Texto del fallo
Texto de la resolucion
AUTO CONSTITUCIONAL 0142/2023-CA Sucre, 28 de marzo de 2023
Expediente: 53991-2023-108-CET Conflicto de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas y entre estas. Departamento: Santa Cruz
El conflicto negativo de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas y entre estas interpuesto por Betty Carolina Ortuste Tellería; Vanessa Eguez Añez y Carol Evelyn Burela Rosales en representación legal de Luis Fernando Camacho Vaca, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz contra Edgar Pary Chambi, Ministro de Educación del Estado Plurinacional de Bolivia.
I. SÍNTESIS DEL CONFLICTO
I.1. Antecedentes
Por memorial interpuesto el 16 de marzo de 2023 y remitido a Comisión de Admisión de este Tribunal el 21 de igual mes y año, cursante de fs. 393 a 417 vta., las demandantes formulan el presente conflicto de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas y entre estas, en representación legal del Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, indicando que la Ley 3991 de 18 de diciembre de 2008, dispuso la gratuidad del Diploma de Bachiller y que los costos de emisión serían cubiertos por recursos departamentales y extendidos por los ex Servicios Departamentales de Educación del país, como instancias técnicas especializadas que formaban parte de las entonces Prefecturas Departamentales, las que por previsión de la Ley de Descentralización Administrativa abrogada -Ley 1654 de 28 de julio de 1995- representaban al entonces Poder Ejecutivo a nivel departamental en concordancia con el art. 2 del Decreto Supremo (DS) 25060 de 2 de junio de 1998.
Posteriormente, la Ley 3991 fue reglamentada a través del DS 265 de 26 de agosto de 2009, que de manera expresa en su art. 2 refiere que los ex Servicios Departamentales de Educación eran los responsables de la ejecución y procedimiento de otorgación de Diplomas de Bachiller con carácter gratuito, correspondiendo a las ex Prefecturas Departamentales realizar una transferencia presupuestaria interinstitucional a favor del Ministerio de Educación sobre la base de la estructura de costos de emisión de esos Diplomas, presentada por el Ministerio de Educación, únicamente para cubrir los gastos de edición, impresión y distribución.
Asimismo, por previsión expresa del art. 4.III del citado Decreto Supremo, los recursos para cubrir los costos de revisión, validación, verificación de información, sistematización y todo lo referido a los ex Servicios Departamentales de Educación, debían ser transferidos por el Ministerio de Educación a favor de aquellos y no cargados a las ex Prefecturas Departamentales dentro de su estructura de costos presentada por dicho Ministerio.
Ahora bien, para garantizar la entrega de diplomas y en caso de incumplimiento por parte de las citadas ex Prefecturas respecto a cubrir el costo de edición, impresión y distribución del Diploma de Bachiller se facultaba al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas a debitar los recursos correspondientes a solicitud del Ministerio de Educación; sin embargo, esta estructura departamental y vínculo jurídico que unía a las ex Prefecturas con el entonces Poder Ejecutivo cambió al entrar en vigencia la Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009, ya que se abandona la forma jurídica del Estado Unitario y se instituye la forma de Estado Autonómico, con el reconocimiento de múltiples niveles de gobiernos autonómicos, cada uno de ellos dotados de un quantum de poder público, diferenciado por el tipo de competencias que el Constituyente distribuyó en su favor, clasificándolas en privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas.
En ese reparto competencial se asignó al nivel central del Estado la competencia exclusiva sobre políticas del sistema de educación, mientras que la gestión del sistema educativo se determinó como competencia concurrente, siendo la legislación especial sectorial la encargada de distribuir las responsabilidades, aspecto que fue delimitado por el art. 80.1 de la Ley de la Educación "Avelino Siñani y Elizardo Pérez" -Ley 070 de 20 de diciembre de 2010-, la cual de manera taxativa confirió a los gobiernos autónomos departamentales la específica responsabilidad de:
- a)Dotar, financiar y garantizar los servicios básicos, infraestructura, mobiliario, material educativo y equipamiento a los institutos técnicos tecnológicos en su jurisdicción; y,
- b)"Apoyar a programas educativos con recursos establecidos en las normas en vigencia. Cabe resaltar que en ninguna de las responsabilidades distribuidas en la competencia concurrente de gestión del sistema de salud se define que el nivel departamental tenga la obligación de pago de emisión de diplomas de bachiller" (sic).
La Ley Fundamental mantuvo la gratuidad de la extensión de los Diplomas de Bachiller, prevista en la Ley 3991 y en el art. 81 de la Ley 070, expresando de manera textual que: "EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN A TRAVÉS DE LAS DIRECCIONES DEPARTAMENTALES DE EDUCACIÓN, A LA CULMINACIÓN DE LOS ESTUDIOS DEL NIVEL DE EDUCACIÓN SECUNDARIA COMUNITARIA PRODUCTIVA Y EDUCACIÓN SECUNDARIA DE ADULTOS, OTORGARÁ GRATUITAMENTE EL DIPLOMA DE BACHILLER, sujeto a reglamentación" (sic).
A su vez, la Ley 070 en su Disposición Transitoria Novena inc. a), determinó la adecuación y traspaso de la estructura institucional, administrativa, presupuestaria, patrimonial y de personal de los ex Servicios Departamentales de Educación a las Direcciones Departamentales de Educación, como entidades descentralizadas del Ministerio de Educación, las cuales forman parte del nivel departamental del Sistema Educativo Plurinacional para la ejecución de las políticas educativas del nivel central del Estado por disposición de los arts. 76 inc. b) y 78 inc. a) de la misma Ley, tal como lo expresó el Tribunal Constitucional Plurinacional en la .
Bajo ese contexto normativo y jurisprudencial queda demostrado que a la luz de lo dispuesto en la referida Ley 070, tanto la otorgación del diploma de bachiller como las estructuras institucionales, administrativas, presupuestarias y otros que correspondían a los ex Servicios Departamentales de Educación fueron traspasados a la Direcciones Departamentales de Educación, como entidades descentralizadas del Ministerio de Educación, siendo totalmente atentatorio contra la naturaleza jurídica de los Gobiernos Autónomos Departamentales que se les pretenda endilgar una responsabilidad financiera que corresponde a otra instancia gubernativa ajena a su estructura orgánica, conforme al art. 272 de la CPE y difiere de las ex Prefecturas Departamentales que representaba al entonces Poder Ejecutivo en el departamento.
A pesar que el art. 13 de la Ley Transitoria para el Funcionamiento de las Entidades Territoriales Autónomas -Ley 017 de 24 de mayo de 2010-, traspasó los derechos y obligaciones de las ex Prefecturas Departamentales a los Gobiernos Autónomos Departamentales, fue la Ley 070 la que por mandato expreso de sus arts. 80 y 81, así como de la Disposición Transitoria Novena inc. a), delimitó las responsabilidades que concernía a los gobiernos autónomos departamentales y determinó que la otorgación gratuita de Diplomas de Bachiller corresponda a las Direcciones Departamentales de Educación, bajo tuición del Ministerio de Educación y no así del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, para el ejercicio de sus específicas competencias exclusivas de políticas educativas; en consecuencia la Ley 070, como norma posterior modificó la Ley 3991, reasignando las responsabilidades de los ex Servicios Departamentales de Educación a las Direcciones Departamentales de Educación que como entidades descentralizadas del Ministerio de Educación cuentan con patrimonio propio y por lo tanto recursos económicos previstos en sus planes operativos anuales y presupuestos institucionales para cubrir no solo la emisión, edición e impresión de los Diplomas de Bachiller, sino también, los costos de revisión, validación, verificación de información, sistematización y atribuciones de los ex Servicios Departamentales de Educación, tal como lo ordenaba el art. 4 del DS 265.
Alega que, el Ministerio de Educación incurre en una flagrante vulneración a la autonomía económico-financiera de los Gobiernos Autónomos Departamentales en los términos del art. 272 de la Norma Suprema en concordancia con el art. 102.2 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibañez" (LMAD), al persistir en seguir cobrando el financiamiento de la emisión, edición e impresión de los Diplomas de Bachiller con carácter retroactivo, contraviniendo lo dispuesto en los arts. 123 y 164.II de la CPE. Para mayor afrenta durante varios años ha forzado mediante débitos automáticos a cubrir el funcionamiento y estructura de costos del programa denominado "Acceso, permanencia y cobertura de los estudiantes al Sistema Educativo Plurinacional" (sic), con cargo a los Gobiernos Autónomos Departamentales.
En esta indebida debitación automática e intimación de pago de periodos pasados, omite considerar que los Gobiernos Autónomos Departamentales no forman parte del Ejecutivo Nacional y ni si quiera son equiparables a las ex Prefecturas Departamentales, tampoco tienen a los ex Servicios Departamentales de Educación bajo su administración por haberlos traspasado íntegramente a las Direcciones Departamentales de Educación y encima definieron el destino de sus recursos económicos dentro de sus presupuestos institucionales y planes operativos anuales aprobados mediante ley autonómica expresa el marco de sus competencias exclusivas previstas en el art. 300.I.26 de la Ley Fundamental, no debiendo ser modificados ni alterados por ninguna autoridad conforme al art. 114.X de la LMAD.
Asimismo, si bien el anterior Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz interpuso una acción de inconstitucionalidad abstracta contra los arts. 2 de la Ley 3991 y 4 del DS 265, la misma fue rechazada por , motivo por el cual corresponde activar la demanda de conflicto de competencias negativo en aplicación de los arts. 85 y 92 del Código Procesal Constitucional (CPCo), ante la negativa del Ministerio de Educación de asumir su responsabilidad financiera y pretender traspasarla al nivel autonómico departamental para costear la otorgación gratuita de Diplomas de Bachiller que les corresponde a través de las Direcciones Departamentales de Educación bajo su tuición por mandato expreso de los arts. 76 inc. b), 78 inc. a), 81 y Disposición Transitoria Novena del inc. a) de la Ley 070.
Por último, solicitan como medida cautelar que en aplicación de los arts. 9 y 24.5 del CPCo, se ordene como medida cautelar al Ministerio de Educación que en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas suspenda todo el débito automático de supuestos saldos adeudados por las gestiones 2017 a 2020 por un valor total de Bs10 940 150.- (diez millones novecientos cuarenta mil ciento cincuenta bolivianos) hasta la emisión de la respectiva Sentencia Constitucional Plurinacional que resuelva el presente conflicto negativo de competencias, para evitar una situación irreparable que obstaculice el normal desarrollo y ejecución de la gestión pública departamental.
I.2. Argumentos jurídicos del conflicto
Arguye que, en la presente demanda de conflicto negativo de competencias de ejecución y financiamiento de estructura total de costos de emisión de Diplomas de Bachiller, corresponde que en aplicación de los arts. 85 y 92 del CPCo, el Ministerio de Educación a través de su Ministro Edgar Pary Chambi, asuma su específica responsabilidad financiera emergente del mandato del art. 81 de la Norma Suprema respecto a la otorgación gratuita de los Diplomas de Bachiller que les corresponde a través de las Direcciones Departamentales de Educación bajo su tuición en los términos del art. 27 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), por disposición expresa del art. 2 de la Ley 3991, modificado por los arts. 76 inc. b), 78 inc. a), 81 y Disposición Transitoria Novena del inc. a) de la Ley 070, concordante con el art. 4.IV del DS 265 y en cumplimiento tanto de la como del AC "025/2019-CA". I.3. Petitorio
Solicitan:
- 1)Se admita el presente conflicto negativo de competencias, determinando a qué nivel de gobierno corresponde la titularidad de la competencia de la facultad ejecutiva de financiamiento de la estructura total de costos de emisión de los diplomas de bachiller;
- 2)Pronunciamiento respecto de la medida cautelar de suspensión de débitos automáticos, de conformidad con los arts. 9 y 24.5 del CPCo; y,
- 3)Se imprima el trámite previsto en el art. 99 del citado Código y emitan Sentencia disponiendo en su parte resolutiva que:
- i)Se ordene al Ministerio de Educación que asuma su competencia omitida de ejecución y financiamiento de los Diplomas de Bachiller para su otorgación gratuita a estudiantes del departamento de Santa Cruz, cuya titularidad y obligación de pago se desprende de su competencia exclusiva de políticas educativas, que le corresponde a través de las Direcciones Departamentales de Educación, por mandato de los arts. 77 y 81 y la competencia exclusiva de políticas educativas del nivel central del Estado prevista en el art. 298.II.17 de la CPE, en estricta sujeción a los arts. 76 inc. b) 78 inc. a), 81 y Disposición Transitoria Novena del inc. a) de la Ley 070, concordante con el art. 84, Disposición Transitoria Décima Segunda y Disposiciones Abrogatorias de la LMDA, en consonancia con la línea jurisprudencial vertida dentro de la ;
- ii)En atención a lo dispuesto en el art. 99.II del CPCo, se ordene al Ministro de Educación que suspenda la ejecución de débitos automáticos de supuestos saldos adeudados por las gestiones 2017 a 2020 por un valor total de Bs10 940 150.-, por concepto de emisión de Diplomas de Bachiller; y,
- iii)En observancia del art. 113 de la Norma Suprema, se mande al Ministerio de Educación que en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas realicen las gestiones presupuestarias correspondientes para proceder a la devolución de recursos indebidamente debitados y/o desembolsados correspondientes a las gestiones 2011 a 2022, por un valor de Bs20 011 700.- (veinte millones once mil setecientos bolivianos) a ser depositados en la cuenta corriente fiscal del Banco Unión Sociedad Anónima (S.A.) a nombre del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, por concepto de reparación económica.
II. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS DE ADMISIÓN
II.1. Marco normativo constitucional
Conforme establece el art. 202.3 de la CPE, es atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional, conocer y resolver: "Los conflictos de competencias entre el gobierno plurinacional, las entidades territoriales autónomas y descentralizadas, y entre éstas" (el resaltado nos corresponde).
II.2. Requisitos de procedencia del conflicto de competencias
De acuerdo al art. 85.I del CPCo, el Tribunal Constitucional Plurinacional conocerá y resolverá los conflictos de competencia sobre las: "1. Competencias y Atribuciones asignadas por la Constitución Política del Estado a los Órganos del Poder Público.
2. Competencias atribuidas por la Constitución Política del Estado, o la Ley a las Entidades Territoriales Autónomas.
3. Competencias entre la jurisdicción Indígena Originaria Campesina, la jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción Agroambiental" (las negrillas nos corresponden).
Bajo ese marco, el art. 92 del mismo Código señala que:
"I. El conflicto de competencias entre el nivel central del Estado y las Entidades Territoriales Autónomas Descentralizadas, y entre éstas, procederá como conflicto positivo, cuando una de ellas entienda que la otra ejerce una determinada competencia que no le corresponde de acuerdo a la Constitución Política del Estado o la Ley.
II. Asimismo, procederá como conflicto negativo, cuando ninguno de estos Niveles asuma las competencias atribuidas por la Constitución Política del Estado o la Ley" (las negrillas son añadidas).
El 94 del citado Código, señala que tienen legitimación para plantear o para que le sean planteados conflictos de competencias entre el nivel central del Estado y las Entidades Territoriales Autónomas y Descentralizadas, y entre éstas:
"1. La Asamblea Legislativa Plurinacional y los Órganos Deliberativos de las Entidades Territoriales Autónomas y Descentralizadas, cuando el conflicto se formule sobre competencias legislativas.
2. El Gobierno y los Órganos Ejecutivos de las Entidades Territoriales Autónomas, cuando el conflicto se formule sobre competencias reglamentarias y de ejecución.
3. Las autoridades de las Autonomías Indígenas Originarias Campesinas, cuando el conflicto se formule sobre sus competencias" (las negrillas son nuestras).
II.3. Procedimiento previo en el conflicto positivo y negativo de competencias
El art. 95 del CPCo, regula el procedimiento previo de conflictos positivos de competencias, estableciendo:
"I. La autoridad o autoridades que se consideren afectadas requerirán al Órgano correspondiente, que el acto cuestionado sea derogado o declarado nulo.
II. El requerimiento de incompetencia se formulará dentro de los veinte días siguientes al conocimiento del acto por parte de la autoridad o autoridades que se consideren afectadas, dirigido a la persona representante del Órgano correspondiente.
III. En el requerimiento se precisarán los preceptos de la disposición o los puntos concretos de la resolución o acto viciados de incompetencia, así como las disposiciones legales o constitucionales que se consideren vulneradas.
IV. El Órgano correspondiente resolverá en forma motivada el requerimiento dentro de los siete días siguientes a su recepción, aceptando o rechazándolo, sin recurso posterior.
V. Una vez notificado el rechazo del requerimiento, o vencido el plazo anterior sin que se hubiera emitido resolución, la autoridad que se considere afectada podrá interponer, en el plazo de quince días, la demanda de conflicto de competencia ante el Tribunal Constitucional Plurinacional" (las negrillas nos pertenecen).
Por su parte, el art. 96 del mismo Código, señala que: "La autoridad demandante podrá solicitar se disponga como medida cautelar la suspensión de competencia de la autoridad demandada. El Tribunal Constitucional Plurinacional tomará una decisión al respecto en el plazo no mayor de cinco días después de admitida la demanda".
El art. 97 del CPCo, regula el procedimiento previo de conflictos negativos de competencias, de la siguiente forma:
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