0236/2023-CA

Texto de la resolucion

AUTO CONSTITUCIONAL 0236/2023-CA Sucre, 24 de mayo de 2023

Expediente: 55021-2023-111-AIA Acción de inconstitucionalidad abstracta Departamento: Chuquisaca

La acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Erick Marcelo Pedrazas López, Diputado Titular de la Asamblea Legislativa Plurinacional, demandando la inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Cuarta del Decreto Supremo (DS) 4910 de 12 de abril de 2023; y, el Reglamento para la Intervención Preventiva de Empresas Reguladas, aprobado por Resolución Administrativa (RA) RAN-ANH-DJ-UGJN 0011/2023 de 24 de abril; por considerar ser contrarios a los arts. 1, 8, 9.4, 14.I y II, 20.II, 22, 46.I y II;, 47.I, 75.1, 108.1, 2 y 3, 109.II, 115.II, 116.I y II, 117.I, 120.I, 180.I, 306.I y III, 308.I y II, 318.II, 323.I, 334.4, 349, 356, 367 y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 1, 2, 7, 8, 10, 11 y 23.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); 8.1, 2 y 3, 25 y 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); 5, 6 y 7 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales; 14 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); y, 5, 6, 23 y 24 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

I. SÍNTESIS DE LA ACCIÓN

I.1. Argumentos jurídicos de la acción

Por memorial presentado el 15 de mayo de 2023, cursante de fs. 17 a 35 vta., el accionante manifiesta que dentro del desarrollo normativo de la Constitución Política del Estado y la Ley de Hidrocarburos, con la finalidad de la regulación de la venta de diésel y gasolina, se emitieron los Decretos Supremos (DDSS) 28118 de 16 de mayo de 2005; y, 25811 de 11 de diciembre de igual año, que establecen mecanismos de control social e institucional sobre la venta a personas naturales y colectivas, con la finalidad de modificar y complementar el referido marco normativo se emitió el DS 4910, el cual cambia los arts. 3 y 7 e incorpora los arts. 10 al 19 del DS 28511, que en su tenor no sólo es contrario a la Ley Fundamental, sino también vulnera preceptos constitucionales, otros conexos y concordantes; toda vez que el DS 4910 en su Disposición Transitoria Cuarta, manda a reglamentar el art. 2 del DS 29752 de 22 de octubre de 2008, el cual a su vez reglamenta el procedimiento y atribuciones para efectivizar la intervención preventiva a las empresas reguladas. Por su parte en cumplimiento a lo establecido en la mencionada Disposición Transitoria, la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), por RA RAN-ANH-DJ-UGJN 0011/2023, aprueba el Reglamento para la Intervención Preventiva de Empresas Reguladas, norma que igualmente sería contraria a la Norma Suprema.

Refiere que como antecedente se tiene que, la modificación del art. 3 del DS 28511, realizada por el art. 2.I del DS 4910, establece una restricción y mecanismo que de manera inconstitucional no permite la adquisición y transporte de combustibles gasolina y diésel de cualquier ciudadano que por su actividad económica, laboral, productiva requiere adquirir y consumir en mayores volúmenes, siendo que dicha disposición tiene la finalidad de dificultar el acceso al consumo de carburantes derivados de los hidrocarburos, vulnerando los valores de igualdad, bienestar común, así como los fines y funciones esenciales del Estado de garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos por la Ley Fundamental, así como el aprovechamiento de los recursos naturales a través del desarrollo y fortalecimiento de la base productiva, lesionando los arts. 1, 9, 13.I, 14.II, 20.II, 47, 75.1, 109.I, 308.I, 311.II, 349, 356, 367 y 410 de la CPE.

En lo concerniente a lo establecido en los arts. 3, 4 y 5 del Reglamento para la Intervención Preventiva de Empresas Reguladas, indica que al ser una norma sancionatoria en blanco y discrecional, así como constituirse en un mecanismo de sanción anticipada que impide la garantía constitucional del consumo interno, teniendo en cuenta el carácter de necesidad estatal y utilidad pública que tiene su comercialización, no goza de un procedimiento específico que garantice la presunción de inocencia, los derechos a ser oído y a la impugnación, sin respetar el principio de legalidad, siendo por ello contrario a los arts. 1, 8.I y II, 14.I y III, 20.III, 109, 116.I, 180.II y 410 de la CPE.

En cuanto a los fundamentos jurídico-constitucionales, expresa que los principios de jerarquía normativa, citando el art. 410 de la CPE, las 0SC 0013/2003 de 14 de febrero y las Sentencias Constitucionales Plurinacionales "0680/2023" y 0970/2013 de 27 de junio, en lo referente al de reserva legal en la regulación de los derechos fundamentales, menciona a los arts. 109.II de la Ley Fundamental, 4 del Protocolo Facultativo del PIDESC; respecto al límite de los derechos fundamentales nombra a la 0SC 004/2001 de 5 de enero, precisando que las disposiciones legales impugnadas, disponen restricciones a los derechos fundamentales de los bolivianos como son la igualdad, bienestar común, vivir bien, acceso y provisión de servicios que respondan a criterios de universalidad, responsabilidad, accesibilidad, continuidad y cobertura necesaria, dispuestos en los arts. 8.I, 14.III, 20.I, 75.1, 116 y 117 de la Ley Fundamental, teniendo su motivación en la preservación del orden público y jurídico, así como la seguridad jurídica del Estado; empero el principio de reserva legal, no puede ni debe ser establecida a través de un Decreto Supremo sino por una ley de la "República", por ello dicho principio implica que los límites al ejercicio de los derechos fundamentales sólo pueden ser establecidos mediante una ley formal, teniendo sólo el Órgano Legislativo dicha potestad.

Respecto a las características de interdependencia y progresividad de los derechos humanos en Bolivia, debe destacarse que el art. 1 de la Ley Fundamental, reconoce al Estado Boliviano en constitucional, implicando con ello que debe ser el principal garante respecto al ejercicio de los derechos, conforme a lo dispuesto en el art. 13 de la CPE, entendiéndose que los derechos fundamentales en el sistema constitucional generan una protección por igual de todos los derechos previstos en el catálogo constitucional, así éstos se aplican e interpretan también a través de las características de interdependencia y progresividad, la primera relacionada al entendimiento respecto a que el ejercicio o vulneración de un derecho vincula al resto, y cuando las disposiciones cuestionadas están restringiendo de forma indebida la adquisición y transporte de gasolina y diésel, lo hacen de forma ilegal y abusiva al derecho al comercio, este hecho representa también restricciones a otros derechos como al trabajo y la libre locomoción; en cuanto al segundo esta característica refiere a que el Estado debe ir reconociendo más y mejores derechos a la población, completando los ya reconocidos en el texto constitucional, permitiendo esa progresividad al Estado para reconocer nuevos, en la búsqueda de máxima protección de la dignidad humana, donde la regla es la ampliación y las restricciones la excepción, sin embargo en el presente caso se alejan completamente de la progresividad reduciéndolos y restringiéndolos, mediante un Decreto Supremo y un Reglamento, promoviendo un peligroso camino de regular y limitar derechos mediante normas infra legales, el cual no es coherente con sistema democrático.

Acerca de los arts. 116 y 117 de la CPE; 8.2 y 25 de la CADH, del análisis indica que el DS 4910 no prevé un procesamiento previo administrativo que garantice la presunción de inocencia y el derecho a ser oído, presentar descargos y alegatos en el procedimiento de intervención preventiva de empresas reguladas por la ANH, regulada por el Reglamento ahora cuestionado, precisando que esta ausencia normativa, contraviene dichas disposiciones; convirtiendo la intervención en una sanción anticipada siendo el mismo contrario al principio, garantía y derecho de presunción de inocencia, contraponiéndose al art. 116 de la Ley Fundamental, al darle potestad al ente regulador de establecer si una empresa regulada ha puesto en riesgo la continuidad y la normal atención al servicio, sin darle la oportunidad de ejercer medios de defensa.

Por su parte el art. 4 del nombrado Reglamento, le da la potestad al ente regulador de establecer como conducta punitiva el riesgo de continuidad del servicio, estableciendo un tipo sancionatorio impreciso, ambiguo, discrecional, convirtiendo esta tipificación en una norma sancionatoria en blanco que no determina con exactitud y claridad el comportamiento específico a ser sancionado al eludir dicho artículo, siendo el límite de la responsabilidad administrativa o penal la culpabilidad, aspecto que no es contemplado, ya que cualquier desabastecimiento por factores externos le puede ser atribuible a la empresa regulada, con la consecuencia de ser intervenida.

En el mismo sentido el art. 5 del precitado Reglamento, regula las causales de intervención, atribuibles a la empresa, las que también considera imprecisas y ambiguas al no puntualizar qué accionar de ésta pone en riesgo la normal provisión y servicio, sin el elemento mínimo de que la situación de riesgo tenga que ser adjudicada a la misma, además de no contar con un mecanismo de impugnación, el derecho a la doble instancia que hace al debido proceso en la medida que la vía de alzada del acto administrativo, garanticen la tutela judicial efectiva, siendo una garantía primordial que se debe respetar en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un tribunal distinto y de superior jerarquía, otorgando la posibilidad de una revisión íntegra del acto de intervención, confirmando el fundamento y otorgando mayor credibilidad al acto jurisdiccional del Estado.

En cuanto al art. 9 de la CADH, indica que no hay delito si la conducta punible no fue determinada taxativamente, lo que implica una clara definición de la conducta incriminada, que fije sus elementos y permita deslindarla de comportamientos no punibles o conductas ilícita, siendo la ambigüedad en la formulación de tipos sancionatorios y "penales" generando dudas, abriendo el campo del arbitrio de la autoridad; y en el Reglamento para la Intervención Preventiva de Empresas Reguladas, debe observar los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad en una sociedad de economía plural.

El art. 111 de la Ley de Hidrocarburos -Ley 3058 de 17 de mayo de 2005-, dispone la intervención preventiva, mediante un procedimiento público, refiriéndose a un procedimiento previamente reglamentado, lo cual hace a los principios de taxatividad y legalidad de la ley penal o sancionatoria, que debería estar redactada antes o al mismo tiempo que la medida cautelar administrativa de la intervención preventiva, pues no es un fin en sí misma, sino una herramienta para consagrar los fines de la naturaleza del servicio público, que si bien pretende la continuidad en la provisión de combustible, debe asegurar también el derecho a la defensa, la equidad, la presunción de inocencia, publicidad entre otros; sin embargo, en los hechos el Reglamento impugnado, carece en tu texto de aquel procedimiento público, avocándose únicamente a regular la forma, plazos y algunas circunstancias de le ejecución.

Alega que las disposiciones cuestionadas, introducen reformas a la reglamentación vigente referida al control, supervisión y fiscalización en la comercialización de gasolina y diésel prevista en el DS 28511, agravando la situación de los propietarios de estaciones de servicio, empresarios bolivianos que apuestan a la inversión privada en la delicada fase de comercialización de combustibles, atentando en consecuencia los valores y principios que la Norma Suprema provee para que la inversión privada en la prestación de servicios públicos beneficie no sólo a toda la ciudadanía sino también de manera razonable al empresario privado, siendo por ello el Reglamento mencionado contrario a la Norma Suprema porque impone el manejo absoluto de la empresa de manera inmediata, prescindiendo de los propietarios, agrava las sanciones y causales previstas anteriormente, suprime la administración del propietario, estableciendo en los hechos una sanción anticipada por causales subjetivas libradas al arbitrio del ente regulador, la cual es manifiestamente orientada a la limitación de derechos fundamentales; toda vez que permite a los funcionarios públicos del ente regulador a simple consideración de que la empresa regulada haya puesto en riesgo la continuidad y normal atención del servicio con una sola actuación, intervengan oficiosamente, califiquen con un informe técnico o legal como consumada la causal e impongan la intervención como con características de penalidad, ya que confiscan el dinero hasta de las cuentas bancarias, prescindiendo totalmente del debido proceso, ya que dicha intervención puede ejecutarse en un mismo día y durar un año con facultad a prorrogarse indefinidamente, pero no se establecen plazos ni mecanismos para defenderse , ya que presume la culpabilidad directa , suprimiendo la posibilidad de desvirtuar las causales de intervención en el inicio, no prevé la posibilidad de impedir la intervención y las nefastas consecuencias de las facultades del interventor, pues es posible que el negocio resulte dañado patrimonialmente debido a la mala gestión de éste, quedando sólo la posibilidad que el mismo ente regulador presente informe final que determine la revocatoria de la licencia de operación, agravando la situación de los negocios, ya que se los obligaría a cerrar en forma definitiva sus fuentes de trabajo.

Expresa que el nombrado Reglamento establece un escueto procedimiento anticonstitucional, discrecional y arbitrario, exigiendo como único requisito para el ente regulador un par de informes emanados unilateralmente por el mismo ente, cuando a su criterio advierta una contravención e ipso facto se procede con la elaboración de informe y una resolución inimpugnable, dando paso a la intervención preventiva, sin dar la oportunidad de defenderse, y presentar descargos, dicho procedimiento genera la prepotencia, el maltrato y la extorsión a las estaciones de servicio, porque es un instrumento de coacción. Por otra parte, añade que todos tienen la posibilidad de rehabilitarse, sin embargo, los empresarios regulados los condena a morir de hambre privándoles de sus fuentes de trabajo y de ingresos, porque el procedimiento contemplado es totalmente parcializado, contiene lagunas y vacíos procedimentales respecto al ejercicio a la defensa, estando dirigido a castigar sin permitirles ejercer sus derechos.

Conforme a los arts. 47 y 349 de la CPE, queda claro que toda persona tiene derecho a dedicarse al comercio, la industria o cualquier actividad económica lícita, siendo la única restricción el bien común, el cual no se advierte en las disposiciones cuestionadas de inconstitucionales, ya que de manera arbitraria restringen la legal comercialización de gasolina y diésel , determinando cantidades máximas sin ningún tipo de razonamiento lógico, y siendo que los recursos naturales donde se incluye a los hidrocarburos son propiedad y dominio directo e indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, por ello cualquier tipo de regulación que implique una restricción debe estar regulado por una ley que provenga del Órgano Legislativo, como depositario de la soberanía popular, teniendo una justificación técnica normativa.

Finalmente, solicita la aplicación de la medida cautelar disponiendo la inaplicabilidad inmediata del DS 4910 y todos los actos emergentes de ésta, incluyendo el Reglamento para la Intervención Preventiva de Empresas Reguladas aprobado por RA RAN-ANH-DJ-UGJN 0011/2023, entre tanto se resuelva la presente acción de inconstitucionalidad abstracta.

I.2. Petición

II. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS DE ADMISIÓN

II.1. Marco normativo constitucional y legal

De acuerdo a lo previsto por el art. 196.I de la CPE, el Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Ley Fundamental y ejerce el control de constitucionalidad.

Al respecto, el art. 73.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que la: "Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales".

A su vez, el art. 74 del CPCo, otorga legitimación activa para interponer esta acción a la: "...Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cualquier miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales Autónomas, las máximas autoridades ejecutivas de esas Entidades Territoriales Autónomas, así como la Defensora o el Defensor del Pueblo" (las negrillas son nuestras).

Por su parte, el art. 27.II del referido Código, desarrolla las causales de rechazo, en los siguientes casos:

"a) Cuando concurra la cosa juzgada constitucional.