0212/2022-S2

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0212/2022-S2 Sucre, 3 de mayo de 2022

SALA SEGUNDA Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano Acción de amparo constitucional

Expediente: 36973-2021-74-AAC Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución 001/2022 de 14 de enero, cursante de fs. 162 a 166 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Gabina Condori Nina contra Jorge Mario Ponce Coca, actual Director a.i. del Distrito Educativo 1 de Cercado del departamento de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 20 y 27 de octubre de 2020, cursantes de fs. 80 a 93 vta.; y, 97 y vta., la accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Prestó servicios profesionales desde la gestión 1997, siendo su última designación, la contenida en el Memorádum de designación de carrera docente 0018710 de 3 de junio de 2013 -actualizado con el código 39, servicio 34515-; en cuyo mérito ejercía el cargo de profesora interina en la asignatura técnica de Corte y Confección con Registro Docente Administrativo (RDA) 639008 y años de antigüedad en la Unidad Educativa San Miguel "Fe y Alegría". Hasta que, a través de la Resolución Suprema (RS) 26270 de 26 de febrero de 2020, la designaron como Viceministra de Educación Regular "...por un tiempo de tres meses con el compromiso de retomar al cargo que venía regentando..." (sic).

Aclaró que, el año 2015 concluyó la formación académica en la Normal "Franz Tamayo" de Villa Serrano del departamento de Chuquisaca, en el programa denominado "PROFE" para maestros de educación alternativa; sin embargo, no realizó el trámite administrativo por los costos que implicaba, al ser su sueldo el único sustento de su familia y padecer de epilepsia, pese a ello solicitó el título en provisión nacional, que aún no le fue entregado; por lo que, es calificada como "interina".

Por diferencias con el Ministro de Educación, fue presionada a presentar su renuncia; y, al no acaecer dicho extremo fue destituida del mencionado cargo de Viceministra. El 13 de agosto de 2020, solicitó al Servicio Departamental de Educación (SEDUCA) de Cochabamba, su reincorporación al anterior cargo de docente de Corte y Confección, que ocupaba. A tal efecto adjuntó la documentación correspondiente y la Circular C/DGAA/UGPSEP/ERDA 0006/2020, que señala: "'...LA REUBICACIÓN DE MAESTROS Y MAESTRAS QUE PRESTARÓN SERVICIO EN CARGOS PUBLICOS NACIONALES O CARGOS DIRECTIVOS EN EL SEP DE MANERA DIRECTA'" (sic). Sin embargo, el hoy demandado por nota respuesta DDECBBA 1-OFI- 453/020 de 24 de agosto de 2020, negó su pretensión, argumentando que ya no cumple con los requisitos mínimos para el cargo y "'...el proceso de designación deberá efectuarse RESPETANDO LA PERTINENCIA académica para el cargo acéfalo'" (sic).

Acusó que tal determinación resulta injustificada y lesiva a sus derechos, al no permitirse la reincorporación a su fuente laboral. Agregó que, no correspondía el agotamiento de la vía interna o administrativa al encontrarse en situación de vulnerabilidad y con base en un enfoque diferencial de género, interseccionalidad y de riesgo por la pandemia por el COVID-19.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señaló como lesionados sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, al salario justo, a un empleo digno, a la salud, a la vida, a la jubilación, a la vivienda, a la formación y capacitación de docentes del Sistema Educativo Plurinacional y a la integridad de las familias, citando al efecto a los arts. 15.I y II, 17, 18, 19, 46, 48.II, 49.III y "62" de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

I.2. Trámite procesal de rechazo de la acción

La presente acción de amparo constitucional ingresó al Tribunal Constitucional Plurinacional el 31 de diciembre de 2020, puesto que por Auto de 28 de octubre de igual año se declaró su improcedencia, disponiendo la Comisión de Admisión por 0AC 0010/2020-RCA de 18 de enero, que la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, admita la presente acción y someta la causa al trámite previsto por ley, debiendo pronunciar resolución en audiencia pública, concediendo o denegando la tutela solicitada, devuelto el expediente al Tribunal de origen, se emitió la Resolución 001/2022, que venida en revisión fue sorteada el 29 de marzo de 2022.

I.3. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 14 de enero de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 160 a 161 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.3.1. Ratificación y ampliación de la acción

I.3.2. Informe de los demandados

I.3.3. Resolución

En la vía de complementación y enmienda, por memorial presentado el 26 de enero de 2022, que cursa de fs. 186 a 188, la demandante de tutela, solicitó el restablecimiento de sus derechos fundamentales que acuso de lesionados por abuso de poder; alegando que la Sala Constitucional al pronunciarse interpretó erróneamente la Norma Suprema y el Código Procesal Constitucional alejándose de los principios de sana crítica, experiencia, ciencia y el iura novit curia, negándole el acceso a la justicia. Requirió se subsane y complemente "..que el abogado en todo su alegato y corroborado con su Informe, se advierte que Sin lugar a duda mi persona fue docente de la materia de Corte y Confección (...) incluso se adjuntó mi RDA..." (sic). Tras la copia de parte de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, refirió que de la carga de prueba abundante que presentó se evidenciaba que su formación fue acorde a la materia que impartió, debiendo considerarse que para "el DRAE" la pertinencia es la cualidad pertinente y dicho adjetivo tenía tres acepciones: Perteneciente a algo, que viene a propósito y conducente. Prosiguió describiendo sinónimos de la palabra para concluir "...aspecto que conduce a los Memorándum que se me otorgó durante 20 años de trabajo..." (sic) que constan en la prueba y no fueron debidamente valorados; por lo que, impetró se complemente "...en el razonamiento de que se solicita la permanencia de mi fuente laboral y se haga constar todas las pruebas..." (sic), debiendo considerarse también el art. 39 del "REGLAMENTO DE ESCALAFON". Asimismo, solicitó que se considere el certificado médico de 19 de enero de 2022, que presentó para complementar el pronunciamiento respecto a la falta de prueba material de su estado de salud. Finalmente refirió que la afirmación contenida en la resolución: "QUE DE DENEGARSE LA TUTELA SE TENIA OTRO RECURSO, AL CUAL SE PODÍA RECURRIR" (sic) constituía un acto lesivo al debido proceso por tratarse de un criterio anticipado; y, al ser madre de tres hijos, en su condición de mujer era objeto de una discriminación "total" frente a los hombres.

Respondiendo a la solicitud, por Auto de 31 de enero de 2022, que cursa a fs. 189 y vta., la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, señaló que la aclaración, complementación y enmienda está prevista para precisar conceptos oscuros, corregir errores materiales u omisiones de forma; además siendo cada uno distinto de otro; por lo cual es necesario precisar y fundamentar la aplicación requerida de dichos institutos. Sin embargo, la accionante hizo uso indistinto de la aclaración, enmienda y complementación sin tomar en cuenta la naturaleza de cada uno. Por otra parte, pretendía un nuevo análisis de pruebas ya valoradas; lo cual no era factible. Convino aclarar que en ningún momento se cuestionó si la demandante de tutela ejerció antes la docencia, ni se determinó que se haya negado su reincorporación; sino que, simplemente se estableció que debía actualizar su RDA. También se señaló que no existía prueba con relación a la enfermedad que padecía o la dependencia de sus hijos, lo que no permitió valorar la carga argumentativa relacionada a tales puntos por falta de evidencia objetiva.

Finalmente, respecto al término pertinencia, se tuvo que la misma respondía a la necesidad de que los maestros acrediten su formación profesional actualizando su documentación en el RDA, conforme señaló la propia nota cuestionada de lesiva. Consecuentemente, se rechazó la solicitud de aclaración, enmienda y complementación.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Mediante Resolución Suprema (RS) 26270 de 26 de febrero de 2020, Gabina Condori Nina, hoy accionante fue designada como Viceministra de Educación Regular (fs. 16).

II.2. El 13 de agosto de 2020, por nota dirigida al Director a.i. del Distrito Educativo 1 de Cercado del departamento de Cochabamba -ahora demandado-, Gabina Condori Nina solicitó la reincorporación a la unidad educativa donde prestaba sus servicios como profesora. En observancia de la "INSTRUCTIVA 06 y 07/2020" (sic) refiriendo que se tenga presente que dicha reincorporación era directa (fs. 8).

II.3. El 21 de agosto de 2020, la demandante de tutela por nota presentada al referido Director a.i. del Distrito Educativo 1, solicitó respuesta escrita a su pedido de reincorporación -descrito precedentemente-; así como la "Copa del ÍTEM DE REINCORPORACION y documentos adjuntos a dicha solicitud realizada ante el Ministerio de Educación Deportes y Cultura..." (sic) y pidió ser atendida con base en el art. 24 de la CPE (fs. 9).

II.4. El 24 de agosto de 2020, por nota respuesta DDECBBA 1-OFI- 453/020, el Director demandado, brindó respuesta a la petición señalando que "...este Despacho ha realizado la reubicación atendiendo su solicitud en cumplimiento a lo establecido en la Circular C/DGAA/UGPSEP/ERDA N° 0006/2020..." (sic [las negrillas fueron añadidas]). Sin embargo, conforme a la mencionada Circular se tenía que la designación era directa; pero a tal efecto, los maestros interesados debían cumplir con la presentación de los requisitos legales y documentación que acredite su formación profesional (con el RDA actualizado). Formalidades que debía cumplirse y adjuntarse al memorando de designación. No obstante, la hoy accionante no cumplió con la documentación adjunta "...consecuentemente solicitamos a su persona cumplir con lo establecido (...) ya que este hecho ha impedido la regularización de su memorando" (sic [las negrillas fueron agregadas] fs. 10).

II.5. Cursa Memorándum de designación correspondiente a Gabina Condori Nina de 13 de agosto de 2020, con formación profesional "BACHILLER" en la categoría "S/C", para el cargo de profesional Técnica de la asignatura "Técnica Tecnológica". En observaciones se indica "reincorporación" (fs. 140).

II.6. El 13 de agosto de 2020, el Director demandado, mediante Informe Técnico INF-DDECBA1-INF-TEC- 19/2020, solicitó a la Jefa de la Unidad de Gestión del "S.E.P." la reincorporación de la hoy demandante de tutela al mismo cargo que tenía; requiriendo "...a su distinguida autoridad consolidar el memorándum de designación, de la ex viceministra GABINA CONDORI NINA..." (sic [fs. 141]). Informe que, fue respaldado por el Subdirector de Educación Alternativa y Especial a través del Informe DDE-SEAE-INF. 07/2020 de igual data, para "...su respectiva regulación en el mencionado cargo" (fs. 142).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante acusó la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad e inamovilidad laboral, al salario justo, a un empleo digno, a la salud, a la vida, a la jubilación, a la vivienda, a la formación y capacitación de docentes del Sistema Educativo Plurinacional y a la integridad de las familias; toda vez que, prestó servicios profesionales desde la gestión 1997, como profesora interina en la asignatura técnica de Corte y Confección. Tras ser designada como Viceministra de Educación Regular, el 13 de agosto de 2020, solicitó su reincorporación al cargo de docente. Sin embargo, el hoy demandado por nota respuesta DDECBBA 1-OFI-N 453/020 de 24 de agosto de 2020, negó su pretensión, argumentando que ya no cumple con los requisitos mínimos para el cargo y "'...el proceso de designación deberá efectuarse RESPETANDO LA PERTINENCIA académica para el cargo acéfalo'" (sic). Determinación que acusa de injustificada y lesiva a sus derechos al no permitirse su reincorporación a su fuente laboral.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. Los derechos fundamentales y las limitaciones en su ejercicio -particular enfoque respecto al derecho al trabajo-

La Declaración Universal de los Derechos Humanos1, en el art. 29.2 señala que "En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática" (las negrillas fueron añadidas).

Por su parte, el art. 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH)2, con el nombre de "Alcance de las Restricciones" a los derechos humanos, señala que "Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas" (las negrillas nos pertenecen).

Además, el art. 32.2 de la Convención, establece que los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática.

Sobre el particular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte CDH), en la Opinión Consultiva (OC) 6/86 de 9 de mayo de 19863 señaló que la Convención no se limita a exigir una ley para que las restricciones al goce y ejercicio de los derechos y libertades sean jurídicamente lícitas; requiere, además, que esas leyes se dicten "...por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas"; añadiendo posteriormente que:

"32. La ley en el Estado democrático no es simplemente un mandato de la autoridad revestido de ciertos necesarios elementos formales. Implica un contenido y está dirigida a una finalidad. El concepto de leyes a que se refiere el artículo 30, interpretado en el contexto de la Convención y teniendo en cuenta su objeto y fin, no puede considerarse solamente de acuerdo con el principio de legalidad (ver supra 23). Este principio, dentro del espíritu de la Convención, debe entenderse como aquel en el cual la creación de las normas jurídicas de carácter general ha de hacerse de acuerdo con los procedimientos y por los órganos establecidos en la Constitución de cada Estado Parte, y a él deben ajustar su conducta de manera estricta todas las autoridades públicas. En una sociedad democrática el principio de legalidad está vinculado inseparablemente al de legitimidad, en virtud del sistema internacional que se encuentra en la base de la propia Convención, relativo al 'ejercicio efectivo de la democracia representativa', que se traduce, inter alia, en la elección popular de los órganos de creación jurídica, el respeto a la participación de las minorías y la ordenación al bien común (ver supra 22)".

En síntesis, las restricciones deben encontrase previstas en una ley -como también se desprende del art. 109 de la CPE, que establece que los derechos y sus garantías sólo podrán ser regulados por una ley- no ser discriminatorias, basarse en criterios razonables, atender a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés público imperativo, y ser proporcional a ese objetivo. Cuando hay varias opciones para alcanzar ese fin, debe escogerse la que restrinja menos el derecho protegido y guarde mayor proporcionalidad con el propósito que se persigue4.

Efectivamente dichas condiciones forman parte del test de proporcionalidad que, en el marco del art. 32 de la CADH, ha sido desarrollado por la Corte IDH, con la finalidad de evaluar si una determinada restricción o limitación de derechos es legítima, test que contiene, en general, los siguientes elementos:

De acuerdo a las normas constitucionales e internacionales glosadas, es evidente que los derechos pueden ser limitados, sin embargo, esa limitación debe estar necesariamente contenida en una ley formal, restringida a los supuestos previstos en la misma norma constitucional y convencional, para que sobre la base de esas normas, las autoridades, en los casos que sean pertinentes, y cuando se cumplan las condiciones previstas en la ley, limite legalmente el ejercicio de los derechos; sin embargo, se aclara que, para ello, no es suficiente la observancia de la ley, pues pueden existir restricciones "legales" a los derechos, pero que sin embargo resultan arbitrarias por ser desproporcionales; por ello, corresponde que toda limitación a derechos fundamentales dispuesta por autoridad administrativa o judicial cumpla con el principio de proporcionalidad, en el marco del test desarrollado por la Corte IDH al que se ha hecho referencia precedentemente, y que también ha sido desarrollado a nivel interno.

Efectivamente, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional, el principio de proporcionalidad ha sido concebido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional (SCP 2299/2012 de 16 de noviembre) no sólo como una prohibición de exceso en la actuación del poder, bajo el entendido que las autoridades de los diferentes órganos del poder público y las instituciones del Estado actúen conforme a las competencias otorgadas por la Constitución Política del Estado, sino también como una exigencia para que sus funciones sean realizadas bajo limitaciones y responsabilidades que la Ley Fundamental establece, como el respeto a los derechos fundamentales. En ese entendido, el ejercicio de las funciones y competencias de las autoridades requiere proporcionalidad, en especial cuando interfiere en el ejercicio de derechos fundamentales, por cuanto una actuación desproporcionada, quebranta las bases fundamentales del Estado Constitucional.

El principio de proporcionalidad, de acuerdo a la SCP 2299/2012, se sustenta en la idea de vinculación de los poderes públicos a los derechos fundamentales, por la cual una disminución en el ejercicio de los mismos debe tener una causa justificada y sólo en la medida necesaria. Este principio tiene su fundamento en el carácter inviolable de los derechos fundamentales reconocido en el art. 13.I de la CPE y es considerado como un criterio hermenéutico de imperativa observancia en el ejercicio de cualquier competencia pública, por cuanto el ejercicio de un derecho fundamental no puede ser limitado más allá de lo que sea imprescindible para la protección de otro derecho fundamental o bien jurídico constitucional, con la finalidad de evitar el sacrificio innecesario o excesivo de los derechos fundamentales.

Las limitaciones a los derechos, entendidas conforme a la descripción precedente naturalmente pueden aplicarse al derecho al trabajo en su aspecto individual, reconocido en el art. 46 de la CPE; en tal mérito, el derecho al trabajo de una categoría de trabajadores puede verse justamente limitado si con ello se consiguen unos resultados socialmente más estimables en una perspectiva del interés colectivo o común.

Así mismo lo reconoció anteriormente la jurisprudencia constitucional boliviana cuando la SC 1132/2000-R de 1 de diciembre, determinó que la clausura del servicio de baños de la Terminal de Buses "Sebastián Pagador" de la ciudad de Oruro -para que se realicen ciertos arreglos y mantenimiento tendientes a precautelar la salud de los usuarios-, no constituía un acto ilegal ni omisión indebida que haga viable la tutela pues: "...en la especie, si bien el recurrente tiene derecho al trabajo, y a dedicarse a una actividad lícita, la propia Ley Fundamental establece el límite del mismo al señalar expresamente que tal derecho debe ejercerse de manera que no afecte el bien común ni el interés colectivo, de lo que se infiere que, por el tipo de trabajo que realiza el recurrente, tiene la obligación de brindar un servicio cuidando la salud de los usuarios, que constituye, en este caso, el interés colectivo" (las negrillas fueron añadidas).

Conviene aclarar que si bien el derecho al trabajo es fundamental, y, por tanto, su núcleo esencial es incondicional, inalterable y debe ser tutelado. Sin embargo, ello no implica que aspectos contingentes que giren en torno a dicho derecho, son per se, tutelables, como si fueran la parte esencial del mismo. El derecho al trabajo constitucionalmente reconocido, exige la protección a su núcleo esencial; pero no trae consigo la facultad de obtener una vinculación concreta a un cargo, porque ésta también puede constituir una legítima expectativa de otros, con igual derecho. Así, pues, en aras del derecho a la igualdad, la tutela no podría proceder contra los derechos de otros con iguales pretensiones; sino que, debe buscar la armonía de los derechos entre sí para preservar el orden social. En tal contexto, debe entenderse que el derecho al trabajo no consiste en la pretensión incondicional de ejercer un oficio o cargo específico, en un lugar determinado por el arbitrio absoluto del sujeto; sino que, conforme al mandato constitucional se trata del acceso "Al trabajo digno (...) sin discriminación (...) A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias" (art. 46.I.1 y 2 de la CPE). Es decir, se trata de la facultad, in genere, para desarrollar una labor remunerada en un espacio y tiempo indeterminados. Aspectos que, igualmente determinan la limitación a la tutela sobre el derecho al trabajo.

III.2. Respecto a la obligación del Estado de garantizar la calidad de la educación y su relación con la pertinencia académica

III.2.1. Generalidades sobre el derecho a la educación como derecho y como fin, función y deber del Estado

La designación como docente del Servicio Público de Educación, guarda relación estrecha con el derecho a la educación que se encuentra consagrado en los arts. 17, 81 y 82 de la CPE como uno inherente a la persona.

La SCP 0080/2012 de 16 de abril, sistematizó las normas relacionadas con el derecho a la educación de la siguiente forma: "La Constitución Política del Estado, en cuanto al derecho a la educación en su art. 9.5 dispone que es fin del Estado: 'El garantizar el acceso de las personas a la educación, a la salud y al trabajo', y los arts. 13.I de la Norma Fundamental, señala: 'Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos' y el 14.III, establece: 'El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos'.

El art. 59.V de la CPE, establece: 'El Estado y la sociedad garantizarán la protección, promoción y activa participación de las jóvenes y los jóvenes en el desarrollo productivo, político, social, económico y cultural, sin discriminación alguna, de acuerdo con la ley', para luego en el art. 77 disponer: 'La educación constituye una función suprema y primera responsabilidad financiera del Estado, que tiene la obligación indeclinable de sostenerla, garantizarla y gestionarla', señalando finalmente en el art. 82 que: 'El Estado garantizará el acceso a la educación y la permanencia de todas las ciudadanas y los ciudadanos en condiciones de plena igualdad'.

(...)

En la publicación, 'El derecho a la educación - Un derecho humano fundamental estipulado por la ONU y reconocido por tratados regionales y por numerosas constituciones nacionales', se señala que: 'en el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, principal instrumento internacional en materia del derecho a la educación, la realización de dicho derecho descansa esencialmente sobre seis elementos: la obligación (para la enseñanza primaria) y la gratuidad, la calidad, la educación en derechos humanos, la libertad de los padres o tutores a elegir los centros escolares, la posibilidad de que personas privadas o jurídicas creen y dirijan centros escolares, el principio de no discriminación y la cooperación internacional'.

(...)

El art. 5 del Código Niño, Niña y Adolescente (CNNA) señala: 'Los niños, niñas o adolescentes, como sujetos de derecho, gozan de todos los derechos fundamentales y garantías constitucionales inherentes a toda persona, sin perjuicio de la protección integral que instituye este Código.