Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0180/2022-S2 Sucre, 26 de abril de 2022
SALA SEGUNDA Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano Acción de amparo constitucional
Expediente: 42860-2021-86-AAC Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 141/2021 de 28 de octubre, cursante de fs. 172 a 176, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Carmen Jhoselyn Gaspar Soliz en representación legal de la empresa Vidrio Lux Sociedad Anónima (S.A.) contra José Antonio Revilla Martínez y Esteban Miranda Terán, Magistrados de la Sala Social Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 8 de octubre de 2021, cursante de fs. 100 a 110, la empresa accionante a través de su representante, expresó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Vidrio Lux S.A. es una empresa que operaba en el rubro de la industrialización y comercialización de vidrio y sus derivados, debido a la imposible reparación del horno principal y la disminución abrupta de las ventas y la emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19 se vio la necesidad de cesar definitivamente sus operaciones; aspecto que fue comunicado a todo el personal el 8 de junio de 2020, posteriormente se reunieron en asamblea y cada trabajador se apersonó de manera voluntaria a conocer su liquidación y las alternativas de salida, optando por su renuncia, acto en el cual la empresa no tuvo ningún tipo de intervención, produciéndose la conclusión de las relaciones laborales con el respectivo recojo del cheque de sus finiquitos en el marco de la normativa legal vigente, haciendo efectivo los trabajadores el cobro de los cheques en las diferentes sucursales del Banco BISA Sociedad Anónima (S.A.).
Se procedió a la disolución de la empresa conforme se tiene de la Escritura de Disolución de la Sociedad Vidrio Lux S.A. el 26 de octubre de 2020, otorgado por Notario de Fe Pública 113 del departamento de Santa Cruz, registrado en la Fundación para el Desarrollo Empresarial (FUNDEMPRESA).
El 5 de agosto de 2020, ex trabajadores de la referida empresa, representados por el Sindicato interpusieron denuncia solicitando su reincorporación más el pago de sueldos devengados ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba; el 4 de septiembre de igual año, la empresa fue notificada con la resolución de reincorporación, por la cual la autoridad laboral "DECLINA COMPETENCIA" al haberse comprobado la existencia de hechos controvertidos; toda vez que, esa entidad del trabajo no tiene competencia para valorar prueba debiendo la parte denunciante acudir a la vía judicial laboral; posteriormente, fueron notificados con la Resolución Administrativa (RA) 94/2020 de 18 de septiembre, por el cual el Jefe Departamental de Trabajo de Cochabamba confirmó totalmente la Resolución recurrida.
El 19 de febrero de 2021, la empresa Vidrio Lux S.A. fue notificada con la Resolución Ministerial (RM) 059/21 de 28 de enero de igual año, y la RM 123/21 de 3 de febrero del citado año, las cuales revocaron totalmente la RA 94/2020 y la Resolución de 3 de septiembre de 2020, disponiendo la reincorporación laboral de Cristian Capriles Triveño y otros, por estabilidad laboral, al puesto que ocupaban al momento de su despido, más el pago de sueldos devengados y demás derechos sociales; la precitada empresa presentó demanda contenciosa administrativa contra las mencionadas Resoluciones; emitiéndose el , por el cual las autoridades ahora demandadas rechazaron la misma por su improponibilidad en esa vía contenciosa administrativa, disponiendo el archivo de obrados, bajo los siguientes argumentos:
* Aplicando la , señaló que en el caso de que los trabajadores fueren sometidos a retiro que consideren ilegal o injustificado, estos pueden acudir a la Jefatura Departamental correspondiente para solicitar la reincorporación, que es de obligatorio cumplimiento, empero la impugnación de la conminatoria se encuentra delimitada por el art. Único parágrafo II del Decreto Supremo 0495.
* Este proceso conforme el art. 73 de la Ley del Órgano Judicial es de competencia de los Juzgados Públicos en materia de trabajo y Seguridad Social.
* En ese contexto, analizado los fundamentos de la demanda contenciosa administrativa y los antecedentes de la misma corresponde puntualizar que la empresa demandante, ha errado la vía de impugnación, pues debió acudir la vía jurisdiccional laboral por efectos de la conminatoria, porque esta tiene competencia para el conocimiento y resolución de la problemática planteada y los lineamientos establecidos por la jurisdicción constitucional" (sic).
La resolución emergente de la demanda contenciosa administrativa, determinó su rechazo por improponibilidad, y el Tribunal Supremo de Justicia estableció con absoluta claridad que este tipo de resoluciones no se encuentran sometidas a ningún tipo de recurso o mecanismo procesal de defensa en la justicia ordinaria; el Auto Supremo cuestionado, soslayó considerar los criterios normativos y jurisprudenciales que el propio Tribunal Supremo de Justicia estableció en torno a la admisibilidad y procedencia del proceso contencioso administrativo; el mismo se sustentó en jurisprudencia constitucional sin explicar ni justificar su aplicación al caso concreto; no se explicó ni justificó por qué la parte accionante debió acudir a la jurisdicción laboral por efectos de la conminatoria ni por qué el proceso contencioso administrativo no es idóneo para el conocimiento y resolución de la problemática planteada.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Señaló como lesionados sus derechos al debido proceso en sus componentes de motivación, fundamentación, congruencia e igualdad de las partes; citando al efecto los arts. 115 y 117 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar: Se deje sin efecto el , emitido por la Sala Social Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia y emita nueva resolución.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 28 de octubre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 163 a 171, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La empresa accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar, ampliando manifestó que:
- a)Las autoridades demandadas asumen el presupuesto sobre la existencia de un procedimiento jurisdiccional para impugnar conminatorias de reincorporación, implicaría que el legislador hubiera cerrado la vía del proceso contencioso administrativo para impugnar resoluciones administrativas; las normas procesales son de orden público, los tribunales no pueden revocar, derogar o modificar procedimientos que están establecidos en la ley;
- b)El proceso contencioso administrativo está diseñado para impugnar esta resolución en la vía judicial; asimismo, el Tribunal Supremo de Justicia, estableció la admisibilidad en materia de procesos contenciosos administrativos, el Código de Procedimiento Civil aplicable para el desarrollo del proceso en el art. 2 de la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contencioso y Contencioso Administrativa -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014- concordante con los arts. 775 y 778 del Código Civil (CC) y la Disposición Tercera del nuevo Código Procesal Civil, art. 1 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que es la que regula la impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados; en ese sentido, se rige el procedimiento impugnatorio de los actos de la administración pública que posteriormente pueden ser demandados en proceso contencioso administrativo ante los tribunales departamentales de justicia o el Tribunal Supremo de Justicia;
- c)No se determinó ninguna regla procesal, en la cual se haya excluido la contención del interés particular y la emisión de resoluciones administrativas a los procesos laborales de reincorporación, bajo ese tenor queda claro que se afecta el derecho al debido proceso; ya que las autoridades demandadas deberían motivar y demostrar que no proceden los procesos contenciosos administrativos en casos de recursos jerárquicos que emanen de procedimientos de reincorporación laboral; no puede ser que en dos párrafos y usando jurisprudencia constitucional descontextualizada, pretendan esgrimir el argumento que sería improponible una demanda contenciosa administrativa contra una resolución jerárquica que resuelve un tema de reincorporación laboral;
- d)El justiciable decidirá si va a plantear el proceso contencioso administrativo porque solo quiere un control de legalidad de la Resolución Ministerial emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social o si acude a la vía jurisdiccional donde existe una fase probatoria amplia, son dos procedimientos con naturaleza diferente; y,
- e)El art. 73 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), en ningún momento excluye la posibilidad que se presente una demanda contenciosa administrativa contra una Resolución del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.
I.2.2. Informe de los demandados
José Antonio Revilla Martínez y Esteban Miranda Terán, Magistrados de la Sala Social Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, remitieron informe de 28 de octubre de 2021, cursante de fs. 157 a 162 vta., mediante el que solicitaron se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos:
- 1)Emitieron el Auto Supremo 11-CA, disponiendo el rechazo de la demanda contenciosa administrativa por su improponibilidad seguido por la empresa Vidrio Lux S.A. contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social;
- 2)Ante la solicitud de reincorporación laboral de noventa y seis ex trabajadores de Vidrio Lux S.A., la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitió la Resolución de 3 de septiembre de 2020, por la cual declinó competencia a la judicatura laboral;
- 3)Notificados los ex trabajadores interpusieron el recurso de revocatoria, emitiéndose la RA 94/2020, que confirmó la Resolución impugnada; contra dicha determinación plantearon el recurso jerárquico que fue resuelto a través de la RM 059/21, que revocó totalmente la Resolución de 3 de septiembre de 2020, disponiendo la reincorporación laboral de los recurrentes al mismo cargo que ocupaban, más el pago de los sueldos devengados y demás derecho sociales, emitiéndose posteriormente la RM 123/21 que dispuso la complementación de la primera Resolución;
- 4)Contra las Resoluciones Ministeriales la empresa Vidrio Lux S.A., interpuso demanda contenciosa administrativa que fue rechazada mediante la emisión del Auto Supremo 11-CA, realizando el análisis de admisibilidad considerando preliminarmente la , línea jurisprudencial que estableció que en los casos que los trabajadores fueren sometidos a un retiro que consideran ilegal o injustificado, estos podrían acudir a la Jefatura Departamental correspondiente, para solicitar la reincorporación, que es de obligatorio cumplimiento; aclarándose que la impugnación de la conminatoria se encuentra delimitada por el art. Único parágrafo II del Decreto Supremo (DS) 0495 de 1 de mayo de 2010, de acuerdo a la normativa precedente se determinó que el empleador que se encuentra en desacuerdo con la conminatoria de reincorporación debe acudir a la vía judicial, considerando lo dispuesto por la Ley del Órgano Judicial que en su art. 73 determina: "(Competencias de juzgados públicos en materia de trabajo y seguridad social) Las juezas y jueces en materia de Trabajo y Seguridad Social, tienen competencia para: (...) 8.- Conocer demandas de reincorporación, de declaratoria de derechos en favor de la concubina o concubino de la o el trabajador fallecido y de sus hijas o hijos y del desafuero de dirigentes sindicales...";
- 5)Analizando los argumentos de la demanda contenciosa administrativa y los antecedentes de la misma, el precedente constitucional y en aplicación del art. 73 de la LOJ, concluyeron que la empresa demandante equivoco la vía de impugnación, pues debió acudir a la vía jurisdiccional laboral, quien tiene competencia para el conocimiento y resolución de la problemática planteada, al tratarse de una competencia de materia social y que no puede resolverse en la vía contenciosa administrativa en la que se realiza el control de legalidad respecto del resguardo de los derechos de "administrados", circunstancia que en el caso no concurrió; no siendo aplicable el , citado en el memorial de acción de amparo constitucional; y,
- 6)Se hizo énfasis del art. 778 del Código de Procedimiento Civil Abrogado (CPCabrog.) que determina la procedencia del proceso contencioso administrativo, exigiendo la existencia previa de oposición entre el interés público y el privado, que en el caso de la litis, se agotó vía administrativa ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y de acuerdo a los antecedentes, se estableció que no existe controversia entre los intereses del Estado y un particular exigido por el mencionado artículo, sino entre la empresa Vidrio Lux S.A. y los solicitantes de reincorporación laboral; situación que impide abrir la competencia del Tribunal Supremo de Justicia en su Sala Social, para resolver esa controversia, circunstancia que lógicamente acarrearía incurrir en la nulidad prevista por el art. 122 de la CPE, aspectos que no permiten tramitar la demanda por su manifiesta improponibilidad, puesto que al evidenciarse cuestiones controvertidas emergentes de relaciones laborales, no pueden dilucidarse en un proceso de puro derecho, como es el proceso contencioso administrativo, que realiza el control de legalidad respecto a controversias del Estado con los particulares, aspectos que no acontecen en el presente caso, en el que debe producirse prueba al existir hechos controvertidos.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución 141/2021 de 28 de octubre, cursante de fs. 172 a 176, concedió la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto el y se emita una nueva resolución suprema, bajo los siguientes fundamentos:
- i)Las autoridades demandadas a manera de fundamentación citaron la , referida al procedimiento de reincorporación laboral y el cumplimiento obligatorio de la misma, sosteniendo que el empleador que se encuentre en desacuerdo debe acudir a la vía judicial, así también hicieron referencia al art. 73 de la LOJ cuyo texto establece la competencia de los juzgados públicos en materia de trabajo y seguridad social;
- ii)En el Auto Supremo recurrido se expresó que la empresa demandante erró la vía de impugnación, pues debió acudir a la jurisdicción laboral por ser competente para resolver la problemática planteada conforme a los lineamientos constitucionales y el art. 778 del CPCabrog., para la procedencia del proceso contencioso administrativo, exige la existencia previa de oposición entre el interés del Estado y el privado, y se debe haber agotado los recursos de impugnación en sede administrativa; empero, en el caso no existía controversia entre el interés público y el privado, aun se hayan agotado los recursos, concluyendo que dicha circunstancia impide aperturar la competencia del Tribunal Supremo de Justicia
- iii)De lo precedente se evidencia que la fundamentación expuesta para sustentar la decisión de rechazo de la demanda contenciosa administrativa resulta indebida, entendiendo que esa exposición no solo consiste en citar alguna norma o jurisprudencia, sino que resulte plenamente aplicable para el análisis y resolución de la problemática;
- iv)En ese marco resulta indebido citar jurisprudencia constitucional que no contemple el alcance real del derecho a la impugnación contra las conminatorias de reincorporación laboral, que fue desarrollado en la "", y por la declaratoria de inconstitucionalidad del término "únicamente" inserto en el parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, ya no resulta razonable sustentar que las conminatorias de reincorporación laboral tengan que ser impugnadas solo en la vía judicial, sino que al haberse expresado que contra ellas se activa los recursos administrativos previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo, como es el revocatorio y jerárquico, resulta razonable también la aplicación de lo dispuesto en los arts. 69 y 70 de la misma norma;
- v)Los demandados simplemente mencionaron el art. 73.8 de la LOJ, sin explicar los supuestos y alcances de esa norma y la manera como resulta aplicable al caso y de qué manera las Resoluciones Ministeriales emitidas en recurso jerárquico y que son eminentemente administrativas, tendrían que ser impugnadas en la vía laboral, resultando arbitrario que deriva en una limitación irrazonable del acceso a la justicia; y,
- vi)Realizaron un análisis incorrecto de los antecedentes, no tomaron en cuenta que la demanda no es contra los trabajadores que solicitaron su reincorporación laboral, sino contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, pidiendo el control de legalidad del acto administrativo, siendo arbitrario porque sus conclusiones no encuentran sustento en los antecedentes y argumentos de la demanda.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Resolución de 3 de septiembre de 2020, pronunciada por el Jefe Departamental de Trabajo de Cochabamba, dentro la denuncia de reincorporación laboral de 5 de agosto de igual año, presentada por Rodolfo Mejía Condori por sí y en representación de sus compañeros trabajadores de la empresa Vidrio Lux S.A., dicha autoridad en sus argumentos señaló: "...se evidencia la existencia de hechos controvertidos y no puede pasar a considerar la reincorporación laboral solicitada (...) ni mucho menos atribuirse competencias propias de la Judicatura Laboral, bajo pena de incurrir en usurpación de funciones establecida en el Artículo 122 de la CPE, debiendo la parte denunciante acudir a la vía judicial laboral, instancia que resolverá a través de la acción pertinente lo que corresponda en derecho" (sic); para posteriormente declinar competencia de la solicitud de reincorporación al haberse suscitado hechos controvertidos en audiencia (fs. 44 a 51).
II.2. Mediante RA 94/2020 de 18 de septiembre, el Jefe Departamental de Trabajo de Cochabamba, resuelve el recurso de revocatoria planteada por Rodolfo Mejía Condori por sí y en representación de los trabajadores de la empresa Vidrio Lux S.A., contra la Resolución de 3 de septiembre de igual año; determinando en el por tanto CONFIRMAR totalmente la Resolución recurrida (fs. 52 a 54 vta.).
II.3. A través del memorial de 20 de octubre de 2020, la empresa accionante Vidrio Lux S.A. contestó el recurso jerárquico planteado por los ex trabajadores de dicha empresa contra la RA 94/2020 (fs. 55 a 67 vta.).
II.4. Consta RM 059/21 de 28 de enero de 2021, emitida por Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que resuelve el recurso jerárquico interpuesto por los ex trabajadores de Vidrio Lux S.A. contra la RA 94/2020 emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba; determinando revocar totalmente la Resolución recurrida, así como la Resolución de 3 de septiembre de 2020; disponiendo la reincorporación laboral de los recurrentes, por estabilidad e inamovilidad laboral al mismo puesto que ocupaban al momento del despido de la empresa Vidrio Lux S.A., más el pago de sueldos devengados y demás derechos sociales que correspondan (fs. 69 a 78); por RM 123/21 de 3 de febrero de 2021, se complementó la Resolución precedente (fs. 79 a 80).
II.5. Mediante escrito de 8 de marzo de 2021, la empresa Vidrio Lux S.A., presentó demanda contenciosa administrativa contra las precitadas Resoluciones Ministeriales (RRMM) 059/21 y 123/21 ante la Sala Social Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia (fs. 81 a 96).
II.6. A través de la emisión del , los Magistrados de la Sala Social Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, realizaron el análisis de admisibilidad de la demanda contenciosa administrativa planteada por la empresa Vidrio Lux S.A. contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, impugnando las RRMM 059/21 y 123/21, determinado en su parte resolutiva el RECHAZO de la demanda incoada, por su improponibilidad en la vía contenciosa administrativa (fs. 97 vta. a 99).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La empresa Vidrio Lux S.A. ahora accionante a través de su representante, denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus componentes de motivación, fundamentación, congruencia e igualdad de las partes; ya que las autoridades demandadas al pronunciar el ; por el cual, rechazaron su demanda contenciosa administrativa planteada contra el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, soslayó considerar los criterios normativos y jurisprudenciales que el propio Tribunal Supremo de Justicia estableció en torno a la admisibilidad y procedencia del proceso contencioso administrativo, el mismo se sustentó en jurisprudencia constitucional sin explicar ni justificar su aplicación al caso concreto, no se explicó ni justificó por qué la parte impetrante de tutela debió acudir a la jurisdicción laboral por efectos de la conminatoria, ni por qué el proceso contencioso administrativo no es idóneo para el conocimiento y resolución de la problemática planteada.
En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. Sobre la motivación y fundamentación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso
La contextualización de línea jurisprudencial realizada en la , se refirió tanto a la motivación y fundamentación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso, como a la valoración de la prueba en sede constitucional; ante el primer elemento expresó que: "El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como uno de los elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento contenido en la 1, la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se estaría vulnerando dicho derecho. Posteriormente, en la 2, se aclara que esta garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.
En la , se determinan los requisitos que deben contener toda resolución jurisdiccional o administrativa con la finalidad de garantizar el derecho a la fundamentación y motivación como elemento configurativo del debido proceso, así en su Fundamento Jurídico III.3, señala:
...a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales,
- b)Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes,
- c)Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto,
- d)Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales,
- e)Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada,
- f)Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.
En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda instancia, la 3, precisa que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.
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