0241/2022-S1

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0241/2022-S1 Sucre, 13 de mayo de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional

Expediente: 39816-2021-80-AAC Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 73 de 3 de junio de 2021, cursante de fs. 84 a 87, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Jerusalén Fabiana Marañón Díaz contra Verónica Patricia Navía Tejada, Ministra de Trabajo Empleo y Previsión Social.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 28 de abril de 2021, cursante de fs. 21 a 31, la accionante, expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desempeñó funciones como Psicóloga del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, de forma ininterrumpida, desde la gestión 2012, hasta el 27 de diciembre de 2019, debido a la suscripción de contratos continuos a plazo fijo; sin embargo, en el mes de febrero de 2020, fue cesada de su cargo.

Por tal motivo que acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo de Chuquisaca, instancia administrativa que emitió la Conminatoria de Reincorporación JDTEPS -CH/C.R.02 032/2020, disponiendo su inmediata reincorporación a su fuente laboral, la reposición de todos sus derechos sociales, así como los salarios devengados, resolución que fue notificada a la Alcaldesa de ese entonces.

Sin embargo, de manera posterior la misma Jefatura Departamental del Trabajo pronunció la Resolución Administrativa J.D.T.-CH.-95/20 de 20 de agosto de 2020, disponiendo la REVOCATORIA TOTAL de la Conminatoria de Reincorporación JDTEPS-CH/CR 0032/2020, por supuestamente tratarse de un hecho controvertido, declinando competencia a la vía judicial.

Contra esa determinación la ahora accionante interpuso recurso jerárquico, que fue resuelto por la ahora autoridad demandada mediante Resolución Ministerial 173/21 de 1 de marzo de 2021, determinando confirmar totalmente la Resolución Administrativa J.D.T. CH.-95/20 de 20 de agosto de 2020, consecuentemente se confirmó la revocatoria de la Conminatoria de Reincorporación laboral pronunciada a su favor. Por lo que la Resolución Ministerial 173/21 de 1 de marzo, lesiona su derecho al debido proceso en su elemento congruencia (incongruencia interna), al contener elementos contradictorios y confusos, al realizar por un lado análisis de fondo del caso, al valorar los elementos probatorios; señalando que su persona no gozaría de protección de la Ley General del Trabajo, al ostentar un cargo de profesional, existiendo sobre posición de fechas e interrupción de los mismos; y por el otro, señala que debe confirmarse la declinatoria de competencia considerando que la judicatura laboral debe proceder a la labor probatoria e interpretativa de los contratos suscritos entre el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre y su persona. Por ello, la resolución mencionada adolece de incongruencia interna afectando en consecuencia el derecho precitado.

También refiere lesión de su derecho al debido proceso en su elemento congruencia (incongruencia omisiva), puesto que la autoridad demandada tenía la obligación de responder todos los agravios expresados en su recurso jerárquico, ya sea positiva o negativamente, al no hacerlo ingresó en la lesión del derecho indicado.

Asimismo, señala que la demanda lesionó su derecho al debido proceso en su elemento de motivación y fundamentación, al no manifestar por qué razón no se tomó en cuenta sus agravios.

De igual modo indica que se le lesionó su derecho a la defensa, al lesionar su derecho al debido proceso en su elemento congruencia (interna y omisiva) y motivación y fundamentación, además de lesionar su derecho al trabajo, y a una remuneración justa, al revocar de forma ilegal una conminatoria de reincorporación laboral pronunciada a su favor.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

I.1.3. Petitorio

La accionante solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga:

a)Dejar sin efecto la Resolución Ministerial 173/21 de 1 de marzo; y
b)Se emita nueva resolución conforme a derecho y lo expresado en la actual acción de amparo constitucional, disponiéndose confirmar la Conminatoria de Reincorporación JDETEPS-CH/C.R. 032/2020 de 1 de julio, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Chuquisaca.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Efectuada las audiencias públicas, el 1 y 3 de junio de 2021, según actas de fs.52 a 74; y 78 a 83 vta., se produjeron los siguientes actuados: I.2.1. Ratificación de la acción

La accionante por intermedio de su abogado, procedió a ratificar integramente el contenido de la acción de amparo constitucional presentada.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Verónica Patricia Navía Tejada, Ministra de Trabajo Empleo y Previsión Social, a través de su abogado, en el desarrollo de la audiencia, manifestó que:

1)No se puede señalar que existió contradicción en las decisiones asumidas por las autoridades administrativas, toda vez que producto de los recursos de impugnación planteados y de la normativa, las autoridades administrativas tienen toda la facultad y potestad de modificar sus determinaciones o las de los inferiores como sucedió en el caso;
2)Existen hechos controvertidos ya que en el mismo contrato de trabajo señala por un lado que el Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 1081/2019 de 1 de marzo, se encontraría bajo el marco de la Ley 321, ante esa contradicción que hace que su conocimiento o resolución no sea atendida en instancia administrativa en el Ministerio de Trabajo, ni ante los Tribunales de garantías;
3)No opera la tácita reconducción en contratos en el sector público,
4)También se tiene que la accionante desempeñaba labores de técnico, cuando de la revisión de su POAI, se puede establecer que el requisito para ocupar ese cargo es del "Profesional", siendo la nombrada Psicóloga, por lo que no podía desempeñar esa labor;
5)El Ministerio del Trabajo no tiene competencia ni facultad para determinar la conversión de contratos a plazo fijo, en contratos indefinidos, como pretende la peticionante de tutela;
6)Ante la declinatoria de competencia la accionante tiene abierta la vía judicial ordinaria, donde como corresponde puede hacer valer sus derechos que considera vulnerados, como definir su situación laboral, es decir la autoridad jurisdiccional determinará si corresponde la conversión de sus contrato a plazo fijo en uno por tiempo indefinido, definirá si realiza las actividades operativas o de profesional, a través de las pruebas que está presente;
7)La Resolución Administrativa J.D.T.-CH.-95/20 de 20 de agosto de 2020, dispuso la declinatoria de competencia, la cual a la fecha de interposición de la actual acción de tutela ya caducó el derecho para impugnar y reclamar al respecto; y,
8)A la fecha despareció el objeto de la tutela, por cuanto ya se habría notificado con la Resolución Administrativa J.D.T.-CH.-95/20 que deja sin efecto la conminatoria de reincorporación y la declinatoria de competencia.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Primera del departamento de Chuquisaca, mediante Resolución 73 de 3 de junio de 2021, cursante de fs. 84 a 87, denegó la tutela impetrada; dicha determinación se dio sobre la base de los siguientes argumentos:

i)La Resolución Ministerial 173/21 confirmó la Resolución Administrativa de la Jefatura Departamental de Trabajo de Chuquisaca, misma que revocó la conminatoria de reincorporación laboral, emitida por esta misma instancia administrativa; tal resolución reconoce la existencia de hechos controvertidos, respecto a la existencia de una tácita reconducción, ya que no existe certidumbre sobre el hecho de que si la ahora accionante se encontraba bajo la protección de la Ley General del Trabajo, y si el cargo que desempeñaba de profesional estaría regido por el Estatuto del Funcionario Público;
ii)Al haberse establecido la existencia de hechos controvertidos, dentro de la presente acción no se puede ingresar al análisis de fondo de esta problemática, ya que se confirmó la declinatoria de competencia de esta jurisdicción administrativa, a la jurisdicción ordinaria;
iii)No se evidencia las vulneraciones alegadas dentro de la merituada Resolución Ministerial 173/21, que claramente estableció la falta de competencia para conocer el presente caso y establece a cual deben acudir las partes, para resolver la problemática planteada;
iv)La parte accionante no ha identificado el tercero interesado, hecho que es relevante, por cuanto, en caso de tutelar los derechos del accionante, no se puede dejar en indefensión al tercero interesado, que en este caso se trata del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre; por tal motivo, la concesión de la tutela podría dar lugar a la anulación del procedimiento constitucional, haciendo estéril todo este procedimiento, por lo que se deniega la tutela.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes, que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa Resolución Administrativa J.D.T.-CH.-95/20 de 20 de agosto, que resolvió Revocar totalmente la Conminatoria de Reincorporación JDTEPS -CH/CR. 032/2020 de 1 de julio, por tratarse de hecho controvertido DECLINANDO COMPETENCIA a la vía judicial (fs.3 a 4 vta.).

II.2. Mediante memorial de 29 de septiembre de 2020 la ahora peticionante de tutela interpuso Recurso Jerárquico contra la Resolución Administrativa J.D.T.-CH.-95/20 de 20 de agosto de 2020 (fs.5 a 14 vta.).

II.3. Por Resolución Ministerial 173/21 de 1 de marzo de 2021, la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social -ahora autoridad demandada-, dispuso CONFIRMAR TOTALMENTE la Resolución Administrativa J.D.T.-CH.-95/20 de 20 de agosto, consecuentemente, REVOCAR TOTALMENTE la Conminatoria de Reincorporación JDTEPS-CH/C.R. 032/2020 de 1 de julio, ambos actos administrativos, emitidos por la Jefatura Departamental de Trabajo de Chuquisaca, DECLINANDO COMPETENCIA ante la Judicatura Laboral, instancia ante la cual las partes pueden hacer valer los derechos que les correspondan (fs.15 a 19). Cursa Nota R.C. CITE OF.DIR.GESTION RR.HH. 02/2020 de 6 de abril de Resolución de Contrato, en cumplimiento de la Resolución Ministerial 173/21; con la referida Nota que, le fue notificada a la accionante (fs. 20).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al trabajo; a una remuneración justa; al debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación, congruencia omisiva y externa; toda vez que, la Ministra de Trabajo Empleo y Previsión Social, al pronunciar la Resolución Ministerial 173/21, dispuso REVOCAR TOTALMENTE la Conminatoria de Reincorporación JTEPS-CH/C.R. 032/2020, pronunciada por la Jefatura de Trabajo del departamento de Chuquisaca; a través de, criterios contradictorios confusos y sin responder a todos los agravios denunciados en su recurso jerárquico; por lo que, solicita se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga:

a)Se deje sin efecto la Resolución Ministerial 173/21; y,
b)Se emita una nueva resolución conforme a derecho y lo expresado en la actual acción de amparo constitucional, disponiéndose confirmar la Conminatoria de Reincorporación JTEPS -CH/C.R. 032/2020.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si tales extremos demandados son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada, para el efecto se analizarán los siguientes temas:

1)El debido proceso en sus vertientes de motivación, fundamentación y congruencia; y,
2)Análisis del caso en concreto.

III.1. El debido proceso en sus vertientes de motivación, fundamentación y congruencia

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la , asumió el siguiente entendimiento.

El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento contenido en la 1; la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se vulnera dicho derecho. Posteriormente, en la 2, se aclara que dicha garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.

En el Fundamento Jurídico III.3 de la , se establecieron los requisitos que debe contener toda resolución jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación como elemento configurativo del debido proceso, como son:

a)Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las partes procesales,
b)Debe contener una exposición clara de los aspectos fácticos pertinentes,
c)Debe describir de manera expresa los supuestos de hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto,
d)Debe describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las partes procesales,
e)Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio específico a cada uno de ellos de forma motivada,
f)Debe determinar el nexo de causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación del nexo de causalidad antes señalado.

En cuanto a los requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda instancia, la 3, precisó que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los aspectos impugnados en el recurso.

Por su parte, la 4 se refirió a la fundamentación como sustento de una resolución disciplinaria; empero, es la 5 la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada, señalando que el mismo está dado por sus finalidades implícitas, como son:

1)El sometimiento a la Constitución Política del Estado y al bloque de constitucionalidad;
2)Lograr el convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que observa el valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia;
3)Garantizar la posibilidad del control de la resolución por medio de los recursos;
4)Permitir el control social de la resolución en mérito al principio de publicidad; y,
5)La observancia del principio dispositivo, que implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes -quinta finalidad complementada por la -6.

Respecto a la segunda finalidad, tanto la como la , señalan que la arbitrariedad puede estar expresada en una decisión:

i)Sin motivación, cuando la resolución no da razones que la sustenten;
ii)Con motivación arbitraria, cuando se basa en fundamentos y consideraciones meramente retóricas o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso;
iii)Con motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; y,
iv)Por la falta de coherencia del fallo, se da: iv.
a)En su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión -por tanto-; y, iv.b) En su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes. Ambos entendimientos, sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la 7, así como en la 8, estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se entiende no solo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo; es decir, su coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la 9, entre otras. Por su parte, respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la 10 señaló que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada.

En resumen, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

La jurisprudencia contenida en las y , citadas anteriormente, fue modulada por la ; la cual, entendió que únicamente es posible conceder la tutela y disponer la nulidad de la resolución judicial o administrativa, ordenando se emita otra nueva, ante la denuncia de arbitraria o insuficiente fundamentación; previo análisis de la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; es decir, previo análisis de su relevancia constitucional, por cuanto, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal, únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; en ese sentido, en el Fundamento Jurídico III.1 indicó que:

Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones; es decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la arbitraria o insuficiente fundamentación, aun carezca de relevancia, deberá ser analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga argumentativa alguna.

III.2. Análisis del caso concreto

La solicitante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al trabajo; a una remuneración justa; al debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación, congruencia omisiva y externa; toda vez que, la Ministra de Trabajo Empleo y Previsión Social, al pronunciar la Resolución Ministerial 173/21 de 1 de marzo de 2021, dispuso REVOCAR TOTALMENTE la Conminatoria de Reincorporación JDTEPS-CH/C.R. 032/2020 de 1 de julio, pronunciada por la Jefatura Departamental de Trabajo de Chuquisaca; a través de criterios contradictorios confusos y sin responder a todos los agravios denunciados en su recurso jerárquico. Por lo que solicita se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga:

i)Se deje sin efecto la Resolución Ministerial 173/21; y,
ii)Se emita nueva resolución conforme a derecho y lo expresado en la actual acción de amparo constitucional, disponiéndose confirmar la Conminatoria de Reincorporación JTEPS-CH/C.R. 032/2020 de 1 de julio.

De los antecedentes que cursan en obrados se advierte que una vez emitida la Resolución Administrativa J.D.T.-CH.-95/20 de 20 de agosto de 2020, que resolvió Revocar Totalmente la Conminatoria de Reincorporación JDTEPS-CH/C.R. 032/2020, por tratarse de hecho controvertido DECLINANDO COMPETENCIA a la vía judicial; la ahora peticionante de tutela mediante memorial de 29 de septiembre de 2020, interpuso contra ese acto recurso Jerárquico; el cual fue resuelto mediante Resolución Ministerial 173/21.

Ahora bien, conforme lo establecido en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la arbitrariedad de las resoluciones se manifiesta cuando estas no cuenten con motivación; es decir que no existan razones que la sustenten; es arbitraria cuando se basa en fundamentos y consideraciones retóricas o deviene de una valoración arbitraria, irrazonable de la prueba o en su caso de la omisión de la valoración de la prueba; con motivación insuficiente, cuando no da razones de la omisión de pronunciamiento sobre los planteamiento de las partes una resolución resulta arbitraria cuando se advierta que la resolución pronunciada con dé razones que la sustente; por falta de coherencia en el fallo en su dimensión interna y externa, la primera cuando no existe relación entre las premisas -normativa y fáctica- y la conclusión; en su dimensión externa, debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes; también la jurisprudencia del Fundamento Jurídico citado, estableció que una resolución podrá ser anulada y ordenarse la emisión de una nueva previo análisis de la incidencia o de su relevancia, por cuanto, si no tiene efecto modificatorio de fondo únicamente se tendría se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado.

En el marco de los antecedentes y jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.1 se analizarán las denuncias efectuadas por la peticionante de tutela; así entonces denuncian que:

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