Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0174/2023-S1 Sucre, 10 de abril de 2023 SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional Expediente: 40436-2021-81-AAC Departamento: Beni En revisión la Resolución 34/2021 de 13 de mayo, cursante de fs. 38 a 41 y vta. pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Roly Chavez Melgar contra José Alejandro Unzueta Shiriqui, Gobernador; y, Paul Pinto Philips, Secretario Departamental de Administración y Finanzas, ambos del Gobierno Autónomo Departamental de Beni. I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA I.1. Contenido de la demanda A través de memorial presentado el 11 de mayo de 2021, cursantes a fs. 1 y de fs. 16 a 21 vta., la parte accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho: I.1.1. Hechos que motivan la acción Habiendo sido designado en el cargo de Auxiliar/Tramitador I-Administración, dependiente de la Secretaria Departamental de Administración y Finanzas del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, conforme se tiene del Memorándum SDAF/843 A-D/2020 de 1 de septiembre; inició el trámite correspondiente para asegurarse en la Caja de Salud CORDES, dicho ente gestor de salud considerando que su persona tenía una hija de dos meses, extendió una calificación de beneficios para el régimen de asignaciones familiares, estableciendo que "...Debe de cancelarse el subsidio de natalidad, correspondiente a Bs.- (dos mil 00/100) EFECTIVO por única vez..." (sic), además "...(en especie corresponde 10 asignaciones familiares hasta el 2/08/2021)" (sic); en tal sentido, el 22 de octubre de 2020, en su debido momento presentó su solicitud de cancelación de lactancia al Director de Bienestar Laboral y Previsión Social de la indicada institución autónoma departamental, y de la misma manera pidió la cancelación del subsidio de natalidad; no obstante, son un subsidio de natalidad y seis de lactancia que no fueron entregados, colocando en riesgo la nutrición, formación física y psicológica de su hija.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados La parte accionante denunció la lesión de sus derechos a la seguridad social, a la vida y a la salud, citando al efecto, los arts. 15.I y 18.I, 45.I, II, III y V de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela, y se proceda a la entrega y cancelación monetaria retroactiva de los subsidios familiares devengados (un subsidio de natalidad y seis de lactancias), sea en el plazo de tres días. Asimismo, se disponga la condenación de costas, honorarios profesionales, daños y perjuicios por vulneración de derechos. I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional Celebrada la audiencia pública 13 de mayo de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 36 a 37 y vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte accionante, a través de su abogado, ratificó los términos de su acción de amparo constitucional y ampliando el mismo, manifestó que en la acción de amparo constitucional constan pruebas de la negativa de pagar los subsidios "...y existen las solicitudes en el cual siendo el mes de abril el último mes que manifiesta la parte accionada de que todavía está en el plazo corriente pero como vera su autoridad de que existen retrasos en pagar y es así que pedimos a su digna autoridad que el mes de abril también sea pagado en dinero ya que estamos velando el interés de un menor..." (sic). I.2.2. Informe de la autoridad y servidor público demandados
José Alejandro Unzueta Shiriqui, Gobernador; y, Paul Pinto Philips, Secretario Departamental de Administración y Finanzas, ambos del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, no presentaron informe ni concurrieron a la audiencia programada pese a su legal citación cursante a fs. 24 y 25. En relación a este punto, cabe señalar que, a través de memorial presentado el 13 de mayo de 2021, Marisol Fernandez Arza, Directora; y, Steffany Vallejos Sandoval, Asesora Técnica II, ambas de la Dirección de Proceso Administrativos de la Secretaria de Justicia del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, manifiestan que en virtud al Testimonio 158/2021 de 10 de mayo, se apersonan en representación de José Alejandro Unzueta Shiriqui, Gobernador de la indicada institución departamental, quien les hubiese otorgado poder especial, amplio bastante y suficiente para apersonarse a esta jurisdicción constitucional; no obstante, de la revisión de dicho Testimonio, se advierte que en esencia el objeto del mismo es "...llevar adelante TODOS LOS PROCESO ORDINARIOS EJECUTIVOS SOCIALES, COACTIVOS SOCIALES Y LABORALES, CONTENCIOSOS..." (sic); mas no así el presentar informe dentro de la acción de amparo constitucional; en tal sentido, siendo que las prenombradas carecen de facultades no es posible considerar los argumentos señalados en el memorial presentado.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Primera del departamento de Beni, por Resolución 34/2021 de 13 de mayo, cursante de fs. 38 a 41 y vta., concedió la tutela solicitada, y en consecuencia se ordenó a los demandados el pago de un subsidio de nacido vivo y cinco lactancias (de noviembre y diciembre de 2020; y, enero, febrero y marzo de 2021), que deberán ser cancelados en forma retroactiva y en dinero dentro un plazo de quince días; bajo los siguientes fundamentos:
- a)En relación a la subsidiariedad invocada debe considerarse que por la necesidad de la protección inmediata que reviste los derecho de la seguridad social corresponde abstraerse el principio de subsidiariedad; y,
- b)La otorgación de las asignaciones familiares son de cumplimiento obligatorio por parte del empleador pues se trata de la seguridad social relacionada con el ejercicio del derecho a la salud del ser gestante y a la vida del recién nacido hasta que cumpla un año de edad, lo contrario constituye una vulneración de los derechos a la vida y a la salud; en ese contexto, la falta oportuna de las prestaciones en favor del accionante lesionó los derechos constitucionales invocados "...siendo viable determinar su pago en forma monetaria, porque en especie resultaría inoportuno, desactualizado y no cumpliría su finalidad, debido a que la entrega de productos con valor nutritivo se encuentran acordes tanto para el desarrollo de la madre como del niño hasta el primer año de edad; y, siendo que al presente, se adeudan 6 subsidios de lactancia corresponde según la previsión del Reglamento de Asignaciones Familiares, comprendido en el art. 19 de la RM 1676 de 22 de noviembre de 2011, disponer las compensaciones retroactivas de las asignaciones familiares en dinero (...) encontrándose en término hábil para ser cancelado en especie la lactancia del mes de abril..." (sic).
I.3 Trámite procesal en Tribunal Constitucional Plurinacional
Por Decreto Constitucional de 18 de mayo de 2022, cursante a fs. 47, se dispuso la suspensión del plazo procesal a objeto de recabar Información complementaria reanudándose el mismo a partir del día siguiente de la notificación con el Decreto Constitucional de 28 de marzo de 2023 (fs. 57); por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es emitida dentro del plazo establecido en el Código Procesal Constitucional.
II. CONCLUSIONES De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Memorándum SDAF/843 A-D/2020 de 1 de septiembre, emitido por Wiseman Molovae Vera, Secretario Departamental de Administración y Finanzas del Gobierno Autónomo Departamental de Beni; por el cual se designa a Roly Chavez Melgar -accionante- en el cargo de Auxiliar Tramitador I-Administración dependiente de la Sección Caja de la citada Secretaria Departamental, a partir de la indicada fecha hasta el 31 de diciembre de 2020 (fs. 6).
II.2. Se tiene Certificado de Nacimiento emitido el 22 de octubre de 2020, por el que, Cinthia Raquel Gumucio Peralta, Oficial de Registro Civil de la Dirección Departamental de Beni del Servicio de Registro Cívico (SERECI), certifica que en la Oficialía 80101003 se halla inscrito el nacimiento de la menor NN el 2 de agosto de 2020, teniendo registrado como padre a Roly Chavez Melgar -accionante- (fs. 10).
II.3. Consta Calificación de Beneficios para el Régimen de Asignaciones Familiares de 19 de octubre de 2020, emitido por Administrador Jefe Médico y el Encargado de Afiliación y Vigencia de Derecho, ambos de la Caja de Salud CORDES, por el que, hacen alusión al certificado de nacimiento de la menor NN; en tal sentido, establecen "...Debe cancelarse el SUBSIDIO DE NATALIDAD, Correspondiente a BS. 2000 (...) En ESPECIE Corresponde 10 Asignaciones familiares, hasta el 2 de agosto de 2021" (sic [fs. 13]).
II.4. A través de Nota presentada el 22 de octubre de 2020, Roly Chavez Melgar -peticionante de tutela- se dirige al Director de Bienestar Laboral y Previsión Social del Gobierno Autónomo Departamental de Beni solicitando el "pago de lactancia" (fs. 14). II.5. Por Memorándum SDAF/77 A-D/2021 de 4 de enero, emitido por Mesias Mesac Zabala Palma, Secretario Departamental de Administración y Finanzas a.i. del Gobierno Autónomo Departamental de Beni; por el cual, se designa a Roly Chavez Melgar -accionante- en el cargo de Auxiliar Tramitador I-Administración dependiente de la Sección Caja dependiente de la citada Secretaria Departamental, a partir del 4 de enero de 2021 hasta el 31 de diciembre de igual año (fs. 7).
II.6. Mediante Informe 79/2021 de 12 de mayo, Wilma Suarez Ruiz, Analista IV de la Dirección de Bienestar Laboral del Gobierno Autónomo Departamental de Beni informa a la Directora de Procedimientos Jurídicos Administrativos del igual entidad departamental, que "...a la fecha se mantiene una deuda de Subsidios Familiares; de (1 NACIDO VIVO) (5 LACTANCIAS) MESES: NOVIEMBRE, DICIEMBRE/2020 Y ENERO, FEBRERO Y MARZO/2021. (VALOR DEL PAQUETE BS.-2.000.--) (HACIENDO UN TOTAL DE 6 SUBSIDIOS FAMILIARES)" (sic [fs. 27]).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La parte accionante denunció la lesión de sus derechos a la seguridad social, a la vida y a la salud; toda vez que, habiendo ingresado a trabajar al Gobierno Autónomo Departamental de Beni, la Caja de Salud CORDES extendió a su favor una calificación de beneficios para el régimen de asignaciones familiares, ello considerando que su persona tenía una hija de dos meses; no obstante, pese a dicha calificación, la indicada institución autónoma departamental no le entregó un subsidio de natalidad y seis de lactancia, colocando en riesgo la nutrición, formación física y psicológica de su hija. En consecuencia, corresponde examinar en revisión, si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada, desarrollando para ello los siguientes temas:
- i)De las asignaciones familiares: Subsidios devengados;
- ii)Análisis del caso concreto; y,
- iii)Otras consideraciones.
III.1. De las asignaciones familiares: Subsidios devengados
Respecto a esta temática, con carácter previo es necesario remitirnos a la Constitución Política del Estado que en su art. 45, garantiza el acceso al derecho a la seguridad social para todas las bolivianas y bolivianos bajo los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia; haciendo especial mención, en el parágrafo III, respecto a la cobertura de atención por maternidad, paternidad y asignaciones familiares entre otras; y por otra parte, en el parágrafo V establece que: "Las mujeres tienen derecho a la maternidad segura, con una visión y práctica intercultural; gozarán de especial asistencia y protección del Estado durante el embarazo, parto y en los periodos prenatal y posnatal" (las negrillas y el subrayado son ilustrativos).
Así también, los instrumentos internacionales como la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH [art. 22]), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (art. XVI), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC [art. 9]), reconocen el derecho a la seguridad social; así el art. 9 inc. 2) del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo De San Salvador", respecto a la cobertura de este derecho para personas que trabajan, expresa:
"Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubilación en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por maternidad antes y después del parto" (resaltado añadido).
El Código de Seguridad Social -Ley de 14 de diciembre de 1956- en su art. 4 estableció que las asignaciones familiares comprenden: los subsidios, matrimonial, de natalidad, de lactancia, familiar; y, de sepelio, habiéndose agregado por Decreto Supremo (DS) 4677 de 29 de septiembre de 1957, el "Subsidio Pre-familiar"; definiéndose el término subsidio en el art. 13 inc. h) de dicha norma, como:
"Las prestaciones periódicas reconocidas a los asegurados en los casos de incapacidad temporal por enfermedad común, maternidad, accidente del trabajo y enfermedad profesional y las acordadas por el régimen de Asignaciones Familiares" (negrillas agregadas).
Cabe señalar que el régimen de Asignaciones Familiares comprende el Título III del referido Código.
Ahora bien, con la promulgación del Decreto Supremo (DS) 21637 de 25 de junio de 1987, se estableció que:
"ARTÍCULO 25.- A partir de la vigencia del presente Decreto, se reconocerán las siguientes prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares que serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores público y privado:
- a)Subsidio PRENATAL, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaria, de un pago mensual, en dinero o especie, equivalente a un salario mínimo nacional durante los cinco últimos meses de embarazo, independientemente del subsidio de incapacidad temporal por maternidad.
- b)Subsidio de NATALIDAD, por nacimiento de cada hijo: un pago único a la madre, equivalente a un salario mínimo nacional.
- c)Subsidio de LACTANCIA, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a un salario mínimo nacional por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida.
- d)Subsidio de SEPELIO, por fallecimiento de cada hijo calificado como beneficiario menor de 19 años: un pago único a la madre, equivalente a un salario mínimo nacional. Las Cajas de Salud serán las encargadas de velar por el fiel cumplimiento de estas prestaciones".
De manera posterior, la disposición citada precedentemente, fue modificada a través del art. 3.I del DS 2892 de 1 de septiembre de 2016, contenido normativo que determinó:
Artículo 3°.- (Modificaciones) Se modifica el primer párrafo del Artículo 25 del Decreto Supremo Nº 21637, de 25 de junio de 1987, con el siguiente texto: "ARTÍCULO 25.- A partir de la vigencia del presente Decreto Supremo, se reconocerán las siguientes prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares que serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores público, privado y de las cooperativas mineras"
A partir de ello, la , reiterada por las y , ha manifestado que todo trabajador del sector público y privado tiene derecho a contar, entre otros aspectos, con las prestaciones de corto plazo como son las asignaciones familiares referidas a la contingencia de la maternidad y que la misma debe ser cumplida en forma obligatoria por el empleador, refiriendo que:
"En este marco normativo, se concluye que todo trabajador del sector público o privado tiene derecho a contar con las prestaciones de corto plazo previstas por el Código de Seguridad Social; más aún en el caso de una mujer trabajadora embarazada, que cuenta con protección especial por la Constitución así como por las leyes en vigencia, en cuyo mérito, el empleador está obligado por ley a asegurarla en el ente gestor de salud que corresponda, así como cumplir con el régimen de asignaciones familiares referidas a la contingencia de la maternidad".
En esa misma línea, la , en mérito a lo dispuesto por el art. 45.V de la CPE, precedentemente citado, ha señalado que el Estado es el ente obligado a resguardar las etapas de gestación, que comprenden el periodo prenatal y posnatal, para que se desarrollen en condiciones adecuadas, de tal manera que no afecten la salud física y emocional o psíquica de la madre y del recién nacido:
"Bajo ese contexto, la igualdad contenida en la Constitución Política del Estado y en el bloque de constitucionalidad se constituye en formal, al reconocer a todos los miembros de la sociedad en un plano de igualdad; empero, lo que se busca a través de su observancia en todos los ámbitos jurídicos, es su efectiva materialización, como sería el caso de mujeres embarazadas o madres de un niño o niña menor de un año, cuya situación respecto de los demás u otros sectores, por su especial condición, se encuentra en un plano desigual, dado que durante la gestación, periodo prenatal y posnatal, son etapas en los que se presenta un alto grado de vulnerabilidad, colocándola en una situación de desventaja material, lo cual no puede concebirse teniendo en cuenta que bajo el nuevo modelo constitucional, se pretende la eficacia máxima de los derechos. En ese sentido, es preciso que dichas etapas se desarrollen en condiciones adecuadas de tal forma que no afecten la salud física y emocional o psíquica de la madre y del recién nacido".
Así entonces, la , citando el contenido de la 1, concluyó que al ser la seguridad social un derecho fundamental, por mandato constitucional, se garantiza el efectivo cumplimiento del pago de las asignaciones familiares, correspondiéndole al empleador, del sector público o privado, cumplir con dichas prestaciones; consistentes en subsidios, prenatal, de natalidad y de lactancia, relativas a la maternidad hasta que el niño cumpla un año de edad y demás derechos laborales; esto, en la prioridad de resguardar el derecho a la salud y a la vida del recién nacido hasta que cumpla un año de edad y ante todo, precautelando por su interés superior, que comprende la preeminencia de sus derechos, la primacía en recibir protección y socorro en cualquier circunstancia, la prioridad en la atención de los servicios públicos y privados -art. 60 de la CPE-; en ese sentido, el deber de acatar estrictamente la provisión de las asignaciones familiares, por el empleador, permitirá la materialización del derecho a la seguridad social de la madre y del recién nacido, que se concreta en los derechos a la vida y a la salud; lo contrario, implicaría vulnerar el contenido esencial de ambos derechos, sea destruyendo o debilitándolos, por la falta de provisión oportuna de asignaciones familiares, que por ley se encuentran previstas y como se dijo son de cumplimiento obligatorio para el empleador, dada la finalidad de los mismos. Ahora bien, bajo esa tesitura, también es necesario referirnos a la Resolución Ministerial (RM) 1676 de 22 de noviembre de 2011, que aprueba el Reglamento de Asignaciones Familiares, estableciendo en su art. 1, como objeto del mismo: "Normar y garantizar la otorgación de las Asignaciones Familiares a la población beneficiaría de manera oportuna y eficiente, contribuyendo al estado nutricional de la madre a partir del 5to mes de embarazo y del niño(a) en su primer año de vida, siendo los beneficiarios el trabajador(a), la esposa o cónyuge e hijos, con relación laboral directa e indirecta preservando su salud para vivir bien" (negrillas insertadas).
1 En su F.J. III.2.3, señala que: "Respecto al régimen de asignaciones familiares en contingencia de maternidad, la , precisó lo que sigue: "...el sistema de Seguridad Social, es reformado estructuralmente por Ley 924 de 15 de abril de 1987, que regula la administración de los regímenes del Sistema de Seguridad Social y establece en su art. 4 que el Poder Ejecutivo reglamentará y regulará su ejecución. Así se pronunció el DS 21637 de 25 de junio de 1987, que en su art. 25, reconoce las prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares que (serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores público y privado), que -entre otras- son:
- a)El Subsidio PRENATAL, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaria, de un pago mensual en dinero o especie, equivalente a un salario mínimo nacional durante los cinco últimos meses;
- b)El Subsidio de NATALIDAD, por nacimiento de cada hijo un pago mínimo nacional; y,
- c)el Subsidio de LACTANCIA, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a un salario mínimo nacional por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida". Agregando la que: "...el Capítulo III del Código de Seguridad Social, referido a las cotizaciones, en su art. 215 y ss. sobre la obligación del empleador a cotizar a un ente gestor de salud, a efecto de que los trabajadores y sus beneficiarios por ley tengan cubiertas las contingencias de enfermedad, maternidad, riesgos profesionales, invalidez, vejez y muerte, así como de las asignaciones familiares, prescribe lo siguiente: 'Todo empleador sujeto al campo de aplicación está obligado a presentar mensualmente a las Administraciones Regionales de la Caja doble ejemplar de sus planillas de cotizaciones a los regímenes contenidos en el presente Código, juntamente con la planilla de pagos directos de Asignaciones A su vez, en el art. 3 de la misma normativa se define con precisión los tipos de subsidios y su forma de pago, señalando que:
"1. Asignaciones Familiares. Es un Régimen conformado por prestaciones en especie (prenatal-lactancia) y en dinero (natalidad - sepelio), que son otorgados por los empleadores a las beneficiarias(os) de acuerdo a disposiciones legales vigentes que regulan este beneficio en todo el territorio nacional. 2. Subsidio Prenatal. Consiste en la entrega a las beneficiarías, de una asignación mensual en productos alimenticios inocuos, no transgénicos con valor nutritivo de origen nacional acorde a las necesidades de la gestante, equivalente a un salario mínimo nacional. La duración del subsidio prenatal comienza a partir del primer día del quinto mes de embarazo y fenece al nacimiento de la(s) niña(s) o niño(s). 3. Subsidio de Lactancia. Consiste en la entrega mensual de productos alimenticios de alto valor nutritivo inocuos, no transgénicos de origen nacional; equivalente a un salario mínimo nacional por cada hijo(a) durante sus primeros doce meses de vida. 4. Subsidio de Natalidad. Consiste en la otorgación a los beneficiarios (as), de una cancelación única en dinero, equivalente a un salario mínimo nacional por el nacimiento de cada hija(o). Para recibir este beneficio el progenitor deberá presentar el Certificado de Nacimiento del recién nacido al Ente Gestor, al que se encuentra asegurado, que le dará derecho al subsidio de natalidad. 5. Subsidio de Sepelio. Consiste en el pago a los beneficiarios(as) de un desembolso único en dinero, equivalente a un salario mínimo nacional, por el fallecimiento de cada hija(o) menor de 19 años. Para recibir este beneficio, la trabajadora o el trabajador debe acreditar éste derecho con la entrega de una fotocopia del Certificado de Defunción al empleador" (las negrillas son agregadas).
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