Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0163/2023-S1 Sucre, 29 de marzo de 2023
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional
Expediente: 43284-2021-87-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 236/2022 de 10 de octubre, cursante de fs. 222 a 224, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Ury Magnoly Chávez Godoy contra Juan Santos Cruz, Ministro de Medio Ambiente y Agua; y, Teodoro Mamani Ibarra, Director Ejecutivo del Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 5 y 23 de agosto y 6 de septiembre de 2021, cursantes de fs. 29 a 43; 62 y vta.; y, 65 y vta.; la accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Refiere que recibió una invitación para prestar sus servicios profesionales por parte del entonces Director del SERNAP, quién además convocó y entrevistó a otros profesionales, llegando a ser designada mediante Memorándum 054/2017 de 14 de junio, para ocupar el puesto de Técnico de Planificación, Coordinación y Seguimiento de Proyectos con el ítem 21 con cargo a la partida presupuestaria 11700.
El cargo que ocupa no es de confianza; puesto que, en su labor diaria solo obedecía a la ciencia medioambiental, excluyéndola de ser considerada como funcionaria de libre nombramiento por algún funcionario electo y tampoco fue funcionaria pública provisoria; toda vez que, su designación no hace referencia al plazo de noventa días, sino que refiere "personal permanente"; sin embargo, mediante Memorándum 0011/2020 de 30 de noviembre, sin aviso previo, ni haber sido procesada, menos sancionada, fue despedida sorpresivamente.
Contra el citado Memorándum de despido formuló recurso de revocatoria a través de los memoriales de 4 y 11 de diciembre de 2020, mereciendo la Resolución Administrativa 087/2020 de 14 de diciembre, que confirmó su despido; ante ello, interpuso recurso jerárquico, que fue resuelto mediante Resolución Ministerial 101/2021 de 2 de marzo, la cual confirmó la Resolución impugnada y por ende operó su despido. En ambas resoluciones, el fundamento fue que su persona no es funcionaria pública de carrera, sino provisional; por lo tanto, sin derecho a impugnar su despido, lo que equivale a una "prohibición de acceso a la justicia, a un debido proceso en su elemento a ser escuchado previo a sufrir una sanción como es el despido" (sic) y conforme establece el art. 180 de la Constitución Política del Estado (CPE), todo boliviano tiene el derecho a impugnar, no solo los funcionarios de carrera, como aparentemente insinuaron los demandados en la Resolución que resolvió el recurso jerárquico respecto al trámite y proceso impugnatorio.
Reitero que las autoridades demandadas omitieron expresar los motivos de su despido, incurriendo en un despido ilegal vulnerando el art. 46 de la CPE, derecho al trabajo digno sin discriminación; sin embargo, los recurridos alegarán la vigencia del Estatuto del Funcionario Público pretendiendo su aplicación para el despido discrecional e inobservando el art. 71 de la referida Ley, que refiere sobre el reemplazo del funcionario provisorio, por uno institucionalizado.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Considera lesionados sus derechos al trabajo, a la dignidad, a la no discriminación, al debido proceso, a la defensa y al acceso a la función pública, citando al efecto los arts. 9, 14, 22, 46, 47, 48, 49.III, 115, 117.I, 144, 232 y 233 de la CPE.
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga:
- a)Dejar sin efecto el Memorándum 0011/2020 de 30 de noviembre, y las Resoluciones de los recursos de revocatoria y jerárquico que confirman su despido;
- b)Sea restituida al cargo del que fue despedida en el SERNAP;
- c)Procedan al pago de los sueldos y demás derechos sociales colaterales correspondientes al periodo que estuvo cesante; y,
- d)Se condene en costas, daños y perjuicios a los demandados.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 10 de octubre de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 217 a 221 se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La impetrante de tutela a través de su abogado, ratificó el contenido de su memorial de acción de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Juan Santos Cruz, Ministro de Medio Ambiente y Agua; en audiencia a través de su representante legal, señaló que:
- i)Se limitarán pronunciarse respecto a la Resolución Ministerial 101/2021 que resolvió el recurso jerárquico; en tal sentido, hicieron referencia a la , la cual puntualizo que el art. 7.II del Estatuto del Funcionario Público (EFP), estableció sobre los derechos de los funcionarios de carrera, respecto a la inamovilidad laboral y el derecho a la impugnación cuando éstos fueron retirados previo proceso administrativo; en tal sentido, los servidores provisorios no pueden impugnar ningún acto que emane del ente rector y conforme a la línea jurisprudencial no gozan de inamovilidad laboral;
- ii)Respecto a la destitución, se le comunicó a la peticionante de tutela el cese de sus funciones sin invocar la comisión de ninguna falta, y en su recurso jerárquico no presentó alguna certificación de la Dirección Nacional de Servicio Civil que acredite su condición de funcionaria de carrera; y, para ser nombrado funcionario de carrera se debe seguir un trámite establecido en el Reglamento de Incorporación a la Carrera Administrativa;
- iii)La solicitante de tutela alegó la vulneración del derecho al trabajo por el despido, al respecto la , estableció que dicho derecho no implica que el Estado este obligado a otorgar a todo ciudadano una fuente laboral, sino en la obligación de adoptar políticas que favorezcan a la creación de puestos de trabajo; y,
- iv)Con relación al debido proceso, el mismo no fue vulnerado en razón a que fueron resueltos los recursos interpuestos por la demandante de tutela, obrando conforme a derecho.
Teodoro Mamani Ibarra, Director Ejecutivo del SERNAP, a través de su representante legal, mediante informe escrito de 7 de octubre de 2022, cursante de fs. 215 a 216 vta., señaló que:
- 1)El SERNAP dispuso su desvinculación mediante Memorándum 054/2017; toda vez que, la accionante no se encontraba amparada bajo ninguna causal de inamovilidad laboral, reconocida por el ordenamiento jurídico como la maternidad -art. 48 CPE- o discapacidad -art. 70 CPE y la Ley 232-, como tampoco se encuentra sujeta a un contrato con un plazo indefinido, el cual haya sido interrumpido injustamente;
- 2)La misma impetrante de tutela, admitió que ingreso al SERNAP como servidora provisoria, sin cumplir con las formalidades establecidas en las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (DS 26115); asimismo, refiere que ingresó a trabajar "después de un proceso de selección, dada su gran capacidad profesional" (sic); empero, ese aspecto no fue demostrado y tampoco acreditó que fue a través de una convocatoria emitida por el SERNAP, conforme al ordenamiento jurídico administrativo;
- 3)En el Memorándum 054/2017 no se consignó que fue designada como emergencia de un proceso de selección y/o convocatoria, tampoco acreditó que fuese funcionaria de carrera; en tal sentido, no existe norma positiva que sirva de sustento a la peticionante de tutela para demandar inamovilidad laboral;
- 4)La solicitante de tutela cumplía funciones como servidora pública en el Servicio Geológico Minero, dependiente del Ministerio de Minería y Metalurgia, desde el 3 de febrero de 2021 hasta la fecha -entiéndase de interposición de la presente acción tutelar-, conforme verificaron del Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA), de acuerdo a su declaración jurada de bienes y rentas;
- 5)De conformidad a las disposiciones de la Ley 2027 no corresponde a la demandante de tutela la condición de servidora pública de carrera, sino de funcionaria de libre nombramiento, conforme prevé el art. 5 de Ley 2027; asimismo, la propia accionante hizo alusión a la ; empero, en dicho fallo constitucional se establece que no corresponde reclamar la inamovilidad laboral cuando se trata de funcionarios de libre nombramiento o funcionarios provisorios;
- 6)La inamovilidad laboral alegada por la impetrante de tutela, solo puede ser reclamada por dos aspectos, los cuales son por paternidad o por discapacidad; en tal sentido, la peticionante de tutela no puede reclamar dicha inamovilidad laboral; ni siquiera los servidores de carrera, gozan de inamovilidad absoluta, en razón a los antecedentes de la "Ley 1356", que dispuso la supresión de la condición de carrera administrativa, actualmente deben someterse a un proceso de adecuación normativa a través del Órgano Ejecutivo; y,
- 7)Por lo expuesto, al demostrarse que la solicitante de tutela es funcionaria del Servicio Geológico Minero, no corresponde su reclamo de sueldos de forma retroactiva y menos su reincorporación, debiendo denegarse la tutela impetrada.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Primera del departamento de La Paz, mediante Resolución 236/2022 de 10 de octubre, cursante de fs. 222 a 224, denegó la tutela solicitada bajo los siguientes fundamentos:
- a)Es carga de la accionante identificar si el objeto del debate procesal, es un acto o una omisión, en el presente caso la impetrante de tutela no identificó el acto o la omisión de las autoridades demandadas; toda vez que, esta acción tutelar está mal postulada, "tiene la objetivación a un tipo acto y ese acto es el memorándum" (sic);
- b)"si esta Sala Constitucional rompiese la ultraactividad y entiende que, la decisión debe ser tramitada por la situación que ha sido postulada" (sic), es decir, sobre la desvinculación arbitraria, aún si los elementos formales no fueron suficientes, no es posible ingresar al fondo, porque el argumento expuesto la autoridad demandada hizo entrever que la Ley 2027 establece una categorización de los servidores públicos; y, solo gozan de inamovilidad los funcionarios de carrera administrativa; sin embargo, estos también pueden ser removidos de sus funciones en dos circunstancias, mediante un procedimiento administrativo sancionatorio o por un proceso penal; ninguna de estas dos situaciones aconteció con la peticionante de tutela y el concurso de méritos que alega no le hace servidora pública de carrera, correspondiendo efectuar un trámite para acceder a esa condición ante el servicio civil, dependiente del Viceministerio de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, instancia que otorga un certificado que acredita la condición de funcionario de carrera; documento que no fue presentado en esta acción tutelar; por lo que, no tiene mérito la pretensión de la solicitante de tutela; y,
- c)Respecto al pago de sueldos retroactivos, conforme a la prueba adjunta por la parte demandada, la demandante de tutela se encuentra prestando servicios en otra entidad pública dependiente del Estado, lo cual hace entrever una mala fe, al pretender acceder a un pago retroactivo de sueldos, puesto que el Estado no puede retribuir dos salarios; toda vez que, la funcionaria percibe sus salarios desde el 2021.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:
II.1. Por Memorándum 054/2017 de 14 de junio, Ury Magnoly Chávez Godoy -ahora accionante- fue designada para ocupar el puesto de Técnico de Planificación, Coordinación y Seguimiento de Proyectos en el SERNAP, conforme al Decreto Supremo 25158 de 4 de septiembre de 1998, Estatuto del Funcionario Público y Resolución Ministerial 119 de 10 de abril de 2019 (fs. 3).
II.2. Cursa Memorándum 0011/2020 de 30 de noviembre, emitido por Teodoro Mamani Ibarra, Director Ejecutivo del SERNAP, mediante el cual prescindió de los servicios de la impetrante de tutela en el cargo que ocupaba como Técnico de Planificación, Coordinación y Seguimiento de Proyectos (fs. 4).
II.3. Por memorial presentando el 11 de diciembre de 2020, la peticionante de tutela interpuso recurso de revocatoria impugnando el Memorándum 0011/2020, solicitando se deje sin efecto el mismo, y se le restituya al cargo de forma inmediata (fs. 5 a 10 vta.).
II.4. Cursa Resolución Administrativa 087/2020 de 14 de diciembre, emitida por el Director Ejecutivo del SERNAP; mediante la cual se confirmó el Memorándum 0011/2020 (fs. 11 a 15 vta.).
II.5. Se advierte memorial presentado el 12 de enero de 2021, por el cual la solicitante de tutela interpuso recurso jerárquico, impugnando la Resolución Administrativa 087/2020, que ratificó el Memorándum 0011/2020 (fs. 51 a 61).
II.6. Por Resolución Ministerial 101/2021 de 2 de marzo, Juan Santos Cruz, Ministro de Medio Ambiente y Agua, resolvió el recurso jerárquico interpuesto por la demandante de tutela; rechazando el mismo, dejando firme y subsistente la Resolución Administrativa 087/2020 (fs. 47 a 50 vta.).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante, denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la dignidad, a la no discriminación, al debido proceso, a la defensa y al acceso a la función pública; toda vez que, las autoridades demandadas mediante Memorándum 0011/2020 de 30 de noviembre, sin previo aviso, ni haber sido procesada, menos sancionada, fue despedida sorpresivamente de su puesto de trabajo en el SERNAP; por lo que, formuló recurso de revocatoria, que mereció la Resolución Administrativa 087/2020 de 14 de diciembre, confirmando el referido Memorándum de despido; ante ello, interpuso recurso jerárquico, que fue resuelto mediante Resolución Ministerial 101/2021 de 2 de marzo, confirmando la Resolución impugnada y por ende su despido, bajo el fundamento que no es funcionaria pública de carrera, sino provisional conforme al Estatuto del Funcionario Público.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para dicho fin, se analizarán los siguientes fundamentos:
- 1)El derecho a la estabilidad laboral como un derecho autónomo protegido por el Estado en el nuevo orden constitucional y la acción de amparo constitucional;
- 2)La carrera administrativa como regla y el carácter excepcional de los funcionarios provisorios en el orden constitucional; y,
- 3)Análisis del caso concreto III.1. El derecho a la estabilidad laboral como un derecho autónomo protegido por el Estado en el nuevo orden constitucional y la acción de amparo constitucional
En el nuevo orden constitucional, se reconoce el derecho a una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias, como un derecho autónomo previsto en el art. 46.I.2 de la CPE. En sintonía con este reconocimiento, el Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 22 de junio de 1982, establece implícitamente el derecho a la estabilidad laboral, al referirse en su art. 4, a la prohibición de la terminación de la relación laboral en los siguientes términos:
No se pondrá término a la relación de trabajo de un trabajador a menos que exista para ello una causa justificada relacionada con su capacidad o su conducta o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio.
En ese marco normativo, corresponde señalar que la legislación nacional infraconstitucional, expresada en el art. 11.I del DS 28699, determina expresamente: "Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias".
En el marco normativo citado precedentemente, que reconoce el derecho a la estabilidad laboral, la jurisprudencia constitucional se ha encargado en establecer el contenido o alcance del citado derecho, en los siguientes términos:
...en definitiva tiende a otorgar un carácter permanente a la relación laboral generando en el trabajador seguridad, paz y confianza para el adecuado desempeño de sus funciones, sin la presión que ejerce sobre la conciencia de la persona de ser despedido de su trabajo arbitrariamente y muchas veces sólo por el capricho de los que ostentan temporalmente el poder o dirección de una entidad laboral; sin que esto implique que el trabajador no cumpla debidamente las obligaciones para las que fue contratado; de donde resulta que en todo Estado de Derecho se busca alcanzar esta meta reafirmando los principios de estabilidad e inamovilidad funcionaria como regla y como excepción el despido justificado; en nuestra legislación laboral por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT, o en su caso en los reglamentos internos de cada entidad laboral1.
En sintonía con dicho razonamiento, a partir de una interpretación progresiva de los derechos económicos y sociales dispuesto en el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)2, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en la Sentencia de 31 de agosto de 2017 del Caso Lagos del Campo vs. Perú, expresó al respecto que:
Cabe precisar que la estabilidad laboral no consiste en una permanencia irrestricta en el puesto de trabajo, sino de respetar este derecho, entre otras medidas, otorgando debidas garantías de protección al trabajador a fin de que, en caso de despido se realice éste bajo causas justificadas, lo cual implica que el empleador acredite las razones suficientes para imponer dicha sanción con las debidas garantías, y frente a ello el trabajador pueda recurrir tal decisión ante las autoridades internas, quienes verifiquen que las causales imputadas no sean arbitrarias o contrarias a derecho.
De las citas constitucionales, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional y la jurisprudencia de la Corte IDH, puede concluirse que en virtud al derecho a la estabilidad laboral, el trabajador tiene la facultad de conservar su puesto de trabajo, en tanto no existan las causas que la ley establece para justificar su despido, previo cumplimiento de un debido proceso; en tanto, conlleva para el Estado, el cumplimiento del deber de protección de la estabilidad laboral, en estricta observancia de los principios constitucionales de protección de los trabajadores, primacía de la relación laboral, continuidad y estabilidad laboral, inversión probatoria en favor del trabajador, el carácter irrenunciable de los derechos laborales y la ineficacia de los convenios que tiendan a burlar derechos laborales, entre otros.
Ahora bien, por otra parte, en contraste al mencionado derecho, también se ha impuesto al Estado, el deber de proteger el derecho a la estabilidad laboral por mandato constitucional, en esa comprensión el Estado tiene el deber de protección del ejercicio del trabajo en todas sus formas, previsto en el art. 46.II del CPE, la norma constitucional, de manera específica establece el deber de protección a la estabilidad laboral que le corresponde, prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral, prescrito por su art. 49.III. A partir de este marco constitucional referido a la estabilidad laboral, el desarrollo legislativo y reglamentario en materia social en general y laboral en particular, generó un cuerpo o estructura normativa que está destinado:
...en lo fundamental a proteger a las trabajadoras y trabajadores del país contra el despedido arbitrario del empleador sin que medie circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, que de acuerdo a nuestra legislación se las denomina causas legales de retiro, prevaleciendo el principio de la continuidad de la relación laboral, viabilizando la reincorporación de la trabajadora o trabajador a su fuente de trabajo o el pago de una indemnización, conforme nuestra legislación vigente 3. En la citada Sentencia de 31 de agosto de 2017 del Caso Lagos del Campo vs. Perú, de la Corte IDH, se expresó al respecto que:
...las obligaciones del Estado en cuanto a la protección del derecho a la estabilidad laboral, en el ámbito privado, se traduce en principio en los siguientes deberes:
- a)adoptar las medidas adecuadas para la debida regulación y fiscalización de dicho derecho;
- b)proteger al trabajador y trabajadora, a través de sus órganos competentes, contra el despido injustificado;
- c)en caso de despido injustificado, remediar la situación (ya sea, a través de la reinstalación o, en su caso, mediante la indemnización y otras prestaciones previstas en la legislación nacional). Por ende,
- d)el Estado debe disponer de mecanismos efectivos de reclamo frente a una situación de despido injustificado, a fin de garantizar el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva de tales derechos (infra, párrs. 174, 176 y 180).
En esa comprensión corresponde establecer los medios o procedimientos dispuestos por el orden constitucional en sede administrativa o judicial para la protección de los derechos sociales, en los términos previstos en el art. 50 de la CPE, que refiere: "El Estado, mediante tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de la seguridad social". En ese marco constitucional, en el ámbito administrativo el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social dependiente del Órgano Ejecutivo, tiene la atribución de prevenir y resolver los conflictos individuales y colectivos de las relaciones laborales, conforme establece el art. 86 inc. g) del Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 de febrero de 2009.
Ahora bien, las normas reglamentarias que regulan las relaciones laborales -DDSS 28699 de 1 de mayo de 2006 y 495 1 de mayo de 2010-, establecen que en caso de despido injustificado o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, el trabajador puede optar por:
- i)El pago de beneficios sociales; o,
- ii)La reincorporación al mismo puesto laboral al momento de ser despedido4. En caso que el trabajador elija la opción de reincorporación, debe acudir al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para que a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo, comprobado el despido injustificado, emitan la conminatoria de reincorporación laboral inmediata al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales actualizados; dicha conminatoria es de ejecución inmediata5, es decir, la impugnación en sede administrativa a través de los recursos de revocatoria y jerárquico o en sede judicial6, no tiene efectos suspensivos de la ejecución de la conminatoria, en otros términos, la ejecución inmediata de la conminatoria de reincorporación no debe ser suspendida por la impugnación presentada en cualquiera de las vías.
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