Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0223/2023-S1 Sucre, 13 de abril de 2023
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional
Expediente: 46075-2022-93-AAC Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución 17/2022 de 31 de enero, cursante de fs. 61 vta. a 65 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Sandro Almaraz Vallejos contra Max Jhonny Fernández Saucedo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Santa Cruz de la Sierra.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memoriales presentados el 12 y 19 ambos de enero de 2022, cursantes de fs. 30 a 45; y, 48 a 49 vta., el accionante, expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Ingreso a trabajar al GAM de Santa Cruz de la Sierra el 2016 hasta el 31 de julio de 2021, siendo despedido injustificadamente, sin considerar la responsabilidad, eficiencia y compromiso con la institución y lo que es peor aún sin tomar en cuenta que es miembro del Comité Ejecutivo de la Central Obrera Departamental del citado municipio, siendo parte de la Comisión de Asesoramiento Económico, como se puede advertir de la Resolución Ministerial 040/2021 de 21 de enero, emitida por la Ministra del Trabajo Empleo y Previsión Social, por el cual reconoce al Directorio por la gestión que comprende de 20 de noviembre de 2020 al 19 de noviembre de 2023, gozando de fuero sindical tal como establece el art. 51 de la Constitución Política del Estado (CPE), en relación al Decreto Ley 038 y Ley 3352 de 1 de mayo de 2006, ejecutando un despido ilegal sin realizar un proceso de desafuero sindical.
Por lo que ante este despido injustificado que vulnera sus derechos constitucionales a la estabilidad laboral, al trabajo, al fuero sindical acudió ante la vía administrativa cual es la Jefatura Departamental del Trabajo de Santa Cruz demandando su reincorporación laboral, emitiéndose la Conminatoria de Reincorporación Laboral JDTSC/JCCHS/CONM 154/2021 de 29 de septiembre, mediante la cual se ordena su reincorporación al mismo cargo desempeñado, más el consiguiente pago de salarios devengados, conminatoria frente a la cual "EN FORMA PEDANTE, DESAFIANTE, Y SOBERBIA NOS INDICARON QUE ELLOS NUCA ME REICORPORARIAN QUE NO CUMPLIRIAN CON NINGUNA RESOLUCION PORQUE ELLOS AGOTARIAN TODOS LOS RECURSOS" (sic), haciendo caso omiso como se advierte del Informe JDTSC/I/VER.REINC./LAB.169/2021 de 30 de noviembre. El GAM de Santa Cruz de la Sierra interpone recurso de revocatoria que confirmó totalmente la Conminatoria referida mediante la Resolución Administrativa JDTSC/JCCHS/R.R. 208/21 de 28 de diciembre de 2021, que a la postre es incumplida por dicho municipio, vulnerando sus derechos, conforme lo acreditado mediante la Resolución.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El accionante denunció la lesión de sus derechos a la estabilidad, al trabajo, a la inamovilidad laboral por fuero sindical, a la salud, a la seguridad social y alimentación, reconocimiento a la personalidad, capacidad y dignidad, citando al efecto los arts. 14, 16, 18, 46, 48.I y 49.III de la CPE.
I.1.3. Petitorio
Solicitó, se le conceda la tutela impetrada y se ordene:
- a)El cumplimiento íntegro de la Conminatoria Reincorporación Laboral JDTSC/JCCHS/CONM 154/2021; y,
- b)Disponga la inmediata reincorporación a su fuente laboral, al mismo cargo que ocupaba, más el pago de sueldos devengados y se condene en costas judiciales y reparación de daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia virtual el 31 de enero de 2021, según consta del acta cursante de fs. 57 a 61 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia virtual el 31 de enero de 2021, según consta del acta cursante de fs. 57 a 61 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El peticionante de tutela, por intermedio de su abogado en audiencia ratificó in extenso los fundamentos expuestos en su acción de amparo constitucional, manifestando que:
- 1)Ingresó a trabajar al GAM de Santa Cruz de la Sierra, el 2016 hasta el 31 de julio de 2021 siendo desvinculado sin justificativo alguno o que exista motivos;
- 2)En el Memorándum 948re/2021 de finalización de relación laboral, no se esgrime ningún motivo que atienda a las causales establecidas en la ley o alguna razón que justifiqué la decisión, vulnerándose los derechos no solamente al trabajo sino de otros derechos que se encuentran relacionados con este derecho, al momento de proceder a la desvinculación no se consideró que es parte del Directorio del Comité Ejecutivo de la Central Obrera Departamental, como miembro de la Comisión de Asesoramiento Económico reconocido mediante Resolución Ministerial 040/2021 a partir del 20 de noviembre de 2020 al 19 de noviembre de 2023, por lo que, gozaba de la protección y blindaje que otorga el fuero sindical tal como establece el art. 51 de la CPE en relación al Decreto Ley 038 y que el fuero sindical no solo es hasta el 19 de noviembre de 2023 sino hasta después de un año de finalizada la gestión sindical; y,
- 3)La Jefatura Departamental del Trabajo de Santa Cruz emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral JDTSC/JCCHS/CONM 154/2021, por la que conmina a la parte demandada a la reincorporación más el pago de sueldos devengados; sin embargo, no ha sido cumplido dicha Conminatoria hasta presentación de la acción tutelar, siendo objeto de recurso de impugnación, la misma es confirmada en todas sus partes mediante Resolución Administrativa JDTSC/JCCHS/R.R. 208/21.
I.2.2. Informe de la parte demandada
Max Jhonny Fernández Saucedo, Alcalde del GAM de Santa Cruz de la Sierra, a través de su apoderado y abogado en audiencia, señaló que:
- i)El trabajador ahora accionante es servidor público designado de acuerdo a Memorándum 2810/2018 de agosto, firmado por el entonces Alcalde Percy Fernández Añez, en cuya parte relevante dice "Sandro Almaraz Vallejos queda designado como servidor público municipal, en el cargo de jefe área de calidad geomántica(...) está fuera de la carrera administrativa y consiguientemente también fuera de la estabilidad laboral al ser funcionario público provisorio designando de libre nombramiento" (sic); y,
- ii)El trabajador ahora impetrante de tutela no es permanente es provisorio, y el parágrafo segundo del art. 1 de la Ley 321 de 20 de diciembre de 2018 dice: "...se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo a los trabajadores y trabajadoras asalariados permanentes este trabajador no es permanente es provisorio y el parágrafo segundo del artículo 1 de la citada ley 321, los pone afuera, los saca afuera y dice: se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electo y de libre nombramiento" (sic).
I.2.3. Intervención del tercero interesado
Ilton Rolando Borda Padilla, Secretario Ejecutivo de la Central Obrera Departamental de Santa Cruz, no presentó escrito alguno ni se hizo presente a la audiencia de garantías, pese a su notificación cursante a fs. 53.
I.3. Resolución
La Sala Constitucional Cuarta del departamento de Santa Cruz, mediante Resolución 17/2022 de 31 de enero, cursante de fs. 61 vta. a 65 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo que la parte demandada proceda a la reincorporación laboral del accionante, con el mismo nivel salarial "...pudiendo en caso cumplir o destinarlo con otra función en base a los parámetros de libre disposición y designación" (sic), asimismo el pago de los sueldos devengados, así como los beneficios a corto y largo plazo que le corresponde; todo ello bajo el fundamento de que, el Ministerio de Trabajo no tomó en cuenta el hecho de que la jurisprudencia constitucional señala y establece ciertos parámetros sobre aquellos servidores públicos designados de confianza y que la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) tiene todo el derecho de poder colocar bajo su mando a personas de confianza, así señalado en la norma y en la jurisprudencia constitucional en la Resolución Doctrinal 001/2021 de 16 de junio, establece que los Tribunales de garantías no pueden observar el fondo de la conminatoria sino más bien y únicamente las cuestiones que hacen al debido proceso y considerando que la Sala a recibido una conminatoria está ligado a dar cumplimiento a la misma.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se evidencia lo siguiente:
II.1. Cursa Resolución Ministerial 040/21 de 21 de enero de 2021, emitida por la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social en uso de las facultades conferidas por Ley por el cual Resuelve en su Artículo Primero.- Reconocer al Directorio de la Central Obrera Departamental de Santa Cruz, dentro del cual Sandro Almaraz Vallejos -ahora accionante- es miembro y parte de la Comisión Asesoramiento Económico del Directorio mencionado por la gestión comprendida de 20 de noviembre de 2020 al 19 de noviembre de 2023 (fs. 3 a 11).
II.2. Mediante Nota CITE 110/2021 de 3 de agosto, la Central Obrera Departamental de Santa Cruz hace conocer la Resolución Ministerial 040/21 al Alcalde del GAM del citado departamento, donde se eligió el nuevo Comité Ejecutivo de la Central Obrera Departamental gestión 2020-2023, siendo parte del Comité Consultivo de la Comisión de Asesoramiento el ahora impetrante de tutela; por lo que, goza del fuero sindical (fs. 12).
II.3. Por Certificación Laboral de 14 de septiembre de 2021, emitida por la Dirección de Recursos Humanos (RR.HH.) del GAM de Santa Cruz de la Sierra certifica que Sandro Almaraz Vallejos -ahora impetrante de tutela- con Cédula de Identidad 3504481, presto sus servicios en el citado municipio bajo el siguiente detalle:
Servidor Público: de 12 de enero de 2010 al 12 de mayo de 2014, cargo Profesional C (soporte Ruat)
Servidor Público: de 13 de mayo de 2014 a 2 de septiembre de 2015, cargo Profesional B (Sistemas Catastrales).
Servidor Público de 21 de abril de 2016 a 2 de mayo de 2016, cargo Jefe de área sistema de Información Geográfica.
Servidor Público: Con ítem 2145 (no concursado) Jefe de Área (Control de calidad Geomática). (fs. 15).
II.4. Cursa Memorándum 948re/2021 de julio, emitido por el Alcalde Max Jhonny Fernández Saucedo, Alcalde del GAM de Santa Cruz de la Sierra -ahora demandado-, por el cual se comunica al ahora peticionante de tutela, que se da por concluida su actividad laboral como servidor público del referido municipio en el cargo que venía desempeñando como Jefe de Área, con ítem 2145 y nivel 11 dependiente del Departamento de Control de Control y Fiscalización de la Dirección de Gestión Urbana de la Secretaria Municipal de Planificación (fs. 16).
II.5. A través de Conminatoria de Reincorporación Laboral JDTSC/JCCHS/CONM 154/2021 de 29 de septiembre, Julio César Choque Sarami, Jefe Departamental del Trabajo de Santa Cruz, conmina a la reincorporación inmediata del ahora accionante a su fuente laboral en el GAM de Santa Cruz de la Sierra, más el pago de sueldos devengados desde el despido injustificado, manteniendo su antigüedad y demás derechos que corresponden por ley (fs. 20 a 21 vta.), siendo notificada la mencionada entidad el 16 de noviembre del mencionado año (fs. 22).
II.6. Mediante Informe JDTSC/I/VER.REINC./LAB. 169/2021 de 30 de noviembre, Erick Yadir Morales Almanza, Inspector de Trabajo de Santa Cruz, hace conocer al Jefe Departamental de Trabajo del mencionado departamento, respecto de la verificación de incumplimiento de conminatoria de reincorporación laboral por inamovilidad laboral por Fuero Sindical (fs. 24).
II.7. Por Resolución Administrativa JDTSC/JCCHS/R.R. 208/21 de 28 de diciembre de 2021, el Jefe Departamental del Trabajo de Santa Cruz, resuelve el recurso de revocatoria interpuesto por el Alcalde del GAM de Santa Cruz de la Sierra -ahora demandado-, disponiendo: "CONFIRMAR TOTALMENTE la CONMINATORIA DE REINCORPORACIÓN LABORAL- INAMOVILIDAD LABORAL -FUERO SINDICAL JDTSC/JCCHS/CONM 154/2021, de 29 de septiembre de 2021 (...) quedando dicha Conminatoria firme y subsistente en todas sus partes" (sic [fs. 25 a 28 vta.]).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante denuncia que el GAM de Santa Cruz de la Sierra lesionó sus derechos a la estabilidad laboral, al trabajo, a la inamovilidad laboral por fuero sindical, a la salud, a la seguridad social y alimentación, a la vida, al reconocimiento a la personalidad, capacidad y dignidad; toda vez que, lo despidieron injustificadamente sin considerar su condición de dirigente sindical y no obstante que la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral JDTSC/JCCHS/CONM 154/2021 de 29 de septiembre a su favor, no fue cumplida por la entidad municipal, conforme se acredita del informe de verificación de la Inspectoría del Trabajo; por lo que, solicita se le conceda la tutela y se ordene su inmediata reincorporación laboral.
En consecuencia, corresponde analizar, en revisión, si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada, para el efecto se analizarán los siguientes temas:
- a)Sobre la unificación jurisprudencial respecto a las conminatorias de reincorporación laboral: Estándar jurisprudencial más alto, en relación al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, su cumplimiento integral, y el acceso directo a la justicia constitucional;
- b)Marco normativo y reglamentario para la protección del derecho a la estabilidad laboral;
- c)Del cumplimiento y ejecución de las resoluciones constitucionales en resguardo del derecho de acceso a la justicia y su tutela judicial efectiva en acciones constitucionales;
- d)Protección del fuero sindical; y,
- e)Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre la unificación jurisprudencial respecto a las conminatorias de reincorporación laboral: Estándar jurisprudencial más alto, en relación al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, su cumplimiento integral y el acceso directo a la justicia constitucional
Al respecto, inicialmente se debe precisar que con relación a esta temática la suscrita Magistrada relatora asumió los entendimientos más progresivos para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a la protección laboral ante despidos injustificados e incumplimiento integral de las conminatorias de reincorporación, en mérito a las atribuciones que tiene este Tribunal, las cuales están enmarcadas estrictamente a verificar el respeto de los derechos fundamentales o garantías constitucionales, con la finalidad de otorgar una pronta e idónea protección del derecho al trabajo; en ese entendido, a partir de la emisión de la Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, que efectuó el análisis de los precedentes jurisprudenciales asumidos en este Tribunal con relación a la temática mencionada, concluyó en identificar el estándar más alto respecto a la tutela de los derechos de los trabajadores y trabajadoras, siendo el mismo coincidente con la línea asumida con anterioridad por la suscrita Magistrada.
Ahora bien, teniendo clara la vinculatoriedad de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, conforme al art. 203 de la CPE, se tiene que la misma recogió los fallos del Tribunal Constitucional Plurinacional, emitidos por cada una de sus Salas respecto al tema laboral de cumplimiento de las Conminatorias de Reincorporación, identificando los precedentes jurisprudenciales contradictorios ante supuestos análogos facticos, a fin de unificar los criterios al respecto, mismos que en su diversidad generan inseguridad jurídica en la administración de justicia constitucional y ordinaria, cuyos jueces y tribunales tienen a su cargo la resolución de una situación jurídica.
Así entonces, este Tribunal en cumplimiento del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), que le reconoce la competencia de unificar sus líneas jurisprudenciales ya sea por avocación o mediante resolución de doctrina constitucional como herramienta hermenéutica realizó la sistematización de las líneas jurisprudenciales o precedentes contradictorios, para determinar la aplicación y vigencia de un determinado entendimiento o precedente jurisprudencial en vigor, de carácter vinculante y aplicado de manera prospectiva, a fin de evitar la afectación del derecho de los justiciables a ser tratados con igualdad y por supuesto la seguridad jurídica.
El precedente constitucional pronunciado como doctrina constitucional que es objeto de revisión, tiene un alto grado de vinculatoriedad, en su dimensión vertical y horizontal; lo cual conlleva que en mérito a este último debe ser respetado y aplicado por el mismo Tribunal, pudiendo apartarse solo de manera fundamentada y motivada, mediante una carga argumentativa reforzada para justificar su modulación, cambio o reconducción de la línea jurisprudencial, que desde ese momento tendrá un carácter vinculante, y por otra, vertical, puesto que debe ser respetado y aplicado por los demás Órganos del Estado, jueces y tribunales que se encuentran constreñidos a respetar y aplicar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, por mandato del art. 203 de la CPE.
En ese marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, desarrolló las siguientes reflexiones constitucionales:
III.1.1. Fundamentos normativos de la conminatoria de reincorporación laboral
Al respecto la mencionada Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, tomó como fundamento inicial, la Observación General 18 aprobada el 24 de enero de 2005, del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, referida al derecho al trabajo, en la que se enfatiza entre otras, la obligación de los Estados Partes de velar por la realización progresiva del ejercicio del derecho al trabajo, adoptando de manera rápida medidas para lograr el empleo pleno por una parte y por otra, en principio no deben adoptarse medidas regresivas y si deben adoptarse, corresponde a los Estados Partes en cuestión, demostrar que lo hicieron tras considerar todas las alternativas y justificarlas plenamente. El incumplimiento de esa obligación se produce cuando los Estados Partes se abstienen de adoptar todas las medidas adecuadas para proteger a la personas contra vulneraciones del derecho al trabajo en su jurisdicción; no reglamentar actividades de particulares, grupos o sociedades para impedirles que vulneren el derecho al trabajo; o no protegen a los trabajadores frente al despido improcedente.
Así entonces la Resolución de Doctrina ahora comentada, citando normas constitucionales (arts. 46 y 48 de la CPE), disposiciones reglamentarias (DS 29894 de 7 de febrero de 2009, DS 28699 de 1 de mayo de 2006, DS 0495 de 1 de mayo de 2010 y la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010, que reglamenta el procedimiento para la reincorporación laboral caracterizado por su carácter sumario y expedito), concluyó que la Norma Fundamental por una parte:
...va más allá de los parámetros de protección establecidos por los organismos internacionales de tutela de derechos de los trabajadores, pues no solamente individualiza al despido injustificado como una conducta de desvalor de la relación jurídico-laboral, sino que además, lo prohíbe estableciendo la estabilidad laboral como regla, derecho y principio de interpretación.
Y por otra, el espíritu del art. 10 del DS 28699, da la opción al trabajador de aceptar la ruptura de la relación laboral y cobrar sus beneficios sociales o impugnar la decisión del empleador denunciando el retiro intempestivo, con el fin de alcanzar seguridad jurídica en caso de que el trabajador acepte la primera opción y concluya la relación laboral, y a ese efecto también señaló que:
...deben concurrir los siguientes elementos:
- a)La voluntad inequívoca y documentada del trabajador, declarando conocer los efectos jurídicos de la rescisión del contrato de trabajo; y,
- b)La constancia escrita del pago de los beneficios y derechos sociales del trabajador, así como las obligaciones sociales del empleador, debiendo necesariamente incluir:
- b.1)La totalidad de salarios devengados hasta la fecha del retiro;
- b.2)El desahucio, indemnización por antigüedad, vacaciones, aguinaldos y otros derechos pagaderos a la conclusión de la relación laboral;
- b.3)Los aportes a la caja de salud; y,
- b.4)Los aportes a la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP).
III.1.2. La conminatoria de reincorporación laboral en la jurisprudencia
Sobre la base de lo anterior, la misma Resolución Doctrinal refirió que, antes de las modificaciones del DS 0495 a las disposiciones reglamentarias del DS 28699, si el trabajador optaba por la reincorporación laboral -impugnando la decisión del empleador por retiro intempestivo-, constatada la negativa del empleador al cumplimiento de la conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para demandarla y la jurisdicción constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente en el análisis de las problemáticas vinculadas a la inobservancia de las conminatorias de reincorporación laboral, posición que también fue asumida por el Tribunal Constitucional, al rechazar in limine la acción tutelar interpuesta, según . Entonces, desde dichas modificaciones, el procedimiento cambió e introdujo cambios substanciales para la jurisdicción constitucional en cuanto a las denuncias de incumplimiento de conminatorias de reincorporación, al otorgar al trabajador la facultad para interponer las acciones constitucionales que correspondan para la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral, tomando en cuenta la inmediatez, en ese entendido, también precisó que:
...en los que una trabajadora o trabajador demande la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa legal justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretende, sólo exige acudir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo. En ese caso, ante la existencia de una conminatoria de reincorporación laboral, aun existiendo la posibilidad de impugnarla por la vía administrativa o judicial, el nuevo paradigma de protección de los derechos de los trabajadores, no exige agotar las mismas para demandar su cumplimiento en la jurisdicción constitucional, siendo clara tanto la normativa laboral y desde entonces la jurisprudencia constitucional emitida sobre el particular, en sentido que, ante su inobservancia, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; siendo la instancia administrativo laboral la que, a través de los procedimientos establecidos para el efecto, determine en definitiva si el despido fue o no justificado, correspondiendo a la jurisdicción constitucional únicamente viabilizar la tutela ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo.
III.1.3. Análisis de los precedentes jurisprudenciales constitucionales
De igual forma la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, señaló que el Tribunal, en ejercicio la facultad de unificar la línea jurisprudencial prevista por el art. 28.I.15 de la LTCP, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada mediante acciones de amparo constitucional, efectúo:
- 1)El análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciado a través de las acciones de amparo constitucional; y,
- 2)El análisis sobre la aplicación de estas líneas en la resolución de causas por parte de las actuales Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional.
En ese marco, ingresó a verificar las líneas jurisprudenciales de esta instancia constitucional, abordando como un primer acápite las "Líneas jurisprudenciales constitucionales en torno al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral" entre las cuales fue citando las y , las cuales establecen que es posible presentar directamente la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, así como la concesión de su tutela inmediata, teniendo el empleador la vía judicial y administrativa expeditas en caso de no estar de acuerdo con la conminatoria1.
Aludió también que dicho razonamiento fue modulado en la , que señaló que para que la jurisdicción constitucional ordene el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, esta debe encontrarse debidamente fundamentada y motivada2.
Más adelante, de igual forma identificó la , que representa un cambio de línea al respecto estableciendo que el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede simplemente ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, sino que debe hacer una valoración integral de los hechos, datos del proceso, de las circunstancias y de los supuestos derechos vulnerados3. No obstante, la , moduló el razonamiento de la , reconduciendo la línea a lo previsto en la , determinando que, la conminatoria de reincorporación laboral es de cumplimiento inmediato; por lo que, su inobservancia habilita la actuación inmediata de la jurisdicción constitucional, a menos que en su tramitación se evidencien violaciones del derecho al debido proceso4.
Por otro lado, citó la SCP 0709/20017-S2 de 31 de julio, que establece que ante la denuncia de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, el Tribunal Constitucional Plurinacional debe verificar únicamente su emisión e incumplimiento, sin ingresar en cuestiones de fondo, ni verificar posibles lesiones al debido proceso en relación con el empleador; siendo que, la tutela brindada en esta jurisdicción es provisional5. Después, hizo referencia a la , la cual, identificando el estándar jurisprudencial más alto de protección del derecho fundamental al trabajo en materia de cumplimiento de conminatoria de reincorporación laboral ante despido injustificado, vinculándolo a los principios de estabilidad laboral y continuidad de la relación laboral, y el vivir bien, realizó una reconducción a la , indicando que, se debe dar cumplimiento a la conminatoria de reincorporación laboral en todos sus términos, teniendo este Tribunal atribuciones limitadas para verificar el respeto de los derechos fundamentales o garantías constitucionales6. Así también, refirió que la , realizó una sistematización de los precedentes jurisprudenciales emitidos concluyendo que para ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, la jurisdicción constitucional debe verificar en cada caso su pertinencia, limitando su análisis a constatar que aquella haya sido emitida a favor del trabajador o la trabajadora y que se encuentra dentro del rango de protección de la Ley General del Trabajo y su normativa complementaria7.
Luego, señaló la , de forma implícita recondujo el entendimiento de la , señalando que en los casos en que se denuncie incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, deben analizarse los aspectos inherentes al caso, que permitan concluir en una decisión razonable, sin que ello implique ingresar al fondo de la problemática8.
Por último, hizo referencia a la , la cual definió que la jurisdicción constitucional debe procurar el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral9.
La Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, bajo el epígrafe "Análisis sobre la vigencia de las líneas jurisprudenciales en materia de conminatorias de reincorporación laboral por parte de las actuales Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional", efectuó la identificación de los problemas jurídicos inherentes a la resolución de casos en los que se denuncia incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, a partir de la individualización de los precedentes jurisprudenciales más relevantes en cuanto a la protección de los derechos de los (as) trabajadores (as) a partir de la inobservancia de las conminatorias de reincorporación laboral; entonces definió que:
- i)Respecto a los alcances del cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral; es decir, cuando la conminatoria de reincorporación laboral establece además el pago de sueldos devengados y otros derechos sociales; las Sentencias Constitucionales, establecieron distintas formas de resolución, siendo éstas:
- a)Disponer el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral en los mismos términos en que fue dispuesta, incluyendo el pago de sueldos devengados y otros derechos que correspondan por ley10;
- b)Ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y no así el pago de salarios y sueldos devengados: argumentando que, estos aspectos deben dilucidarse en la vía administrativa y judicial11; y,
- c)Ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, además dispuso la suscripción de un contrato por tiempo indefinido, teniendo en cuenta que el peticionante de tutela trabajó durante varios años continuos bajo la modalidad de contratos a plazo fijo en la zafra y prezafra; asimismo, se dispuso el pago de los sueldos devengados, aunque este aspecto no haya sido dispuesto por la Jefatura Departamental del Trabajo12.
- ii)Con relación al análisis de la jurisdicción constitucional de la pertinencia y del contenido de la conminatoria de reincorporación; es decir, cuando la jurisdicción constitucional, previamente a disponer su cumplimiento realiza un control de la conminatoria de reincorporación e incluso de la relación laboral, los fallos emitidos por este Tribunal se resumen en lo siguiente:
- 1)Se ordenó el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, limitándose la jurisdicción constitucional a constatar que esta haya sido emitida a favor del trabajador o de la trabajadora dentro del marco de protección de la Ley General del Trabajo y la normativa laboral complementaria13; 2)Se denegó la tutela argumentando que la conminatoria de reincorporación laboral no se encontraba debidamente fundamentada14;3) No obstante, que la Jefatura Departamental del Trabajo dispuso la reincorporación del trabajador, la jurisdicción constitucional denegó la tutela considerando que esta decisión no era pertinente ni razonable, por no haber tomado en cuenta que el impetrante de tutela cobró sus beneficios sociales; y, en otro caso, se denegó la tutela indicando que para el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, esta debe contener fundamentos jurídicamente razonables15;
- 4)En otro supuesto en el que, el empleador acusó el cobro de beneficios sociales por parte del trabajador se concedió la tutela, ordenando la restitución del trabajador progenitor al último cargo que desempeñaba al momento de su desvinculación, así como el pago de salarios devengados y demás derechos laborales: puesto que. el referido cobro del finiquito y la consiguiente inejecutabilidad de la conminatoria de reincorporación laboral, entre otras causales, deben ser dilucidadas en la jurisdicción ordinaria laboral que podrá ser activada por el empleador, para determinar con mayor libertad probatoria si el despido fue justificado o no16;
- 5)Se denegó la tutela por cuanto, a pesar de que, la relación laboral se encontraba dentro del ámbito de la Ley General del Trabajo y su Reglamento, la modalidad de trabajo fue pactada bajo el contrato a plazo fijo; por lo que, no resulta posible: "...ir más allá de lo pactado en el contrato" teniendo conocimiento las partes de la fecha de su conclusión; asimismo, la Jefatura Departamental de Trabajo de Tarija "...no estableció ni realizó la conversión de la relación laboral de temporal a indefinida...": en este caso, el accionante suscribió cuatro contratos a plazo fijo y dos verbales, y la desvinculación se produjo meses después de la conclusión del último contrato17;
- 6)Se denegó la tutela indicando que, la conminatoria de reincorporación emitida por la señalada Jefatura Departamental de Trabajo omitió considerar la existencia de derechos controvertidos, imposibilitando que su cumplimiento pueda ser dispuesto por esta jurisdicción18;
- 7)Se dispuso la reincorporación del trabajador en los términos de la conminatoria -que además ordenaba el pago de salarios devengados y demás derechos sociales-, sin hacer referencia a la existencia de varios contratos a plazo fijo y que la desvinculación se produjo antes del cumplimiento del último contrato19; asimismo, se concedió la tutela señalando que, no está permitida la celebración de más de dos contratos a plazo fijo y menos en tareas propias y permanentes de la entidad; por lo tanto, no existe impedimento para que el empleador cumpla con la conminatoria, produciéndose la desvinculación al día siguiente de cumplido el cuarto contrato20; y, por último, se concedió la tutela concluyendo que, la suscripción de más de dos contratos a plazo fijo que tengan como objeto cumplir con tareas propias y permanentes de la entidad, infringen las normas laborales vigentes debiendo disponerse la conversión a un contrato a plazo indefinido en cuanto concurra el tercer contrato, constituyéndose en este caso el despido en uno injustificado; en el caso, la desvinculación se produjo al cumplimiento del último contrato21;
- 8)No se ordenó la reincorporación del trabajador -denegándose la tutela- debido a que, el presupuesto o límite del cumplimiento de la conminatoria -además de que sus fundamentos jurídicos sean razonables- es la naturaleza jurídica de la relación laboral, considerando aspectos como la firma de contratos a plazo fijo o por tiempo indefinido, la prestación de servicios de consultoría o si el contrato es de naturaleza administrativa o civil22;
- 9)Se denegó la tutela con el argumento de que, el peticionante de tutela pretende la conversión de sus contratos a plazo fijo a uno de carácter indefinido, circunstancia que incumbe a la judicatura laboral; en razón a que, los hechos controvertidos o aún pendientes de resolución en la vía judicial o administrativa no pueden ser dilucidados en la vía constitucional23; y,
- 10)Se ordenó el cumplimiento de la conminatoria en los términos que fue dispuesta mismo que ordenaba la reincorporación y además la cancelación de sueldos devengados desde el despido injustificado y manteniendo su antigüedad y demás derechos que correspondían por ley; respecto a la denuncia sobre la desvinculación posterior al vencimiento del contrato a plazo fijo, haciendo hincapié en que a la justicia constitucional no le compete ingresar a analizar los elementos que hacen al fondo de la causa, pues ello implicaría un pronunciamiento previo y anticipado respecto a los hechos a ser conocidos por la autoridad laboral competente; siendo que, la presente acción tutelar está destinada únicamente a garantizar de manera provisional el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, en atención a los bienes jurídicos protegidos24.
- iii)Respecto al pago de sueldos y salarios del trabajador con inamovilidad por fuero sindical; es decir, cuando el impetrante de tutela denuncia despido injustificado, sin tomar en cuenta su inamovilidad por fuero sindical y la jurisdicción constitucional considera la pertinencia o no del pago de salarios devengados; se presentaron las siguientes formas de resolución del caso concreto: i) Se ordenó el cumplimiento íntegro de la conminatoria de reincorporación laboral, incluidos salarios devengados, por cuanto el peticionante de tutela tenía inamovilidad laboral en razón a su fuero sindical; no obstante, la suscripción de varios contratos a plazo fijo25; ii) Sin hacer referencia al pago de sueldos y salarios devengados, se estableció el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral aclarando que el nombrado se encontraba bajo el amparo del art. 51.VI de la CPE, dada su condición de dirigente sindical; en consecuencia, para proceder a su desvinculación laboral, se debió previamente instaurar un proceso de desafuero sindical en su contra26; y, iii) En otro caso, este Tribunal consideró que, a pesar de la inamovilidad por fuero sindical del trabajador, sólo debe ordenarse el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación y no así el pago de los salarios y sueldos devengados27.
Seguidamente, la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 bajo el título "UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE CONMINATORIAS DE REINCORPORACIÓN LABORAL" procedió a efectuar la Unificación de la jurisprudencia constitucional advertida precedentemente, argumentando que existen precedentes jurisprudenciales constitucionales que, bajo los principios pro operario, de primacía de la relación laboral y de continuidad y estabilidad laboral, han logrado estándares significativos en el respeto, protección y realización de los derechos sociales de las trabajadoras y los trabajadores, lo cual sin duda constituye un avance en la materialización de los postulados de la Constitución Política del Estado y el cumplimiento de las obligaciones internacionales que tiene el Estado boliviano.
Así, la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 identificó el estándar más alto de la jurisprudencia constitucional que, de manera progresiva haya tutelado de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales, con referencia a los precedentes jurisprudenciales constitucionales que de manera óptima tutelaron los derechos de las trabajadoras y los trabajadores, aplicando los principios y valores constitucionales, estableciendo lo siguiente:
- 1)En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la , es decir:
1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;
1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;
1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;
1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;
1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,
1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.
- 2)Y con relación al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la ; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero (las negrillas nos corresponde).
En ese marco, reiterando el contenido esencial del razonamiento precedentemente citado, se concluye que:
- a)En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, corresponde a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;
- b)Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se debe considerar al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenando el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,
- c)En caso de que la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue.
El presente razonamiento fue desarrollado en las , y 0346/2021 de 18 de agosto, entre otras.
III.2. Marco normativo y reglamentario para la protección del derecho a la estabilidad laboral
El derecho del trabajador a la estabilidad o continuidad laboral, que consiste en conservar su empleo durante su vida laboral, salvo que existan causas legales que justifiquen el despido, se encuentra reconocido por el art. 46.I.2 de la CPE, que establece que toda persona tiene derecho: "A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias". Por su parte, el art. 48.II de la Norma Suprema, señala: "Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de (...) continuidad y estabilidad laboral (...)". Asimismo, el art. 49.III de la Ley Fundamental, dispone: "El Estado protegerá la estabilidad laboral. Se prohíbe el despido injustificado y toda forma de acoso laboral. La ley determinará las sanciones correspondientes".
La estabilidad laboral también se encuentra reconocida por el Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 22 de junio de 1982, sobre la terminación de la relación de trabajo; en cuyo art. 4, dispone: "No se pondrá término a la relación de trabajo de un trabajador a menos que exista para ello una causa justificada relacionada con su capacidad o su conducta o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio"; asimismo, su art. 8 establece el derecho del trabajador a recurrir ante la autoridad competente cuando considere que la terminación de su relación de trabajo es injustificada; en este caso, según su art. 10: "Si los organismos encargados de la verificación llegan a la conclusión de que la terminación es arbitraria e intempestiva, el Convenio prevé conforme a la legislación y la práctica nacional la anulación de la terminación, o sea, la readmisión del trabajador, o el pago de una indemnización adecuada (...)".
En ese orden, el art. 4 del DS 28699 ratificó la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral y en especial:
- 1)El principio protector, con base en las reglas del in dubio pro operario -en caso de duda se favorecerá al trabajador- y de la condición más beneficiosa;
- 2)El principio de la continuidad de la relación laboral;
- 3)El principio intervencionista;
- 4)El principio de la primacía de la realidad; y,
- 5)El principio de no discriminación, sin ser excluyentes de los ya establecidos anteriormente o que pudieran surgir con posterioridad. Asimismo el art. 11.I del referido DS 28699, determina que: "Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias". Sobre el DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y su ulterior modificación por el DS 0495, la nueva estructura constitucional faculta al Órgano Ejecutivo, diseñar su estructura y funcionamiento, con el objeto de garantizar la correcta implementación de los principios, valores y disposiciones de la Ley Fundamental; así el art. 50 de la CPE, previene que: "El Estado, mediante tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de la seguridad social".
En este cometido, se estructura el nuevo Órgano Ejecutivo a través del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, cuyo art. 86 inc. g), confiere atribuciones al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a prevenir y resolver los conflictos individuales y colectivos emergentes de las relaciones laborales; en ese sentido, el art. 11.II del DS 28699, determina: "Mediante Decreto Supremo, el Poder Ejecutivo reglamentará la forma y alcances de la Estabilidad Laboral". En este ámbito, el art. 10.I del referido DS 29894, establece: "Cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT), podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación". Precepto, cuyo parágrafo III, fue modificado por el DS 0495 con el siguiente texto:
En caso de que el trabajador opte por su reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez constatado el despido injustificado, se conminará al empleador a la reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba la trabajadora o trabajador al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de la reincorporación, a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo.
El referido DS 0495, incluyó a su vez, los parágrafos IV y V en el art. 10 del DS 29894, con los siguientes textos: IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución.
V. Sin perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo IV del presente artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral.
El presente razonamiento fue desarrollado en las y .
III.3. Del cumplimiento y ejecución de las resoluciones constitucionales en resguardo del derecho de acceso a la justicia y su tutela judicial efectiva en acciones constitucionales
Previamente, es necesario dejar en claro que, el Tribunal Constitucional Plurinacional se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución Política del Estado, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad sobre las diferentes modalidades de acciones constitucionales y de defensa conforme prevé el art. 202 de la CPE, emitiendo resoluciones con un conjunto de razonamientos relacionados al estudio sobre los supuestos que son de su conocimiento que, en muchos de los casos se constituyen en precedentes en materia de derechos fundamentales y garantías constitucionales; bajo esa comprensión, el constituyente ha previsto que toda persona, grupo social o autoridad con legitimación activa reconocida que se sientan perjudicadas en el ejercicio material de sus derechos, pueden interponer las acciones constitucionales contra los actos u omisiones que consideren lesivas buscando la tutela constitucional en resguardo de sus derechos, ejerciendo de esta forma su pleno derecho de acceso a la justicia conforme prevé los arts. 115.I de la Norma Suprema, 8.1 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH); y, 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
Bajo ese entender, y en cuanto a la comprensión sobre el derecho al acceso a la justicia, la , manifestó lo siguiente:
...según la norma prevista por el art. 8.1 del Pacto de San José de Costa Rica, 'toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecidas con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter´, como podrá advertirse la norma transcrita consagra dos derechos humanos de la persona:
- 1)el derecho de acceso a la justicia; y
- 2)el derecho al debido proceso, entendiéndose por aquélla la potestad, capacidad y facultad que tiene toda persona para acudir ante la autoridad jurisdiccional competente para demandar que se preserve o restablezca una situación jurídica perturbada o violada que lesiona o desconoce sus derechos e intereses, a objeto de lograr, previo proceso, una decisión judicial que modifique dicha situación jurídica. Conocido también en la legislación comparada como ´derecho a la jurisdicción´ (art. 24 de la Constitución Española), es un derecho de prestación que se lo ejerce conforme a los procedimientos jurisdiccionales previstos por el legislador, en los que se establecen los requisitos, condiciones y consecuencias del acceso a la justicia; por lo mismo, tiene como contenido esencial el libre acceso al proceso, el derecho de defensa, el derecho al pronunciamiento judicial sobre el fondo de la pretensión planteada en la demanda, el derecho a la ejecución de las sentencias y resoluciones ejecutoriadas, el derecho de acceso a los recursos previstos por ley. Finalmente, este derecho está íntimamente relacionado con el derecho al debido proceso y la igualdad procesal (el subrayado y resaltado es nuestro).
Por su parte, la , en su Fundamento Jurídico III.3.4 epigrafiado como "Derechos a la tutela judicial efectiva", manifestó que:
La tutela judicial efectiva comprende la posibilidad de activar o iniciar ante los órganos jurisdiccionales un proceso, en el que obtenga una sentencia fundamentada que declare el derecho de cada una de las partes conforme corresponda en justicia, además implica la posibilidad de poder interponer los recursos que la ley establezca y la eventualidad de obtener el cumplimiento efectivo de la sentencia, con el objeto de garantizar el restablecimiento de una situación jurídica vulnerada, evitando la indefensión, involucrando el acceso a los tribunales; la efectividad de las decisiones judiciales; y el ejercicio del recurso previsto en la ley (el resaltado y subrayado es añadido).
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