0145/2022-S1

Solicitan se conceda la tutela, disponiendo:

1. a)El restablecimiento de sus derechos fundamentales invocados y se garanticen los mismos, en consecuencia del silencio administrativo, se resuelva la suspensión de la ejecución de la Resolución Ministerial 144/21 de 11 de febrero; y,
2. b)Condenación de costas, daños y perjuicios.

Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través del abogado apoderado, en audiencia manifestó lo siguiente:

1. 1)La acción de amparo no es un instrumento alternativo o sustitutivo de las acciones ordinarias o administrativas de la Constitución y las leyes, asignan a las distintas jurisdicciones según su especialidad para la protección de los derechos considerados vulnerados, sino por el contrario es un mecanismo subsidiario, porque únicamente puede instalarse cuando el lesionado no tiene otro medio de defensa, entendiéndose que cuando hay otros recursos expeditos, estos deben ser utilizados primero, al respecto la reiterada SC "1333/2003-R" de 15 de septiembre, estableció que la acción de amparo constitucional es improcedente cuando las autoridades judiciales o administrativas no tuvieron la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no utilizó un medio de defensa, o cuando no se planteó Recurso alguno, así cuando en su oportunidad en el plazo legal no se plantea un recurso o medio de impugnación, cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico correspondiente, por lo que corresponde denegarse la tutela, toda vez que este mecanismo de control tutelar de derechos y garantías no puede ser empleado de manera supletoria, extremo que se da en el presente caso por las razones que se expondrán más adelante;
2. 2)En ese sentido, el art. 54.I del Código Procesal Constitucional (CPCo) prevé: "La Acción de Amparo Constitucional no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos, amenazados de serlo"; en el caso concreto, de revisión de antecedentes se tiene que la parte demandante de tutela no agotó el Recurso Jerárquico, previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo y su Decreto Reglamentario, extremo que además puede evidenciarse y corroborarse por lo señalado por la propia parte solicitante de tutela en su memorial de amparo constitucional y lo señalado en su intervención indicó que únicamente planteó recurso de revocatoria el 22 de febrero de 2021, debiéndose aclarar que el plazo para resolver el Recurso de Revocatoria es de 20 días, computados en días y horas hábiles, es decir, de lunes a viernes, por lo que el plazo para emitir la correspondiente resolución o respuesta al mencionado Recurso planteado era el 22 de marzo de 2021, plazo en el que se emitió la Resolución Ministerial 244/21 de la precitada fecha, por la que se confirmó en todas sus partes la Resolución Ministerial 144/21 de 11 de febrero de 2021, la misma que fue notificada a las partes el 23 de marzo de 2021, no siendo por tanto evidente que haya operado un silencio administrativo como señalan los peticionantes de tutela, para lo que presentaron copias legalizadas de la Resolución Ministerial "N° 2044/21" -lo correcto es "N° 244/21"- y sus respectivas notificaciones electrónicas, habiendo sido remitidos al correo electrónico citado por la Secretaria y en ese momento están siendo remitidos a su Juzgado;
3. 3)La activación de la acción de amparo constitucional debe ser dentro del plazo de los seis meses a partir de la comisión del acto ilegal u omisión indebida del Servidor Público o el particular o de notificada la última decisión judicial o administrativa, en el presente caso en análisis tampoco se cumple este presupuesto por cuanto como señalaron en el punto anterior, la parte accionante no impugnó en sede administrativa, por ende no se comprende de qué plazo habla cuando en su memorial refiere no haberse respondido a la petición del otrosí dos del memorial de Recurso de Revocatoria de 22 de febrero de 2021, por lo que existiría silencio administrativo negativo, cuando no se tiene el pronunciamiento último de una autoridad jerárquica, por cuanto este no fue presentado, por lo que no se puede hacer el cómputo del plazo establecido en la norma, extremo que imposibilita que se ingrese al fondo de la presente acción de amparo constitucional, por lo que correspondería de un inicio su desestimación;
4. 4)En cuanto al derecho de petición alegado por los impetrantes de tutela como lesionado, arguyen un supuesto silencio administrativo negativo, por cuanto no se habría dado respuesta a su Recurso de Revocatoria de 22 de febrero de 2021 y su otrosí dos, correspondiendo aclarar que al momento de la interposición del Recurso de Revocatoria señalado, los accionantes indicaron unos números de Whatsapp a los que se pedía hacer notificaciones, en ese marco es que el 23 de marzo -del 2021- se remitió hechos o practicado las notificaciones con la señalada Resolución Ministerial y se resolvió el recurso de Revocatoria, extremos que como señalamos anteriormente resultan ser inciertos, el tema de que habría operado un silencio administrativo negativo por cuanto se tiene emitida la Resolución Ministerial 244/21 de 22 de marzo de 2021, que dio respuesta al recurso de Revocatoria dentro del plazo legal, por ende no existiría vulneración de ese derecho;
5. 5)La parte demandante de tutela señala que con la emisión de la Resolución Ministerial 144/21 de 11 de febrero se vulneró su derecho a la sindicalización, al respecto corresponde recalcar que dicha Resolución Ministerial fue objeto de un Recurso de Revocatoria mismo que fue resuelto mediante Resolución 244/21 de 22 de marzo de 2021, la cual puede ser objeto de impugnación mediante Recurso Jerárquico;
6. 6)Los solicitantes de tutela de manera temeraria omitieron señalar que son ellos los que expresamente solicitaron su desafiliación de la Federación Sindical de Trabajadores Petroleros de Bolivia, extremo que se puede acreditar por la documentación que remitida, donde van a poder evidenciar que son ellos mismos quienes solicitan esta desafiliación de esta Federación Sindical que en algún momento se constituyó en su ente matriz y que a mérito de ello, mediante Resolución 02/20 de 16 de septiembre de 2020, Resolución 04/20 de 7 de noviembre de 2020, y nota LP-FSTPB 01/21 de 6 de enero de 2021, determinaron la expulsión con el dominio de los peticionantes de tutela, la suspensión inmediata de las declaratorias en comisión, como la anulación de la Resoluciones Ministeriales y administrativas de reconocimiento de directorio y declaratoria en comisión, esto por temas de división interna y paralelismo sindical surgidos al interior de estas organizaciones sindicales, sobre el cual no corresponde al Ministerio de Trabajo entrometerse en los asuntos orgánicos de las entidades sindicales, por lo que por esos conflictos determinaron expulsar a los ahora accionantes; aclarando que la labor del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en temas referidos a las organizaciones sindicales, es básicamente la de darle formalidad a los actos o determinaciones orgánicas tomadas por estas organizaciones sindicales y sus entes matrices; y,
7. 7)Por otro lado, uno de los requisitos establecidos para el reconocimiento de la declaratoria en comisión, es el aval o certificación emitido por el ente matriz, que como se señaló a requerimiento de la parte impetrante de tutela quienes solicitaron su desafiliación, fue retirado por la Federación Sindical de Trabajadores Petroleros de Bolivia, por lo que se está ante el incumplimiento de un requisito esencial para el reconocimiento de las declaratorias en comisión, como es el aval, con el que no cuentan a la fecha, en ese sentido el conflicto se configura eminentemente orgánico, no correspondiendo señalar que el Ministerio sería quien vulneró el derecho de sindicación de los demandantes de tutela.

Zenón Aranibar Cervantes, en representación del Sindicato de Trabajadores Petroleros Gualberto Villarroel, en audiencia indicó que:

1. i)Se sienten indignados con la emisión de la Resolución Ministerial que anuló su representación sindical, extremo que perjudica totalmente a los trabajadores, vulnerando su derecho a la libre sindicalización; extremo que, utiliza la empresa para amedrentar a todos los trabajadores, una especie de revanchismo, puesto que mediante notas les prohibió realizar cualquier representación sindical y dejando en total indefensión a los trabajadores y la empresa, habiendo transferido a otros distritos a siete de sus compañeros que eran representantes de los sectores, como son los delegados de este sector reconocidos por el estatuto;
2. ii)En cuanto a la duda que surgió en el sentido de que debieron ser parte accionante dentro de esta demanda tutelar, aclarar que su situación es distinta en cuanto a los argumentos que maneja el representante del Ministerio de Trabajo por cuanto habrían incurrido en desafiliación;
3. iii)El Sindicato de Trabajadores Petroleros de la refinería Gualberto Villarroel en ningún momento se afilió, tampoco son parte de dicha Resolución 02 de la Federación Sindical de Trabajadores Petroleros, por esas particularidades no fueron parte solicitante de tutela en este caso; sin embargo, presentaron Recurso Revocatorio, el cual fue negado con argumentos totalmente fuera de la realidad, alejados de la verdad; y,
4. iv)En ese sentido, los trescientos diez trabajadores afiliados a su sindicato, se encuentran totalmente desprotegidos y vulnerables ante la empresa, sufriendo las arremetidas de esta última que aprovechando la situación está amedrentando a los dirigentes, persiguiendo a los dirigentes.

La Sala Constitucional Segunda del departamental de La Paz, mediante Resolución 063/2021 de 24 de marzo, cursante de fs. 217 a 220, denegó la tutela solicitada, al haber advertido una causal reglada de improcedencia, con la aclaración de no haberse efectuado un análisis de fondo, bajo los siguientes fundamentos:

1. a)De la problemática postulada por los peticionantes de tutela, esa Sala entiende que debe efectuar su análisis a partir de dos ejes temáticos; el primero vinculado a la eventual lesión del derecho a la sindicalización o asociación sindical. Al respecto, los impetrantes de tutela indican que la Resolución Ministerial 144/21 de la misma gestión, se traduciría en un acto arbitrario que no respeta su derecho a la sindicalización, a la cual de manera independiente pueden acceder conforme manda la Constitución y normativa internacional; en ese mérito, la parte demandante de tutela indicaron que conforme se tiene del memorial de 22 de febrero de 2021, interpusieron el Recurso de Revocatoria. La autoridad demandada por otro lado, adjuntó la Resolución Ministerial 244/21 de 22 de marzo de la misma gestión. Ahora bien, independientemente del plazo que tiene la autoridad administrativa y de la forma que hubiese realizado el cómputo para la Resolución de este recurso, por parte de los solicitantes de tutela se tiene que vencido el plazo para resolver este recurso de revocatoria, conforme la Ley de Procedimiento Administrativo -Ley 2341 de 23 de abril de 2002- emerge el silencio administrativo negativo, se tendría en ese mérito la desestimación en el sentido negativo de dicho recurso; en consecuencia, ya sea que a la fecha se hubiere vencido el plazo para resolver ese recurso, ante esa omisión alegada por la parte peticionante de tutela -reiteran- emerge del silencio administrativo negativo y respecto de esta dimensión del silencio administrativo, se tiene que conforme dispone la normativa administrativa los impetrantes de tutela pueden activar el recurso jerárquico, así como también respecto de la Resolución Ministerial 244/21 del 22 de marzo de 2021, dentro de plazo para ambas eventualidades, conforme manda la Ley 2341. En ese mérito y respecto de este cuestionamiento que postulan los demandantes de tutela, esa Sala constitucional no pudo arrogarse la facultad de la autoridad administrativa superior correspondiente, en tal sentido, al estar pendientes este Recurso de Impugnación en sede administrativa, esa Sala constitucional entiende que es pertinente traer a consideración lo previsto en el art. 129.I. de la CPE, así como el art. 54 del CPCo, en cuanto al principio de subsidiariedad, que debe ser entendido como el hecho de que esta jurisdicción constitucional no puede ser aperturada, si en sede administrativa los mecanismos de impugnación no fueron aun agotados; en consecuencia, al respecto corresponde denegarse la tutela, por haberse advertido la concurrencia del principio de subsidiariedad; y,
2. b)Sobre el segundo planteamiento expuesto por la parte solicitante de tutela, esa Sala Constitucional entendió que conforme a la previsión del art. 24 de la CPE, para materializar el derecho de petición se debe acreditar la presentación de una nota o una petición verbal ante un servidor público o un funcionario dentro de la esfera del derecho privado. El derecho de petición de acuerdo a la jurisprudencia, conlleva en su naturaleza intrínseca presupuestos que deben ser considerados para determinar si este fue suprimido o restringido, teniéndose al efecto la SCP 0833/2019-S4 de 2 de octubre. En el caso concreto a partir de la presentación del memorial de 22 de febrero de 2021, los peticionantes de tutela presentaron el recurso de revocatoria. Ahora bien, esa Sala Constitucional tuviera la obligación de efectuar una diferencia entre lo que debe comprenderse por derecho de petición de carácter autónomo o por el derecho de acceso a una pretensión, misma que se materializa dentro o al interior de un proceso ordinario o al interior de un procedimiento administrativo, tal como señala la SCP 0975/2019-S4 de 21 de noviembre, estableciendo que el derecho de petición al interior de un trámite, de un procedimiento administrativo no puede operar de manera autónoma e independiente, pues al habernos sometido a las emergencias de un procedimiento administrativo, la parte ahora accionante tiene la facultad de llevar adelante sus peticiones en ese marco. Dicha Sentencia Constitucional en su Fundamento Jurídico III.2 a tiempo de efectuar una diferencia entre los alcances del derecho de petición y de una pretensión procesal manifestó: "Los contrastes antes referidos advierten claramente una diferenciación entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; mientras la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción claro está, en casos en que la administración de la entidad, haya establecido procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último corresponde previamente observar la misma; en el segundo caso, es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso reiteramos y concluimos nuevamente que ha mérito del memorial de fecha 22 de febrero de 2021, los impetrantes de tutela tras haber advertido que la Resolución Ministerial 144/21 de 11 febrero de la misma gestión, es lesiva a sus intereses han activado el procedimiento administrativo, a partir del mecanismo del recurso de revocatoria, sí de manera posterior postularon otras peticiones como ser la del 26 de febrero y la del 5 de marzo ambas del precitado año, entiende esta jurisdicción constitucional una eventual omisión de pronunciamiento de estas solicitudes se encuentran vinculadas al procedimiento administrativo aperturado por la parte demandante de tutela; en consecuencia, estas pretensiones vinculadas al objeto principal al recurso de Revocatoria no pueden ser asumidas en esta jurisdicción constitucional como un derecho autónomo, como un derecho de carácter independiente, pues ello deberá estar vinculado a las emergencias del procedimiento administrativo y conforme así hemos advertido en el anterior acápite, se tiene que todo lo que cuestionan los solicitantes de tutela a la autoridad ahora demandada, puede y existe aún la facultad de ser materializada a partir del Recurso de Revocatoria, la consideración de los convenios Laborales de carácter internacional, la consideración de la independencia en cuanto a la organización tanto administrativa como ideológica, la intromisión llamémosla arbitraria; es decir, los nombrados pueden aún ser considerados a partir de la eventual materialización del Recurso Jerárquico, que entendemos que está a la libertad de ser ejecutado por la parte peticionante de tutela; en consecuencia, no corresponde acoger la eventual lesión del derecho de petición, por las consideraciones constitucionales expuestas, máxime que si conforme a la lectura de la Resolución Ministerial "44/2021"-lo correcto es 244/2021- en su Considerando IV, se tiene que la autoridad ahora demandada asumió una posición en relación a los reiterados pedidos de suspensión del acto administrativo, y en consecuencia reitera y concluye esta sala la improponibilidad de esta petición de tutela, por haber concurrido la causal reglada que hace la improcedencia de esta acción de amparo constitucional; dicha impertinencia de la presente acción tutelar, no habría sido advertida en la fase de admisibilidad, más ello no es óbice a efectos de su análisis en esta fase de llevarse adelante en audiencia de amparo constitucional, teniéndose que en la parte resolutiva se denegará la tutela, con la aclaración de no haberse ingresado a análisis de fondo de la pretensión constitucional.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si se debe conceder o denegar la tutela solicitada; a cuyo efecto se desarrollarán las siguientes temáticas:

1. 1)Contenido y alcances del derecho de petición en base al estándar jurisprudencial; más alto; 1.i) Contenido esencial; 1.ii) Requisitos de procedencia; 1.iii) Legitimación activa; 1.iv) Legitimación pasiva; y, 1.v) Plazo para emitir respuesta; y,
2. 2)Análisis del caso concreto.

En ese sentido, se abordarán las siguientes temáticas relativas al derecho de petición:

1. i)Contenido esencial;
2. ii)Requisitos de procedencia;
3. iii)Legitimación activa;
4. iv)Legitimación pasiva; y,
5. v)Plazo para emitir respuesta.

La SC 218/01-R de 20 de marzo de 20011 establece que el núcleo esencial del derecho de petición, constituye el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional, fue desarrollando características que debe contener la respuesta:

1. a)Pronta y oportuna2; dentro los plazos establecidos por ley o dentro de un plazo razonable como lo determina la jurisprudencia constitucional;
2. b)Formal3; que la respuesta sea escrita y debidamente comunicada o notificada, a efectos que la parte interesada pueda realizar reclamos o utilizar los medios recursivos establecidos por ley;
3. c)Material4, porque debe resolver el fondo de la pretensión o asunto objeto de petición y no evadirlo; de donde se entiende que la autoridad a quien se presenta la petición, debe atenderla, tramitándola y resolviendo de forma positiva o negativa a los intereses del solicitante; y,
4. d)Argumentada5; vale decir, motivada y fundamentada, que cubra las pretensiones del solicitante, exponiendo las razones del porqué se da o no curso a la petición sobre la base de sustentos fácticos y jurídicos.