accionante solicitó la nulidad de todas las resoluciones de recursos jerárquicos, de recursos de alzada, de resoluciones determinativas y vistas de cargo; empero, solamente dirigió su acción de defensa contra el Gerente Distrital III de El Alto del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), omitiéndose el deber de identificar debidamente a las autoridades o particulares que tuvieron la posibilidad de modificar o revocar los actos ilegales de primera instancia; de ahí que, la línea jurisprudencial citada precedentemente fue aplicada a dicho caso.

Ahora bien, a partir de lo expresado ut supra, debe considerarse que dicha línea jurisprudencial es aplicable únicamente en el supuesto en el que la parte accionante interponga la acción de amparo constitucional solo contra la autoridad de primera instancia (quien hubiese cometido el acto ilegal o hubiese incurrido en omisiones indebidas), sin considerar que se tiene una autoridad de segunda instancia que revisó la actuación del a quo, y tuvo la oportunidad de modificar, confirmar o revocar el acto puesto a su conocimiento; por lo que, es posible afirmar que el caso concreto no se adecua al supuesto mencionado, pues conforme se tiene de los memoriales de interposición de la acción de amparo constitucional, la impetrante de tutela dirigió su acción tutelar contra la Directora interina del DIRNOPLU, autoridad jerárquicamente superior que tuvo la facultad, en última instancia, de revisar, modificar, confirmar o revocar la Resolución Sumaria de Primera Instancia S.D./RFES-03/2021. Consecuentemente, en el caso concreto, existe la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la lesión de derechos y aquella contra quien se dirige la acción de defensa, cumpliéndose con la legitimación pasiva.

En lo concerniente al presente punto, resulta de especial relevancia precisar que el tercero interesado en acciones de defensa se constituye en la persona individual o jurídica que tiene un interés legítimo de un litigio que pudiera verse afectado, y a quien se le reconoce los derechos y garantías constitucionales de igualdad, debido proceso y defensa31; así, a partir de dicha precisión debe considerarse que, la ingente jurisprudencia constitucional sostuvo que: "Respecto a las autoridades jurisdiccionales: Conforme las precisiones anotadas sobre el tercero interesado, debemos convenir que de ninguna manera puede atribuirse esa calidad al órgano jurisdiccional juez o vocal, porque por su esencia natural siempre es y será el "tercero imparcial" nunca "interesado" porque su intervención en la causa fue en el ejercicio de sus facultades y atribuciones jurisdiccionales, si tuviese un interés, implicaría desnaturalizar la función judicial comprometiendo además la objetividad e imparcialidad que es su esencia de juzgador. En su caso, puede ser el sujeto pasivo de la acción de amparo constitucional, circunstancia en que la demanda se dirige en su contra, pero nunca como tercero interesado, dado que sus derechos o intereses individuales de manera alguna se comprometen en la decisión que asuma el tribunal de garantías.32"

Ahora bien, lo expresado líneas arriba, denota que las autoridades jurisdiccionales no se constituyen en terceros interesados sino en terceros imparciales porque su intervención en las causas de su conocimiento se da en el ejercicio de sus facultades y atribuciones, y en todo caso puede ser sujeto pasivo más nunca tercero interesado; en ese entendido, a partir de dicha línea jurisprudencial y siendo por demás evidente, las autoridades administrativas disciplinarias forman parte de los terceros imparciales, pues al igual que una autoridad jurisdiccional, su función también se da conforme a las facultades establecidas por la normativa vigente; en ese entendido, lo aseverado por la parte demandada respecto a que es necesario convocar al Sumariante a.i. Departamental de Cochabamba del DIRNOPLU como tercero interesado no es evidente.

Por otra parte, en el caso concreto, no solo se alegó la carencia de aspectos de orden procesal, sino también se tiene que la parte demandada al igual que las terceras interesadas hicieron alusión a cuestiones de fondo, señalando que la denuncia contenida en la acción de amparo constitucional carece de relevancia constitucional, además que, el petitorio resulta ser ilógico e ilegal; no obstante, estos dos puntos serán examinados en el análisis de fondo de las problemáticas traídas en revisión.

Con todo lo expuesto, no existiendo óbice para ingresar al análisis de fondo de las problemáticas descritas en el proemio de la presente acción de amparo constitucional, es preciso conocer el contexto del cual emergen las mismas, así se tiene que, mediante memorial presentado el 7 de septiembre de 2020, las ahora terceras interesadas interpusieron denuncia contra Fátima Consuelo Camacho Lelarge, Notaria de Fe Pública 12 de Quillacollo del departamento de Cochabamba -ahora accionante-, por la falta disciplinaria gravísima prevista en el art.106.d de la Ley 483; así como a las faltas disciplinarias graves contenidas en el art. 105.h y j de igual normativa, debido a que la misma emitió el Testimonio 01191/2019 de 10 de mayo, inherente a un poder amplio, bastante y suficiente que otorgan Alfonso Damian Flores Álvarez y Rosa Vargas de Flores en favor de Edwin Fernando Flores Vargas, el cual resulta material e ideológicamente falso; por cuanto, ambos poderconferentes fallecieron antes de la otorgación de dicho poder (Conclusión II.1). Posteriormente, el 18 de enero de 2021, en el proceso disciplinario iniciado, el Sumariante a.i. Departamental de Cochabamba del DIRNOPLU a través de Resolución Sumaria de Primera Instancia S.D./RFES-03/2021 declaró probada la denuncia por la comisión de la falta disciplinaria grave prevista en el art. 105.o de la Ley 843 en relación al "Art. 2 (DEFINICIONES). Num. 7 de la misma ley" (sic), imponiéndose la sanción de suspensión de diez meses del ejercicio del servicio notarial (Conclusión II.2). Así, contra dicha determinación, la peticionante de tutela planteó recurso de apelación contra la Resolución Sumaria de Primera Instancia S.D./RFES-03/2021, que al ser de conocimiento de Cecilia Luisa Ayllón Quinteros, Directora a.i. del DIRNOPLU -ahora demandada-, la misma profirió la Resolución Disciplinaria de Segunda Instancia 009/2021 de 12 de febrero, resolvió confirmar totalmente la Resolución Sumaria de Primera Instancia S.D./RFES-03/2021 (Conclusiones II.3 y II.4).