0261/2022-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0261/2022-S1 Sucre, 16 de mayo de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional

Expediente: 40191-2021-81-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 17/2021 de 4 de febrero, cursante de fs. 186 a 195, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Grissell Ruiz Uría contra Marcelo Montenegro Gómez García, Ministro de Economía y Finanzas Públicas; y, Veimar Mario Cazón Morales, Presidente Ejecutivo a.i. del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 7 de diciembre de 2020 y 14 de enero de 2021, cursantes de fs. 30 a 38 vta.; y, 41 a 45, la accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Memorándum CITE: SIN/PE/GG/GRH/DDEC/MEM/155/2020 de 3 de febrero, fue designada como personal interino en el cargo de Supervisor I del Departamento de Gestión Legal y Control de Calidad dependiente de la Gerencia Jurídica y de Normas Tributarias del SIN. Posteriormente, a través de Memorándum CITE: SIN/PE/GG/GRH/ULRH/MEM/278/2020 de 5 de junio, fue notificado con la prescindencia de sus servicios, sin haber recibido una llamada de atención escrita o verbal de parte de sus superiores, sino por una publicación malintencionada donde mencionaron su nombre indicando que habría insistido a una funcionaria para que realice una denuncia de actos de corrupción perpetrados supuestamente por el Gerente Distrital La Paz I; directriz que contraviene la Ley que Coadyuva a Regular la Emergencia por el Covid-19, Ley 1309 de 30 de junio de 2020, donde se establece que se encuentran prohibidos los despidos hasta dos meses después de la cuarentena, siendo que su retiro está dentro del término de prohibición.

Posteriormente, la Resolución de Revocatoria 042000000011 CITE: SIN/PE/GG/GRH/ULRH/RR/11/2020 de 6 de julio, así como la Resolución Ministerial (RM) 360 de 12 de octubre de 2020, señalaron que el Presidente Ejecutivo del SIN tiene la atribución legal de contratar, evaluar, promover y remover al personal del Servicio de Impuestos Nacionales, en el marco de lo establecido por el art. 14 inc. g) de la Ley de Servicio de Impuestos Nacionales -Ley 2166 de 22 de diciembre de 2000- olvidando que en resguardo y protección de la salud y la vida, se emitieron los Decretos Supremos 4196, 4199 y 4200 de 17, 21 y 25 de marzo de 2020 respectivamente; y, 4214 de 14 de abril del señalado año; además de la Ley que Coadyuva a Regular la Emergencia por el Covid-19, la cual prohíbe los despidos hasta dos meses después de la cuarentena; normativa que no fue valorada ni tomada en cuenta en la emisión de las resoluciones señaladas.

El recurso de revocatoria no hizo referencia a la actividad u organismo económico, tampoco indicó que debía estar sujeto al art. 309 de la Constitución Política del Estado (CPE) y que el SIN no es una organización económica; mientras que, el Ministerio de Economía y Finanzas se pronunció y decidió respecto a conceptos no recurridos o demandados, demostrándose que la RM 360 es un fallo ultra petita.

Los Decretos Supremos 4179 y 4196 otorgaron la protección a los servidores públicos, en cumplimiento a los arts. 46, 48 y 49.III de la CPE, éste último que protege la estabilidad laboral, el despido injustificado y toda forma de acoso laboral, además de la Ley 1309, que exceptúa la prohibición de despidos o desvinculación a los servidores públicos de libre nombramiento, no encontrándose alcanzada por dicha exclusión; ya que, conforme al Reglamento Específico de las Normas Básicas del Sistema de Administración de personal RE-SAP, aprobado mediante la Resolución de Directorio RD 02-020-13 de 29 de noviembre de 2013, se encuentra en la categoría operativa nivel quinto, además que el Memorándum donde se le asignó el Ítem 317 establece su designación como funcionaria interina y no de libre nombramiento.

I.1.2. Derechos y principios supuestamente vulnerados

La accionante alegó como vulnerados sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; al trabajo, a la estabilidad laboral, recurso efectivo, vida digna y el principio pro operario, citando al efecto el art. 117 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicitó que se conceda la tutela impetrada, disponiendo que, se le reincorpore a su lugar de trabajo, dejando sin efecto: el Memorándum CITE: SIN/PE/GG/GRH/ULRH/MEM/278/2020; la Resolución de Revocatoria 042000000011 CITE: SIN/PE/GG/GRH/ULRH/RR/11/2020 de 6 de julio; y, la RM 360 de 12 de octubre de 2020.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia virtual, se celebró el 4 de febrero de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 171 a 185 vta., produciéndose los siguientes actuados: I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

I.2.2. Informe de la parte demandada

I.2.3. Resolución

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursa en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1. Por Memorándum CITE:SIN/PE/GG/GRH/DDEC/MEM/155/2020 de 3 de febrero, Mario Renato Nava Morales Carrasco, Presidente Ejecutivo a.i. del SIN -ahora demandado- comunicó a Grissell Ruiz Uría -ahora accionante-, que fue designada en el cargo de Supervisor I del Departamento de Gestión Legal y Control de Calidad dependiente de la Gerencia Jurídica y de Normas Tributarias, de manera interina, conforme el art. 5 inc. e) del Estatuto del Funcionario Público (EFP), Ley 2027 de 27 de octubre de 1999 (fs. 5).

II.2. A través de Memorándum CITE: SIN/PE/GG/GRH/ULRH/MEM/ 278/2020 de 5 de junio, con referencia "retiro", Mario Renato Nava Morales Carrasco, Presidente Ejecutivo a.i. del SIM, comunicó a la ahora impetrante de tutela, la prescindencia de sus servicios como Supervisor I del Departamento de Gestión Legal y Control de Calidad dependiente de la Gerencia Jurídica y de Normas Tributarias, siendo su último día laboral el 5 de junio de 2020 (fs. 56). II.3. Mediante Nota con cargo de recepción de 9 de junio de 2020, dirigida a Mario Renato Nava Morales Carrasco, Presidente Ejecutivo a.i. del SIN, con Referencia: Su Memorándum CITE: SIN/PE/GG/GRH/ULRH/MEM/ 278/2020, la ahora peticionante de tutela, señaló lo siguiente:

"Habiendo recibido en fecha 05 de junio de la presente gestión memorándum de retiro injustificada signada con CITE: SIN/PE/GG/GRH/ULRH/MEM/278/2020 mediante el cual prescinde de mis servicios como Supervisor I dependiente de la Gerencia Jurídica y de Normas Tributarias con ítem 317, al respecto es menester indicar que, en el tiempo que me encontré como servidora pública no recibí ningún memorándum de llamada de atención por mi jefe de Departamento como jefe inmediato superior o Gerente, y solo por una publicación mal intencionada donde mencionan mi nombre indicando que yo habría insistido a una funcionaría para que realice una denuncia de actos de corrupción perpetrados supuestamente por el Gerente Distrital La Paz I (proceso penal seguido actualmente por el SIN contra Ledezma y otros con NUREJ 201102012001739), sea destituida de manera incongruente. Ahora bien, es importante manifestar que tal directriz contraviene el ordenamiento jurídico nacional y atenta contra mis derechos fundamentales al trabajo, a la salud y a la vida protegidos por la Constitución Política del Estado y normativa vigente.

Asimismo, es imperativo señalar que, las disposiciones por la Presidenta del Estado no establecen el retiro a los servidores públicos, por lo que su decisión afecta a mi núcleo familiar ya que soy responsable de mi madre y mi esposo (con problemas de visión) considerados dentro del grupo de riesgo, conforme lo establecen las Medidas Laborales Preventivas señaladas en el Parágrafo II del Art. 10 del Decreto Supremo No. 4196 de 17 de marzo de 2020 como producto de la Emergencia Sanitaria Nacional, siendo protegida por doble partida con el inciso a) puesto que tengo poliglobulia y osteoporosis mismos que son de conocimiento del Médico que es parte del SIN. Aspectos que atentan contra la vida y el seguro de salud tal como lo indica en el Art. 10 de la Resolución Ministerial No. 189/20 emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en el cual indica específicamente: "(Estabilidad Laboral) Durante el periodo de emergencia, los pedidos de licencias especiales, reducción de jornada de trabajo, u otras dispuestas en la cuarentena de ninguna manera pueden ser esgrimidos como justificativos para afectar la estabilidad laboral consagrada por el artículo 46, 1-2 de la Constitución Política del Estado" (sic), concordante con el Comunicado 14/2020 de 8 de abril de 2020, mediante el cual la Dirección General de Trabajo, Higiene y Seguridad Ocupacional recuerda a los empleadores del sector público que la Estabilidad Laboral se encuentra protegida por el Estado Boliviano.

Es imperativo indicar que se mantiene la condición de riesgo alto de contagio de la enfermedad, y la Presidenta Añez recalcó y remarco que en ninguna persona podrá ser despedida de su fuente laboral, también la mandataria aseguró que la estabilidad laboral es importante para su Gobierno, por tanto, aseveró que ningún trabajador debe ser despedido durante la crisis, indicando: instruimos a no despedir a ningún trabajador durante la crisis"

Es por estas razones que de manera respetuosa solicito a usted reconsidere la decisión asumida y deje sin efecto el memorándum CITE: SIN/PE/GG/GRH/ULRH/MEM/278/2020 a fin de evitar la vulneración de mis derechos y contradicción con el ordenamiento jurídico vigente y la Constitución Política del Estado, reservándome el derecho de acudir a las instancias que considere pertinente y en resguardo en caso de una negativa a mi solicitud (sic [fs. 3 a 4]).

II.4. Cursa Resolución de Revocatoria 042000000011 de 6 de julio de 2020, emitida por Mario Renato Nava Morales Carrasco, Presidente Ejecutivo a.i. del SIM, por la que resolvió confirmar en todas sus partes el Memorándum CITE: SIN/PE/GG/GRH/ULRH/MEM/ 278/2020, bajo los siguientes argumentos:

CONSIDERANDO III:

(...)

III.2. Respecto a que el retiro sea por las denuncias en contra del ex Gerente Distrital La Paz I

... por lo que, es preciso manifestar que la decisión del Presidente Ejecutivo del Servicio de Impuestos Nacionales se tomó en virtud a un mandato establecido en el inciso g) del Artículo 14 de la Ley Nº 2166, por tal razón se emitió el memorándum que prescinde de sus servicios, que no es, sino una de las facultades ejecutivas de la MAE del SIN, sin indicar causal alguna para haber tomado esa decisión, entendimiento similar que fue señalado en la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 1166/2016 -S1 de 16 de noviembre de 2016; por ello, simplemente se ejerció una de las atribuciones propias de la MAE del SIN, consiguientemente no se hace cierto lo vertido por la impetrante, por lo que no procede dar a conocer las razones de la decisión asumida en el Memorándum Nº 082000003133 con CITE: SIN/PE/GG/GRH/ULRH/MEM/278/2020 de 5 de junio de 2020.

III.3. Con relación a la atribución legal del Presidente Ejecutivo para Contratar, evaluar, promover y remover al personal del Servicio de Impuestos Nacionales

Que, las atribuciones de la Máxima Autoridad Ejecutiva del Servicio de Impuestos Nacionales revisten el carácter de potestades administrativas, es decir, son situaciones de poder que habilitan a su titular para imponer conductas a terceros mediante la constitución, modificación o extinción de relaciones jurídicas o mediante la modificación del estado material de cosas existentes (Santamaría Pastor, Juan A., "Fundamentos de Derecho Administrativo", I, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., Madrid, 1991, página 879).

Que, el artículo 13 de la Ley Nº 2166 de 22 de diciembre de 2000, dispone que: "El Presidente es la máxima autoridad ejecutiva del Servicio de Impuestos Nacionales, de reconocida capacidad e idoneidad profesional, es responsable de cumplir y hacer cumplir las disposiciones de la presente Ley y normas legales vigentes;" luego el artículo 14 de la misma Ley señala: "Son atribuciones del Presidente Ejecutivo: b) Proponer las políticas institucionales así como las medidas y resoluciones que estime pertinente para el mejor cumplimiento del objeto, políticas y funciones del Servicio de Impuestos Nacionales, conforme a la presente Ley."

Que, de forma coincidente con lo anterior, rige en materia administrativa el principio de "especialidad", por el cual cada órgano o sujeto estatal tiene competencia para realizar todo aquello que se encuentre vinculado al cumplimiento de los fines de su creación.

Que, el artículo 14 de la Ley Nº 2166 de 22 de diciembre de 2000, dispone que: "Son atribuciones del Presidente Ejecutivo las siguientes: g) Contratar, evaluar, promover y remover al personal del Servicio de Impuestos Nacionales en el marco de las normas legales establecidas al respecto".

Que, se establece que el hecho de haberse emitido el Memorándum Nº 082000003133 con CITE: SIN/PE/GG/GRH/ULRH/MEM/278/2020, de 05 de junio de 2020, se ajusta a las atribuciones conferidas por la normativa legal aplicable al caso; es decir, la facultad de remover a un funcionario del Servicio de Impuestos Nacionales, constituye una atribución expresamente prevista por el inciso g) del artículo 14 de la Ley Nº 2166 de 22 de diciembre de 2000, por tanto, la decisión asumida por el Presidente Ejecutivo Interino se adecúa a lo preceptuado por el derecho positivo vigente; citado precedentemente.

Que, en consecuencia, se tiene que la actuación de la Máxima Autoridad Ejecutiva del Servicio de Impuestos Nacionales no vulnera disposición Jurídica alguna, por cuanto la decisión asumida no desconoce los derechos que se reconoce a los funcionarios públicos adscritos a la carrera administrativa, toda vez que la recurrente no reúne las condiciones y cualidades para ser considerado un funcionario aspirante a la carrera administrativa y menos uno de carrera, conforme lo expresamente señalado por el Departamento de Dotación, Evaluación y Capacitación del SIN en la nota con CITE: SIN/GRH/DDEC/NOT/178/2020 de 23 de Junio de 2020.

III.4. Con relación a la inamovilidad laboral para personas con discapacidad o de quienes tengan a cargo un familiar con discapacidad

Que, las personas con capacidades diferentes que presten servicios en una institución pública o entidad privada, no podrán ser removidas de sus funciones, al igual que aquellas que tengan bajo su dependencia a personas con capacidades diferentes, de acuerdo a lo establecido por la Ley Nº 233 de 2 de marzo de 2013, reglamentado por el Decreto Supremo Nº 1893 de 12 de febrero de 2014; por otro lado, para que este derecho pueda ser aplicado de forma efectiva, se debe cumplir con la presentación del Certificado Único de Discapacidad, conforme lo determinado por el Decreto Supremo Nº 28521 de 16 de diciembre de 2005, esto con el objeto de que el trabajador con familiares con discapacidad a su cargo sea beneficiario del derecho a la inamovilidad laboral, sin embargo en el presente caso la impetrante no adjunta documentación alguna que pueda hacer valer algún derecho.

III.5. Con relación a la estabilidad laboral en periodo de Emergencia Sanitaria Nacional incoada por la impetrante

Que, el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia, en resguardo estricto al derecho fundamental a la vida y a la salud de las bolivianas y bolivianos; ha adoptado medidas de prevención y contención contra el contagio y propagación del Coronavirus (COVID-19), entre ellas la declaratoria de emergencia sanitaria nacional y la declaratoria de cuarentena en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia por medio del Decreto Supremo Nº 4196, de 17 de marzo de 2020.

Que, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitió la Resolución Ministerial Nº 189/20 en fecha 18 de marzo de 2020, Comunicados Nos. 9 y 14/2020 de fechas 18 de marzo y 8 de abril de 2020 respectivamente, haciendo mención que "...la estabilidad laboral tanto en entidades públicas y privadas, está protegida por el Estado Boliviano, quedando terminantemente prohibido el despido injustificado de trabajadores, salvo que estos incurran en las causales establecidas en el artículo 16 de la Ley General del Trabajo, concordante con el art. 9 de su Decreto Reglamentario." extremo que generó confusión en su interpretación, específicamente en el ámbito de su aplicación, razón por la cual en fecha 21 de abril la misma cartera de estado, aclara que: "En cumplimiento de lo establecido en el Decreto Supremo Nº 4196 de 17 de marzo de 2020, que dispuso la declaratoria de emergencia sanitaria nacional y cuarentena en todo el territorio, esta Cartera de Estado emitió Resolución Ministerial Nº 189/20 y Comunicado Nº 09/2020, ambos de 18 de marzo de 2020, referidos a la estabilidad laboral relacionada a la reducción obligatoria y excepcional de la jornada laboral de trabajo. En la misma línea, el Comunicado Nº 14/2020 de 8 de abril de 2020, emitido en el marco del Decreto Supremo Nº 4199 y Decreto Supremo Nº 4200 de 21 y 25 de marzo de la presente gestión, RECUERDA en el punto primero, que la estabilidad laboral en las entidades públicas y privadas, está protegida por el Estado Boliviano, el mismo que se refiere a los trabajadores o servidores públicos sujetos a la aplicación de la Ley General del Trabajo; siendo otro el tratamiento y marco normativo para los servidores públicos regidos por el Estatuto del Funcionario Público y sus reglamentos." (el resaltado es propio), dejando claramente establecido que el ordenamiento jurídico administrativo, que se refiere a la estabilidad laboral no es aplicable bajo ninguna circunstancia a servidores públicos que se rigen bajo las normas del Estatuto del Funcionario Público Nº 2027; por tanto, Inaplicable al presente caso; asimismo, las Disposiciones Abrogatorias y Derogatorias del Decreto Supremo Nº 4199 de 21 de marzo de 2020 derogan los Artículos 4, 5, 6, 9, 10 y 12 del Decreto Supremo Nº 4196, de 17 de marzo de 2020.

Que, el Decreto Supremo Nº 4145 de 28 de mayo de 2020, levanta la declaratoria de emergencia por la Pandemia del Coronavirus (COVID-19) a partir de las 00:00 horas del 1 de junio de 2020; emergencia que fue declarada por los Decretos Supremos Nos. 4179 y 4196 (sic [fs. 7 a 12]).

II.5. Se advierte Memorial con cargo de recepción de 15 de julio de 2020, dirigido a Mario Renato Nava Morales Carrasco, Presidente Ejecutivo a.i. del SIM, por el que Grissell Ruiz Uría interpuso recurso jerárquico contra la Resolución de Revocatoria 042000000011, señalando lo siguiente:

DESVIRTÚA LA RESOLUCIÓN DE REVOCATORIA No. 042000000011.-

A) EN CUANTO AL PUNTO III.2. (EN LO QUE RESPECTA A LAS DENUNCIAS DEL EX GERENTE DISTRITAL LA PAZ I)

Cuando presente la nota donde solicito que se reconsidere el memorándum de retiro, hago referencia a una publicación mal intencionada donde trato de evitar que se sigan perpetrando actos de corrupción en la Gerencia Distrital La Paz I, pero de manera incongruente al parecer que esta Gerente habría sido designado por el Presidente del SIN habría molestado y por ello me retiraron ya que en ningún momento recibí llamadas de atención por mi jefe inmediato superior o Gerencia, si más bien realice cursos de la Ley No. 2492 a ambos porque son personal nuevo y al menos el jefe del Departamento está muy contento con mi trabajo.

Pero de manera abusiva mediante la Resolución de Revocatoria responde que el Presidente Ejecutivo del SIN tomo la decisión en virtud al mandato establecido en el inciso g) del Art. 14 de la Ley No. 2166 haciendo referencia a una Sentencia de la gestión 2016 que no viene al caso ya que la transición con la que pasamos con el COVID 19 y la pandemia es totalmente sui generis y hay decretos y leyes donde establecen la inamovilidad de los servidores públicos sin distinción, siendo esta respuesta impositiva incongruente y abusiva indicando "...que no procede dar a conocer las razones de la decisión asumida en el Memorándum..." (sic). Por tanto, la MAE del Servicio de Impuestos Nacionales olvido que, en resguardo y protección de la salud y la vida, el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia declaró Emergencia Sanitaria Nacional a través del Decreto Supremo N° 4196; determinó la cuarentena total a nivel nacional, a través de los Decretos Supremos N° 4199 de 21 de marzo de 2020, N° 4200 de 25 de marzo de 2020 y N° 4214 de 14 de abril de 2020, ante la propagación del coronavirus (COVID 19); posteriormente la Ley No. 1309 que establece la inamovilidad en su Art. 7.

Como respuesta indica la MAE que no adjunte ninguna documentación que haga valer mis derechos, es imperativo señalar que, las disposiciones por la Presidenta del Estado no establecen el retiro a los servidores públicos, por lo que su decisión afecta a mi núcleo familiar ya que soy responsable de mi madre y mi esposo (con problemas de visión) considerados dentro del grupo de riesgo, conforme lo establecen las Medidas Laborales Preventivas señaladas en el Parágrafo II del Art. 10 del Decreto Supremo No. 4196 de 17 de marzo de 2020 como producto de la Emergencia Sanitaria Nacional, siendo protegida por doble partida con el inciso a) puesto que tengo poliglobulia y osteoporosis mismos que son de conocimiento del Médico que es parte del SIN YA QUE NUNCA FUI ASEGURADA POR TANTO DE QUE CERTIFICADO SOLICITA EL PRESIDENTE DEL S.I.N? ES PRECISO INDICAR QUE EN CUANTO A MI CONDICIÓN DE OSTEOPOROSIS CUANDO ERA JEFE DE DEPARTAMENTO DE LA DISTRITAL LA PAZ II HABRIA PRESENTADO ANTE RECURSOS HUMANOS UNA MISIVA ADJUNTANDO LOS RESULTADOS (PARA NO ASISTIR A LOS OPERATIVOS COHERCITIVOS) ENTONCES TIENEN CONOCIMIENTO EL S.I.N DE ESTA ENFERMEDAD QUE ME AQUEJA, YA QUE LOS MISMOS MEDICOS DE IMPUESTOS REALIZARON LOS ESTUDIOS CORRESPONDIENTES. Aspectos que atentan contra la vida y el seguro de salud tal como lo indica en el Art. 10 de la Resolución Ministerial No. 189/20 emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en el cual indica específicamente. "(Estabilidad Laboral) Durante el periodo de emergencia, los pedidos de licencias especiales, reducción de jornada de trabajo, u otras dispuestas en la cuarentena de ninguna manera pueden ser esgrimidos como justificativos para afectar la estabilidad laboral consagrada por el artículo 46,1-2 de la Constitución Política del Estado" (Sic.), concordante con el Comunicado No. 14/2020 de 8 de abril de 2020 mediante el cual la dirección General de Trabajo, Higiene y Seguridad Ocupacional recuerda a los empleadores del sector público que la Estabilidad Laboral se encuentra protegida por el Estado Boliviano.

Es imperativo indicar que se mantiene la condición de riesgo alto de contagio de la enfermedad, y la presidenta Añez recalcó y remarco que en ninguna persona podrá ser despedida de su fuente laboral, también la mandataria aseguró que la estabilidad laboral es importante para su Gobierno, por tanto, aseveró que ningún trabajador debe ser despedido durante la crisis, indicando: "instruimos a no despedir a ningún trabajador durante la crisis"

Lastimosamente el presidente interino del SIN se encuentran mal asesorado, reitere la reincorporación realizada y recepcionada en fecha el 9 de junio del presente año (con HR 3294 - GRH-ULRH) ya que la normativa mencionada tiene total relación con el Art. 10 de la Resolución Ministerial No. 189/20 emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en el cual indica específicamente: "(Estabilidad Laboral) Durante el periodo de emergencia, los pedidos de licencias especiales, reducción de jornada de trabajo, u otras dispuestas en la cuarentena de ninguna manera pueden ser esgrimidos como justificativos para afectar la estabilidad laboral consagrada por el artículo 46, 1-2 de la Constitución Política del Estado" (Sic.), concordante con el Comunicado No. 14/2020 de 8 de abril de 2020 mediante el cual la dirección General de Trabajo, Higiene y Seguridad Ocupacional y haciendo referencia a la recién publicada Ley No 1309 recuerda a los empleadores del sector público que la Estabilidad Laboral se encuentra protegida por el Estado Boliviano, todo bajo el principio in dubio pro operario, pero, no acumularon ambas solicitudes y prefieron responder por cuerda separada, por tanto, no hacen referencia a la Leu No 1309 en su Art. 7 donde establece la estabilidad laboral hasta dos meses después de pasada la pandemia y esta norma es retroactiva, por lo que, en todo el tiempo que mi persona no estaría produciendo y que a futuro tendrán de forma retroactiva cancelar la remuneración respectiva por parte del Servicio de Impuestos Nacionales, existiría una flagrante responsabilidad administrativa por parte de la MAE donde el próximo presidente del Servicio de Impuestos Nacionales podría solicitar bajo el argumento de daño económico al Estado (por su mal asesoramiento) se realice una auditoría y se establezca responsabilidad donde usted tendría que reponer el dinero, ya que, los memorándum de retiro son firmados por su persona haciendo caso omiso al cumplimiento a la normativa ya descrita, puesto que al momento de emitir la Resolución de Revocatoria debieron tomar en cuenta la Ley No. 1309 ya que es retroactiva y el memorial de reiteración presentada por mi persona (sic [fs. 1125 a 128]).

II.6. Consta Resolución Ministerial 360 de 12 de octubre de 2020, emitida por Branko Marinkovic Jovicevic, Ministro de Economía y Finanzas Públicas, que resuelve confirmar la Resolución de Revocatoria 042000000011 de 6 de julio de 2020 que a su vez confirma el Memorándum CITE: SIN/PE/GG/GRH/ULRH/MEM/ 278/2020 de 5 de junio, bajo los siguientes argumentos:

(...)

CONSIDERANDO: (Análisis del Caso Concreto) Que revisados los antecedentes adjuntos, la normativa legal respectiva y los argumentos de la recurrente, se llega a establecer el siguiente análisis jurídico;

A. RESPECTO A LA FORMA DE VINCULACIÓN. El ingreso al Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) de la recurrente fue mediante Memorándum CITE: SIN/PE/GG/GRH/DDEC/MEM/155/2020 de 3 de febrero de 2020, designándola como personal interino, siendo una decisión directa del Director General Ejecutivo, al cual no se aplicó un proceso de reclutamiento y selección de personal, constituyendo entonces el citado acto, en una libre y discrecional decisión de la MAE designando directamente a un personal interino.

Al momento de haber sido designada en el cargo, Grissell Ruiz Uría, asume la condición de funcionaria interina, conforme establece el artículo 5 inciso e) de la Ley Nº 2027 del Estatuto del Funcionario Público, que define a los funcionarios interinos como aquellos que prestan servicios de manera provisional por un plazo máximo e improrrogable de 90 días.

Sobre la condición interina del servidor público, el artículo 12, inciso e) del Decreto Supremo Nº 25749, de 20 de abril de 2000, establece, que los funcionarios interinos, en ningún caso podrán constituirse de manera automática en funcionarios de carrera, por lo que dicha norma resultó ser una limitante para el caso de la recurrente, toda vez que desde su incorporación hasta su desvinculación de la entidad (SIN), su condición continuó siendo de funcionaría interina.

B. SOBRE LA DENOMINACIÓN DE LA CONDICIÓN DE FUNCIONARIO PROVISORIO. El artículo 71 de la Ley Nº 2027, se refiere a los FUNCIONARIOS PROVISORIOS, cuya situación se da para aquellos que fueron incorporados con anterioridad al 19 de junio de 2001, fecha en que entró en vigencia la referida Ley, cuya condición no está sujeto al régimen de La carrera administrativa ni puede acceder a los derechos de los funcionarios de carrera establecidos en el Parágrafo II del artículo 7 de dicha Ley, concordante con el artículo 36 parágrafo I del Decreto Supremo Nº 25749 y artículo 10 del Reglamento del Procedimiento de Incorporación a la Carrera Administrativa, aprobado mediante Resolución Administrativa SSC-002/2008, de 7 de mayo de 2008, de la ex Superintendencia de Servicio Civil, cuerpo normativo homologado por la Resolución Ministerial 601 /09 de 26 de agosto de 2009, del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social.

En consecuencia, siendo la incorporación de Grissell Ruiz Uría al Servicio de Impuestos Nacionales en fecha 3 de febrero de 2020, se evidencia que la misma no tiene condición de una funcionaria provisoria. Sin embargo, en vista de que jurisprudencia constitucional a través de Sentencias Constitucionales en su análisis ha derivado en señalar que los Interinos al ocupar desempeñar sus funciones en esa calidad por mucho tiempo, llegaron a tener la condición de FUNCIONARIOS PROVISORIOS (...)

(...)

C. SOBRE EL CONTENIDO DEL MEMORANDUM DE RETIRO. (...)

...el Memorándum Nº 082000003133 con CITE: SIN/PE/GG/GRH/ULRH/MEM/278/2020, de 5 de junio de 2020, emitido por el Director General Ejecutivo del SIN, en su contenido textual, no señala una causal ni justificación alguna para desvincular a la recurrente, así como tampoco hace referencia a ningún informe o documento que mencione la contravención de una normativa o haya sido la recurrente objeto de una llamada de atención, por lo que el mencionado acto administrativo no vulnera los derechos laborales de la misma, toda vez que fue designada en esa Institución como funcionario interina, en cuya condición no tenía derecho a impugnar a las decisiones que asuman sobre su puesto de trabajo por ser una atribución privativa de la Máxima Autoridad Ejecutiva, aspecto que se encuentra explicada en la amplia jurisprudencia (...)

(...)

(...)

(...)

Las citadas Sentencias Constitucionales han pronunciado jurisprudencia al respecto, al señalar que sólo se debe comunicar a los funcionarios de carrera la falta por la cual serán destituidos de su fuente laboral previo el inicio de un proceso administrativo interno, en cambio, a los servidores públicos que no tienen la condición de carrera administrativa, simplemente corresponderá comunicarles con la determinación de la autoridad que los contrató con el cese de sus funciones, siendo este último aplicable a la recurrente ...

Con respecto a la publicación mal intencionada que señala la recurrente, donde supuestamente mencionan su nombre, indicando que su persona habría insistido a una funcionaría para que realice una denuncia de actos de corrupción perpetrados supuestamente por el Gerente Distrital La Paz, no se realiza ningún análisis o valoración, en vista de que no se ha encontrado documento alguno entre los antecedentes que corrobore ese aspecto y que el mismo esté relacionado a la desvinculación de la recurrente.

D. LA NATURALEZA DE LOS DECRETOS SUPREMOS DE EMERGENCIA. La recurrente ingresa en error de interpretación, al señalar que los Decretos Supremos Nº 4179 y 4196, declaran situación de emergencia nacional en nuestro país, protegiendo la estabilidad laboral de los servidores públicos, en cumplimiento a lo establecido en la Constitución Política del Estado (CPE) en sus artículos 46, 48 y 49.III., toda vez que los fundamentos de los mencionados Decretos Supremos están sustentados en los artículos 35 parágrafo I y 37 de la CPE, que promueven la protección del derecho a la salud, el acceso gratuito de la población a los servicios de salud, así como la obligación del Estado de garantizar y sostener el derecho a la salud como una prioridad, desarrollando medidas de prevención de las enfermedades, los cuales en suma no están relacionados con el ámbito del derecho laboral.

E. EL ALCANCE DE LA LEY Nº 1309. (...) el artículo 7 de la citada ley establece que el Estado protegerá la estabilidad laboral a las y los trabajadores de las organizaciones económicas: estatal, privada, comunitaria y social cooperativa, y otros regulados por las normas laborales.

Para el sector público, el ámbito de aplicación de la citada Ley, se encuentra circunscrito únicamente a los trabajadores de las organizaciones económicas estatal que cumpla cualquiera de los objetivos señalados en el Artículo 309 de la Constitución Política del Estado...

(...)

Excluyéndose automáticamente a entidades de diferente giro social, de esta manera los ministerios, entidades desconcentradas, descentralizadas y autárquicas quedan fuera del ámbito de aplicación del Articulo 7 de la Ley Nº 1309, incluido el Servicio de Impuestos Nacionales - SIN, por tanto la referida Ley resulta Inaplicable al caso concreto.

Asimismo, se debe entender por Organización Económica, a toda entidad económica estatal, privada, comunitaria o social cooperativa u otra regulada por leyes laborales que genere excedente, rentabilidad social o contribuya al desarrollo a través de la extracción, transformación de bienes o a través de la Potación de servicios, definición que no corresponde a la naturaleza del Servicio Nacional de Impuestos Nacionales, que de acuerdo a la Ley Nº 2166, de 22 de diciembre de 2000, su función es administrar el sistema de impuestos, cuya misión optimizar las recaudaciones, mediante la administración, aplicación, recaudación y fiscalización eficiente y eficaz de los impuestos internos, la orientación y facilitación del cumplimiento voluntario, veraz y oportuno de las obligaciones tributarias y la cobranza y sanción de los que incumplen de acuerdo a lo que establece el Código Tributario.

Cuyo objetivo, de acuerdo a su Manual de Funciones, es velar por el desempeño eficiente de la Administración Tributaria, dentro los objetivos y políticas fijadas por el Estado, lo cual es totalmente alejado del concepto de organización económica que es dirigido al desarrollo económico a través de la extracción, transformación de bienes o prestación de servicios.

F. OBJETIVO DEL DECRETO SUPREMO Nº 4196. La recurrente señala, que su estabilidad laboral estaría protegida por el inciso a) Parágrafo II del artículo 10 del Decreto Supremo Nº 4196 de 17 de marzo de 2020, por tener poliglobulia y osteoporosis, mismos que son de conocimiento del médico del SIN, toda vez que habría presentado a la oficina de Recursos Humanos una misiva adjuntando los resultados para no asistir a los operativos coercitivos. Aspectos que estarían atentando contra la vida y el seguro de salud tal como lo indica el artículo 10 de la Resolución Ministerial Nº 189/20 emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que también estaría protegiendo la estabilidad laboral.

Lo expresado por la recurrente, no tiene asidero legal ni sustento, en razón a que el artículo 10 parágrafo II del Decreto Supremo 4196, señala lo siguiente de manera textual:

Como es evidente, el citado artículo 10 inciso a), establece la otorgación de las licencias especiales con preferencia a las personas que tienen enfermedades de base, como una medida laboral en el período de la pandemia con carácter preventivo que el fin de evitar la propagación de los contagios masivos y de ninguna manera significa otorgar inamovilidad laboral por enfermedades de base, toda vez que dicha inamovilidad se halla regulada en el ámbito de las personas con discapacidad por los Decretos Supremos Nos. 29608 de 18 de junio de 2008, 1893 de 12 de febrero de 2014 y 3437 de 20 de diciembre de 2017, que exigen como requisito esencial el Carnet de Discapacidad Vigente, cuyo documento no es presentado por la recurrente en el Recurso Jerárquico.

La obtención del Carnet de Persona con Discapacidad, de acuerdo a los artículos 2 y 3 del Decreto Supremo Nº 28521, de 16 de diciembre de 2005, está sujeto a un procedimiento que se inicia en los establecimientos de salud reconocidos por el Ministerio de Salud, instancia en la cual persona interesada debe solicitar se le efectúe la evaluación médica respectiva y obtener el "Certificado Único de Discapacidad" que es el documento que califica el tipo y grado de discapacidad de una persona. Posteriormente el interesado deberá entregar el mencionado Certificado y otros documentos personales al Registro Nacional de Personas con Discapacidad y llenar el Formulario de Inscripción. Una vez cumplido esa fase el CONALPEDIS, mediante los Comités Departamentales de Personas con Discapacidad (CODEPEDIS) otorgará un CARNET DE PERSONA CON DISCAPACIDAD.

(...)

G. SOBRE LA ESTABILIDAD LABORAL EN TIEMPO DE CUARENTENA. La recurrente además señala que se habría contravenido la Resolución Ministerial 189/20 de fecha 18 de marzo de 2020, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que según ella estaría protegiendo la "Estabilidad Laboral".

No se ingresa al análisis de la prefación normativa alegada por la recurrente, debido a que la Resolución Ministerial Nº 189/2020, señala claramente que durante el período de emergencia, las medidas de licencias especiales, reducción de jornada de trabajo u otras dispuestas en la cuarentena de ninguna manera pueden ser esgrimidos como justificativos para afectar la estabilidad laboral, es decir que estas causales no pueden invocarse como justificativo de despido, lo cual no se ha producido en el caso objeto del recurso jerárquico, por lo que el argumento esgrimido no es objeto de consideración (sic [fs. 13 a 28]).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

III.1. El principio de congruencia como componente sustancial del debido proceso

El debido proceso se encuentra consagrado en nuestro orden constitucional en su art. 115.II, al establecer como deber del Estado, garantizar el debido proceso; asimismo, según la voluntad del constituyente, ninguna persona puede ser condenada sin ser oída y juzgada previamente en un debido proceso tal como se encuentra dispuesto en el art. 117.I de la Norma Suprema.

Bajo esa comprensión constitucional, es pertinente señalar que la jurisprudencia constitucional concluyó que el debido proceso se ha constituido en una garantía general para asegurar la materialización del valor justicia, así como el proceso se constituye en un medio para asegurar, en la mayor medida posible la solución justa de una controversia; los elementos que marcan el contenido de esta garantía son: el derecho a un proceso público, derecho al juez natural, derecho a la igualdad procesal de las partes, derecho a no declarar contra sí mismo, garantía de presunción de inocencia, derecho a la comunicación previa de la acusación, derecho a la defensa material y técnica, concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa, derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas, derecho a la congruencia entre acusación y condena, la garantía del non bis in ídem, derecho a la valoración razonable de la prueba, derecho a la motivación y congruencia de las decisiones; los elementos mencionados, no agotan el contenido del debido proceso, puesto que en atención el principio de progresividad, pueden ser incorporados nuevos elementos que la jurisprudencia y doctrina vaya desarrollando1. En ese marco, respecto al principio de congruencia como parte esencial del debido proceso, esta instancia constitucional comprendió que la congruencia consiste en la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto2; empero, esta idea general no es limitativa respecto de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa; en tal caso, debe quedar claro que, la congruencia implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, manteniendo en todo su contenido una correspondencia a partir de un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y argumentos contenidos en la resolución. Consecuentemente, es posible concluir que, la congruencia como componente esencial de las resoluciones judiciales debe ser comprendida desde dos acepciones:

i. La congruencia externa, la cual se debe entender como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales; lo cual, conlleva una prohibición para el juzgador, y es lo relacionado a considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando en consecuencia su consideración y tratamiento a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; dicho de otro modo, el juzgador no puede incurrir en incongruencia ultra petita al conceder o atender algo no pedido; tampoco puede incurrir en incongruencia extra petita al conceder algo distinto o fuera de lo solicitado; y, menos incidir en incongruencia citra petita al omitir o no pronunciarse sobre alguno de los planteamientos de las partes.

ii. La congruencia interna, que hace a la resolución como una unidad coherente, en la que se debe cuidar el hilo conductor que le dota de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; evitando de esta forma que, en una misma resolución existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión3. III.2. El derecho a la fundamentación y motivación de las resoluciones como elementos del debido proceso

En el entendido que la Norma Suprema reconoce al debido proceso en su triple dimensión (principio, derecho y garantía) como un derecho fundamental de los justiciables4, el mismo está compuesto por un conjunto de elementos destinados a resguardar justamente los derechos de las partes dentro un proceso judicial o administrativo; así, en cuanto a los elementos fundamentación y motivación, que se encuentran vinculados directamente con las resoluciones pronunciadas por todos los operadores dentro la justicia plural prevista por la Norma Suprema, la SCP 1414/2013 de 16 de agosto, de la autoridad competente a citar los preceptos legales sustantivos y adjetivos, en los cuales se apoya la determinación adoptada, mientras que, la motivación, se refiere a la expresión de los razonamientos lógico-jurídicos sobre el porqué el caso se ajusta a la premisa normativa.

En ese marco, la referida jurisprudencia constitucional, para sustentar su razonamiento, citó a la SC 1291/2011-R de 26 de septiembre, el cual expresó que:

"...el fallo debe dictarse necesariamente con arreglo a derecho, esto es con la debida fundamentación que consiste en la sustentación de la resolución en una disposición soberana emanada de la voluntad general. Este requisito exige que el juez, a través del fallo haga públicas las razones que justifican o autorizan su decisión, así como las que la motivan, refiriéndonos al proceso intelectual fraguado por el juez en torno a las razones por las cuales, a su juicio, resultan aplicables las normas determinadas por él, como conocedor del derecho para la solución del caso a través de la cual el juzgador convence sobre la solidez de su resolución y a la sociedad en general le permite evaluar la labor de los administradores de justicia" (el resaltado nos corresponde).

Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el Caso Apitz Barbera y otros ("Corte Primera de lo Contencioso Administrativo") vs. Venezuela5, refirió que: "77. La Corte ha señalado que la motivación 'es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión'. El deber de motivar las resoluciones es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática.

78. El Tribunal ha resaltado que las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias. En este sentido, la argumentación de un fallo debe mostrar que han sido debidamente tomados en cuenta los alegatos de las partes y que el conjunto de pruebas ha sido analizado. Asimismo, la motivación demuestra a las partes que éstas han sido oídas y, en aquellos casos en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores. Por todo ello, el deber de motivación es una de las 'debidas garantías' incluidas en el artículo 8.1 para salvaguardar el derecho a un debido proceso" (las negrillas son adicionadas).

Bajo esa comprensión, corresponde complementar el presente acápite con los argumentos desarrollados por la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, que, al referirse a la fundamentación y motivación, precisó que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada, está dado por sus finalidades implícitas, que son las siguientes:

"(1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad...".

En ese contexto, las citadas reflexiones constitucionales, y reiteradas por la jurisprudencia, resultan aplicables a todos los operadores de justicia que emiten sus fallos mediante los cuales resuelven el fondo de los casos sometidos a su conocimiento; en ese antecedente, corresponde precisar que, conforme a la doctrina argumentativa, la argumentación como instrumento esencial de la autoridad que imparte justicia, tiene una transcendental finalidad, que es la justificación de la decisión, misma que está compuesta por dos elementos, que si bien tienen sus propias características que los distinguen y separan, empero son interdependientes al mismo tiempo dentro de toda decisión; así, dichos elementos de justificación son: la premisa normativa y la premisa fáctica, que obligatoriamente deben ser desarrollados en toda resolución; es decir, los fallos deben contener una justificación de la premisa normativa o fundamentación, y una justificación de la premisa fáctica o motivación.

Bajo esa comprensión, es posible concluir en que, la fundamentación se refiere a labor argumentativa desarrollada por la autoridad competente en el conocimiento y resolución de un caso concreto, en el cual está impelido de citar todas las disposiciones legales sobre las cuales justifica su decisión; pero además, y, en casos específicos, en los cuales resulte necesario una interpretación normativa, tiene la obligación efectuar dicha labor, aplicando las pautas y métodos de la hermenéutica constitucional, en cuya labor, los principios y valores constitucionales aplicados, se constituyan en una justificación razonable de la premisa normativa; por su parte, la motivación, está relacionada a la justificación de la decisión a través de la argumentación lógico-jurídica, en la cual se desarrollan los motivos y razones que precisan y determinan los hechos facticos y los medios probatorios que fueron aportados por las partes, mismos que deben mantener una coherencia e interdependencia con la premisa normativa descrita por la misma autoridad a momento de efectuar la fundamentación; asimismo, en cuanto a la justificación, conviene precisar que esta se define como un procedimiento argumentativo a través del cual se brindan las razones de la conclusión arribada por el juzgador.

En ese entender, el debido proceso en el ejercicio de la labor sancionatoria del Estado, se encuentra reconocido por la Norma Suprema, como un derecho fundamental, una garantía constitucional, y un derecho humano, a través de los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y 14 del Pacto Internacional de Derechos Humanos Civiles y Políticos (PIDCP), lo cual conlleva a que, respecto la fundamentación y motivación, como elementos del referido debido proceso, las autoridades competentes deben ajustar su labor argumentativa a los principios y valores constitucionales y al bloque de constitucionalidad, cuyo resultado entre otros sea la obtención de decisiones justas y razonables, logrando al mismo tiempo el convencimiento en los justiciables; pero además, dejar de lado la arbitrariedad en las resoluciones.

III.3. El derecho a la estabilidad laboral como un derecho autónomo protegido por el Estado en el nuevo orden constitucional y la acción de amparo constitucional

En el nuevo orden constitucional, se reconoce el derecho a una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias, como un derecho autónomo previsto en el art. 46.I.2 de la CPE. En sintonía con este reconocimiento, el Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 22 de junio de 1982, establece implícitamente el derecho a la estabilidad laboral, al referirse en su art. 4, a la prohibición de la terminación de la relación laboral en los siguientes términos:

"No se pondrá término a la relación de trabajo de un trabajador a menos que exista para ello una causa justificada relacionada con su capacidad o su conducta o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio" (el resaltado nos corresponde).

En ese marco normativo, corresponde señalar que la legislación nacional infraconstitucional, expresada en el art. 11.I del DS 28699, determina expresamente:

"Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias" (el resaltado es añadido).

En el marco normativo citado precedentemente, que reconoce el derecho a la estabilidad laboral, la jurisprudencia constitucional en la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, se ha encargado en establecer el contenido o alcance del citado derecho, en los siguientes términos:

"...en definitiva tiende a otorgar un carácter permanente a la relación laboral generando en el trabajador seguridad, paz y confianza para el adecuado desempeño de sus funciones, sin la presión que ejerce sobre la conciencia de la persona de ser despedido de su trabajo arbitrariamente y muchas veces sólo por el capricho de los que ostentan temporalmente el poder o dirección de una entidad laboral; sin que esto implique que el trabajador no cumpla debidamente las obligaciones para las que fue contratado; de donde resulta que en todo Estado de Derecho se busca alcanzar esta meta reafirmando los principios de estabilidad e inamovilidad funcionaria como regla y como excepción el despido justificado; en nuestra legislación laboral por una de las causales establecidas en el art. 16 de la LGT, o en su caso en los reglamentos internos de cada entidad laboral6 (el subrayado y las negrillas nos corresponden).

En sintonía con dicho razonamiento, a partir de una interpretación progresiva de los derechos económicos y sociales dispuesto en el art. 26 de la7 CADH, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en la Sentencia de 31 de agosto de 2017 del Caso Lagos del Campo vs. Perú, expresó al respecto que:

"Cabe precisar que la estabilidad laboral no consiste en una permanencia irrestricta en el puesto de trabajo, sino de respetar este derecho, entre otras medidas, otorgando debidas garantías de protección al trabajador a fin de que, en caso de despido se realice éste bajo causas justificadas, lo cual implica que el empleador acredite las razones suficientes para imponer dicha sanción con las debidas garantías, y frente a ello el trabajador pueda recurrir tal decisión ante las autoridades internas, quienes verifiquen que las causales imputadas no sean arbitrarias o contrarias a derecho" (las negrillas nos corresponden).

De las citas constitucionales, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, puede concluirse que en virtud al derecho a la estabilidad laboral, el trabajador tiene la facultad de conservar su lugar de trabajo, en tanto no existan las causas que la ley establece para justificar su despido, previo cumplimiento de un debido proceso; en tanto, conlleva para el Estado, el cumplimiento del deber de protección de la estabilidad laboral, en estricta observancia de los principios constitucionales de protección de los trabajadores, primacía de la relación laboral, continuidad y estabilidad laboral, inversión probatoria en favor del trabajador, el carácter irrenunciable de los derechos laborales y la ineficacia de los convenios que tiendan a burlar derechos laborales, entre otros.

Ahora bien, por otra parte, en contraste al mencionado derecho, también se ha impuesto al Estado, el deber de proteger el derecho a la estabilidad laboral por mandato constitucional, en esa comprensión el Estado tiene el deber de protección el ejercicio del trabajo en todas sus formas, previsto en el art. 46.II del CPE, norma constitucional, que de manera específica establece el deber de protección a la estabilidad laboral que le corresponde, prohibiendo el despido injustificado y toda forma de acoso laboral, prescrito por el art. 49.III de la Norma Suprema. A partir de este marco constitucional referido a la estabilidad laboral, el desarrollo legislativo y reglamentario en materia social en general y laboral en particular, generó un cuerpo o estructura normativa que está destinado "...en lo fundamental a proteger a las trabajadoras y trabajadores del país contra el despedido arbitrario del empleador sin que medie circunstancias atribuidas a su conducta o desempeño laboral, que de acuerdo a nuestra legislación se las denomina causas legales de retiro, prevaleciendo el principio de la continuidad de la relación laboral, viabilizando la reincorporación de la trabajadora o trabajador a su fuente de trabajo o el pago de una indemnización, conforme nuestra legislación vigente"8 (sic [las negrillas son añadidas]).

En el Caso Lagos del Campo vs. Perú, la Corte IDH, se expresó al respecto que:

En esa comprensión corresponde establecer los medios o procedimientos dispuestos por el orden constitucional en sede administrativa o judicial para la protección de los derechos sociales, en los términos previstos en el art. 50 de la CPE, al establecer que "El Estado, mediante tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de la seguridad social. En ese marco constitucional, en el ámbito administrativo el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social del Órgano Ejecutivo tiene la atribución de prevenir y resolver los conflictos individuales y colectivos de las relaciones laborales, conforme establece el art. 86.g) del DS 29894 de 7 de febrero de 2009.

La misma norma reglamentaria establece que en caso de subsistir la renuencia para cumplir la conminatoria de reincorporación por el empleador o la parte patronal, el trabajador puede acudir a la vía constitucional en procura de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral. Del marco normativo reglamentario relativo al proceso administrativo de denuncia de despido injustificado y solicitud de reincorporación laboral ante el Ministerio de Trabajo vinculado al principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional, puede concluirse que la citada acción tutelar se activa para los casos de lesión al derecho a la estabilidad laboral, una vez agotada la vía administrativa ante el Ministerio de Trabajo que tenga como resultado la emisión de la conminatoria de reincorporación laboral inmediata al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales actualizados, caso contrario importará incurrir en supuestos de subsidiariedad, impidiendo a la jurisdicción constitucional ingresar a conocer, considerar y resolver dicha causa.

III.3.1. De la protección reforzada al derecho a la estabilidad laboral en tiempos de emergencia sanitaria y declaración de cuarentena

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera, emitió la SCP 0136/2022-S1 de 26 de abril, que en su Fundamento Jurídico III.3. "De la protección reforzada al derecho a la estabilidad laboral en tiempos de emergencia sanitaria y declaración de cuarentena" abordó la temática de la cuarentena a causa del COVID-19 en el territorio nacional, desde su inicio hasta la etapa de pos confinamiento, efectuando un análisis de la Ley 1309 así como del DS 4325, entre otros, que desde un ámbito garantista de los derechos y garantías constitucionales, protegieron los derechos laborales de todas las trabajadores y los trabajadores de las organizaciones económicas estatales, prohibiendo su despido o desvinculación; razonamiento reiterado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0356/2021-S1 de 20 de agosto; 0431/2021-S1; 0496/2021-S1; 0498/2021-S1; 0594/2021-S1; 0640/2021-S1; 0055/2022-S1; y, 0111/2022-S1.

Bajo el marco jurisprudencial señalado, siguiendo el entendimiento de la SCP 0136/2022-S1 de 26 de abril, en primer término se realizará un resumen de manera cronológica sobre los inicios de la cuarentena total en todo el territorio nacional a causa del coronavirus (COVID-19), las ampliaciones ordenadas por el Nivel Central del Estado por medio de Decretos Supremos, de igual forma sobre la aplicación de la Cuarentena Dinámica efectuadas en los Departamentos y municipios, hasta llegar a la Etapa de Pos confinamiento a nivel nacional; asimismo, se pasará a estudiar sobre los problemas laborales que ocasionó la determinación de estas medidas contra la crisis sanitaria, y por lo mismo el ámbito de protección de las y los trabajadores de toda organización económica y por lo mismo la amplitud progresiva y proteccionista que se debe realizar a los funcionarios públicos excluidos por las normas nacionales en el ramo.

Es de conocimiento público que por la emergencia sanitaria a causa de la pandemia por el coronavirus (Covid-19), que ha afectado a nivel mundial, se han adoptado medidas destinadas a evitar su propagación y contagio; entre esas medidas, en nuestro país se emitieron disposiciones legales como el DS 4199 de 21 de marzo de 2020, declarando cuarentena total en todo el territorio nacional, ampliado por los Decretos Supremos 4200 de 25 de marzo, 4214 de 14 de abril, 4229 de 29 de abril, hasta el 31 de mayo, todos del 2020, lo que sin duda alguna a afectado el normal desarrollo de las actividades laborales en los diversos sectores de la economía, incluyendo los servicios públicos como el de la administración de justicia en todo el país de manera absoluta.

Posteriormente, se establecieron cuarentenas condicionadas y dinámicas, mediante medidas dispuestas y cumplidas en municipios y/o departamentos, en base a las condiciones de riesgo determinados por el Ministerio de Salud como órgano rector.

Ahora bien, en ese contexto -la emergencia sanitaria y la declaratoria de cuarentena-, el nivel nacional de gobierno emitió la Ley 1309 de 30 de junio de 2020 y el DS 4325 de 7 de septiembre del mismo año que Reglamenta la aplicación del art. 7 de la referida Ley, las mismas que prescriben y regulan la prohibición de despidos o desvinculaciones laborales por el tiempo que dure la cuarentena.

En ese entendido, la mencionada Ley, en su art. 7, establece

I. El Estado protegerá la estabilidad laboral a las y los trabajadores de las organizaciones económicas: estatal, privada, comunitaria y social cooperativa, y otros regulados por las normas laborales, para no ser despedidos, removidos, trasladados, desmejorados o desvinculados de su cargo, excepto los de libre nombramiento, durante el tiempo que dure la cuarentena hasta dos (2) meses después, debiéndose aplicar la presente Ley de forma retroactiva a la promulgación.

II. En caso de despido o desvinculación se deberá reincorporar a la o el trabajador o servidor público, con el pago de la remuneración o salario devengados correspondientes.

III. Para las y los trabajadores en salud del subsector público, de corto plazo y privado, se deberá ampliar su contrato laboral o recontratación hasta fin de año (las negrillas nos corresponden).

La norma reglamentaria DS 4325 a la aplicación del art. 7 de la Ley 1309, establece entre sus definiciones previstas en el art. 2.a los siguientes términos:

"a) Organización Económica: Toda entidad económica estatal, privada, comunitaria o social cooperativa u otra regulada por leyes laborales que genere excedente, rentabilidad social o contribuya al desarrollo a través de la extracción, transformación de bienes o a través de la prestación de servicios" (el resaltado nos pertenecen). De igual manera, los arts. 3 y 4 del mencionado Decreto Reglamentario establece:

"ARTÍCULO 3.- (ALCANCE). En procura de resguardar los intereses del Estado, el presente Decreto Supremo será aplicado a los servidores públicos que presten servicios en una organización económica estatal que cumpla cualquiera de los objetivos señalados en el Artículo 309 de la Constitución Política del Estado.

ARTÍCULO 4.- (EXCEPCIONES). Se exceptúa de la aplicación del presente Decreto Supremo:

a. Servidores públicos de Libre Nombramiento de conformidad a lo dispuesto en el inciso c) del Artículo 5 de la Ley N° 2027, de 27 de octubre de 1999, Estatuto del Funcionario Público:

b. A los servidores públicos que hubieren sido desvinculados por cualquiera de las causales descritas en el Artículo 41 de la Ley N° 2027" (las negrillas nos pertenecen).

Ahora bien, la génesis del DS 4325, normativa en estudio, ha sido un conglomerado número de normas nacionales, entre los que encabeza la Constitución Política del Estado, Leyes infraconstitucionales y Decretos Supremos; es así y conforme la parte considerativa del mencionado Decreto Supremo, se tiene que:

"CONSIDERANDO

Que el Parágrafo I del Artículo 46 de la Constitución Política del Estado, determina que toda persona tiene derecho al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna; como también, a una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias. Asimismo, el Parágrafo II del citado Artículo, establece que el Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas.

Que los Parágrafos I y III del Artículo 48 del Texto Constitucional, señalan que las disposiciones sociales y laborales son de cumplimiento obligatorio; y que los derechos y beneficios reconocidos en favor de las trabajadoras y los trabajadores no pueden renunciarse, y son nulas las convenciones contrarias o que tiendan a burlar sus efectos.

Que el Artículo 233 de la Constitución Política de Estado, dispone que son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto las que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento.

(...)

Que la Ley N° 1309, de 30 de junio de 2020, que Coadyuva a Regular la Emergencia por el COVID19, establece medidas complementarias en el marco de la emergencia nacional declarada ante el Coronavirus (COVID-19).

(...).

Que el Decreto Supremo N° 4196, de 17 de marzo de 2020, declara emergencia sanitaria nacional y cuarentena en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, contra el brote del Coronavirus (COVID-19).

Que el Decreto Supremo N° 4199, de 21 de marzo de 2020, declara la Cuarentena Total en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, contra el contagio y propagación del Coronavirus (COVID-19).

Que el Decreto Supremo N° 4200, de 25 de marzo de 2020, refuerza y fortalece las medidas en contra del contagio y propagación del Coronavirus (COVID-19) en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia.

Que el Decreto Supremo N° 4314, de 27 de agosto de 2020, dispone la transición de la cuarenta a la fase de post confinamiento, estableciendo las medidas con vigilancia comunitaria activa de casos de Coronavirus (COVID-19).

Que es necesario reglamentar el Artículo 7 de la Ley N° 1309, en procura de resguardar los intereses del Estado y en beneficio de los trabajadores y servidores públicos, a fin de aclarar el alcance y los procedimientos de reincorporación y restitución de derechos de las personas que han sido despedidas, removidas, trasladadas, desmejoradas o desvinculadas de su cargo, durante el periodo de cuarentena" (las negrillas fueron añadidas).

Ahora bien, respecto al plazo de aplicación tanto de la Ley 1309 como del DS 4325, en relación a la estabilidad laboral en tiempos de pandemia, conforme se tiene que el Fundamento Jurídico III.2 de la SCP 0637/2021-S4 de 5 de octubre12, refiere que:

"Por lo tanto, podemos concluir que todo despido de un trabajador o servidor público acaecido desde el 22 de marzo de 2020 hasta el 31 de julio del mismo año, se constituye en un despido arbitrario..." (las negrillas nos pertenecen).

En ese contexto, se puede establecer que con la emisión del DS 4229 de 29 de abril de 2020 se concluyó con la fase de la cuarentena en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, la misma que tuvo su inicio a partir del 22 de marzo de 2020, indicando que a partir del 1 de mayo al 31 de julio de 2020 es el tiempo en que los empleadores tienen prohibido realizar cualquier tipo de despido, desvinculación, remoción, traslado o desmejoramiento de sus trabajadores por vigencia de la Ley 1309.

En ese orden de ideas, se puede establecer de forma clara, que tanto la Ley 1309, así como el DS 4325, dentro de su ámbito garantista de los derechos y garantías constitucionales, ha realizado la protección de los derechos laborales de todos los trabajadores y trabajadoras de las organizaciones económicas estatales, prohibiendo su despido, desvinculación, remoción, traslado o desmejoramiento por un lapso determinado en la actual situación atravesada por el Estado a causa del COVID-19 -dos meses después de que dure la cuarentena-, incluyendo en esta a los funcionarios de carrera administrativa reguladas por la Ley 2027, a los trabajadores protegidos por la Ley General del Trabajo, exceptuando de la misma a los funcionarios de libre nombramiento.

III.4. Sobre el carácter vinculante y obligatorio de las resoluciones constitucionales

Al respecto la SC 1310/2002-R de 28 de octubre13, indicó que los fundamentos determinantes del fallo emitidos por el Tribunal Constitucional -ahora Tribunal Constitucional Plurinacional- conocido como ratio decidendi, son vinculantes y de aplicación obligatoria por todos los Poderes del Estado, legisladores, autoridades, tribunales o jueces.

Posteriormente, la SCP 1787/2014 de 19 de septiembre14, indicó que las Resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional, revisten una gran importancia por su carácter vinculante para la jurisdicción ordinaria, uso profesional y estudio general. En ese entendido, respecto al carácter vinculante15 de las resoluciones constitucionales, la referida Sentencia Constitucional Plurinacional, indicó que dicho carácter está sujeta a la analogía; es decir, que al emitirse un fallo constitucional que resuelva una problemática en la que cree una línea jurisprudencial, para poder ser aplicada el precedente constitucional en otro caso buscando su solución, la misma debe ser análogo al ya resuelto con anterioridad.

En esa misma línea, la SCP 1032/2015-S3 de 29 de octubre16, reiterando a la 0SC 1032/2002-R de 28 de octubre, y la SCP 1787/2014 de 19 de septiembre, concluyó que la parte vinculante de una Resolución Constitucional es la ratio decidendi, constituyéndose en la parte más relevante de toda la fundamentación dentro de la sentencia, generando precedentes obligatorios.

Consecuentemente, es posible afirmar que las razones desarrolladas en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales de control tutelar de constitucionalidad, tienen también el carácter vinculante y obligatorio; es decir, en el primer caso como efecto del control tutelar que realiza el máximo intérprete de la Norma Suprema emitiendo resoluciones y un conjunto de razonamientos relacionadas al estudio sobre las vulneraciones de derechos y garantías constitucionales, concediendo o denegando la tutela solicitada por la parte interesada, que se constituyen en precedentes en materia de derechos fundamentales y garantías constitucionales, que de igual forma son vinculantes para el mismo Tribunal al formar parte de la jurisprudencia constitucional; no obstante, es claro que conforme a la aplicación de los diferentes criterios hermenéuticos, un precedente constitucional puede ser modificado por la misma instancia constitucional que la emitió17, correspondiendo su realización de forma expresa y con la debida fundamentación, en atención al principio de la legítima confianza que protege al ciudadano de repentinos cambios jurisprudenciales, dado que lo contrario no sólo haría imprevisible la interpretación sino que generaría inseguridad jurídica; en el segundo caso, el carácter obligatorio de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales, se hace patente en el cumplimiento que debe ser materializado por las partes en un proceso de control tutelar.

III.5. El derecho a la estabilidad laboral de los funcionarios provisorios en tiempos de pandemia Covid-19 y su plazo de aplicación

El Tribunal Constitucional Plurinacional, el 5 de octubre de 2021, en su Sala Cuarta Especializada emitió la SCP 0637/2021⁴-S418, que ante la evidencia de la existencia de una inseguridad jurídica de los funcionarios provisorios al determinar que no fueron tomados en cuenta como beneficiarios de la Ley 1309 de 30 de junio de 2020; indicando que, si bien, por regla general tanto funcionarios de libre nombramiento y provisorios no cuentan con el derecho a la estabilidad laboral, en un entendimiento proteccionista, en beneficio de los derechos y garantías constitucionales, en el contenido del Fundamento Jurídico III.2.1 de la referida SCP 0637/2021-S4 bajo el epígrafe: La protección reforzada del derecho a la estabilidad laboral en época de pandemia por el CÓVID-19. Funcionarios Provisorios, en la que en primer término respecto al cumplimiento de las Recomendaciones insertas en la Resolución 1/2020 de 10 de abril emitido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, respecto al deber de protección de los DESCA19 que tienen los Estados Partes, dicha Sentencia Constitucional Plurinacional, refirió que:

"...lo cierto es que dicho Órgano del Estado cumplió en parte la recomendación referida, y señalamos en parte, por cuanto tal cuerpo normativo no se refiere en absoluto, a las personas que prestaban servicios en la administración pública" (las negrillas son nuestras).

En ese entendido, la referida Sentencia Constitucional Plurinacional, al indicar que dentro de la normativa -Ley 1309-, no se encontraban insertos los funcionarios que dependían de la administración pública, refiriéndose exclusivamente a los funcionarios provisorios, el antedicho Fundamento Jurídico III.2.1, respecto al derecho que tienen este tipo de funcionarios, señaló que:

"...si bien la jurisprudencia constitucional ha establecido que los funcionarios provisorios no gozan del derecho a la estabilidad laboral, pudiendo ser removidos sin la necesidad de invocar causal alguna, porque su designación en el cargo de carrera que ocupan no obedece a procesos de reclutamiento normados para la administración pública, entendimiento asumido por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0263/2021-S4 de 17 de junio, 0285/2021-S4 de 22 de junio y 0321/2021-S4 de 20 de julio, entre muchas otras, que citando la jurisprudencia constitucional anterior, ratificaron dicho razonamiento; tal criterio no puede aplicarse sin considerar la cuarentena rígida decretada a causa del COVID-19, que al contrario, y como se dijo en los párrafos precedentes, ante la emergencia sanitaria, corresponde al Estado asumir medidas que tiendan a asegurar los ingresos económicos y los medios de subsistencia de todos los trabajadores, así como al seguro social correspondiente (las negrillas nos corresponden).

Concluyéndose que, si bien por regla general los funcionarios provisorios no cuentan con el derecho a la estabilidad laboral, se establece que de manera excepcional este tipo de servidores públicos se encuentran protegidos por la Ley 1309 y el DS 4325 como titulares a no ser despedidos ni desvinculados de sus fuentes laborales solo por el tiempo que dure cuarentena hasta dos meses después, conforme a los parámetros de las normas antedichas.

Ahora bien, los entendimientos esgrimidos en la referida SCP 0637/2021-S4 de 5 de octubre, fueron reiterados de forma posterior, por las siguientes Sentencias Constitucionales Plurinacionales:

La SCP 0664/2021-S4 de 5 de octubre, en la cual, al tratarse de una funcionaria provisoria dependiente del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba, desvinculada en el tiempo de pandemia, tuteló su derecho a la estabilidad laboral determinando su restitución más el pago de sus sueldos devengados, y en caso de no ser viable su restitución se debería realizar sus salarios devengados por el plazo señalado en la Ley 1309.

Al respecto la SCP 0653/2021-S4 de 12 de octubre, dentro de la cual, la accionante dependiente del Ministerio de Salud, tenía la calidad de funcionaria provisoria, agradecida que fue de sus servicios, este Tribunal tuteló su derecho a la estabilidad laboral, ordenando de igual manera la restitución a su fuente laboral por el tiempo en que es beneficiada por la Ley 1309.

La SCP 0770/2021-S4 de 1 de noviembre, en la cual al ser el accionante en su calidad de funcionario interino dependiente de la Escuela de Gestión Pública Plurinacional (EGPP), fue desvinculado el 3 de junio de 2020, tiempo en que se encontraba vigente de forma retroactiva la Ley 1309, y por lo mismo de una forma protectora, el impetrante era titular de dichos beneficios, se determinó por tutelar su derecho y se ordenó la restitución a su fuente laboral y el pago de sus sueldos devengados por el tiempo señalado en la mencionada Ley.

La jurisprudencia que precede, si bien es cierto con una visión garantista de los derechos laborales, inicialmente comprendió que en tiempos de pandemia, los funcionarios provisorios gozan de estabilidad laboral durante el tiempo que dure la cuarentena hasta dos meses después a causa de la pandemia COVID-19, conforme dispuso la Ley 1309; en ese sentido, resulta evidente que las referidas reflexiones constitucionales, se constituyen en garantistas de los derechos que todo trabajador goza respecto de su estabilidad laboral; no obstante de ello, surge la necesidad de efectuar una modulación respecto al plazo de su aplicación dentro la cuarentena ya señalada; por lo que, en el siguiente acápite se efectuará dicha modulación.

III.5.1. Sobre la necesaria modulación respecto al plazo para su aplicación

Conforme lo señalado precedentemente, surge la necesidad de precisar ciertos criterios a efectos de concretizar de mejor forma la materialización de los derechos fundamentales en favor de todos los trabajadores y funcionarios de toda Organización Económica, tanto a los dependientes protegidos por la Ley General del Trabajo, los Funcionarios de Carrera regulados por la Ley 2027, y de forma excepcional a los Funcionarios Provisorios, criterios que se constituyen en una necesaria modulación conforme al siguiente análisis:

Ante la emergencia sanitaria a causa de la pandemia por el Coronavirus (COVID-19) se emitió el DS 4199 de 21 de marzo de 2020, en la que se declara cuarentena total en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, la misma que fue ampliada por Decretos Supremos modulando la rigidez de la cuarentena, llegando a las cuarentenas condicionadas o dinámicas dependiendo del nivel de riesgo en los departamentos y municipios el País.

Es en ese entendido ante la emisión de la Resolución 1/2020 de 10 abril por parte de la CIDH, en la que instó a los Estados Partes a proteger los DESCA, en especial la estabilidad laboral de todos los trabajadores en todos sus niveles y formas, es que se promulgó la Ley 1309 de 30 de junio de 2020, normativa que en su art. 7 regula:

"I. El Estado protegerá la estabilidad laboral a las y los trabajadores de las organizaciones económicas estatal, privada, comunitario y social cooperativa, y otros regulados por las normas laborales, para no ser despedidos, removidos, trasladados, desmejorados o desvinculados de su cargo, excepto los de libre nombramiento, durante el tiempo que dure la cuarentena hasta dos (2) meses después, debiéndose aplicar la presente Ley de forma retroactiva a la promulgación" (las negrillas nos pertenecen).

A lo cual, de forma posterior, se emitió el DS 4325 de 7 de septiembre de 2020, Decreto Reglamentario al art. 7 de la Ley 1309, la que en sus arts. 3 y 4, estableció que:

"ARTÍCULO 3.- (ALCANCE). En procura de resguardar los intereses del Estado, el presente Decreto Supremo será aplicado a los servidores públicos que presten servicios en una organización económica estatal que cumpla cualquiera de los objetivos señalados en el Artículo 309 de la Constitución Política del Estado.

ARTÍCULO 4.- (EXCEPCIONES). Se exceptúa de la aplicación del presente Decreto Supremo:

a. Servidores públicos de Libre Nombramiento de conformidad a lo dispuesto en el inciso c) del Artículo 5 de la Ley N° 2027, de 27 de octubre de 1999, Estatuto del Funcionario Público.

b. A los servidores públicos que hubieren sido desvinculados por cualquiera de las causales descritas en el Artículo 41 de la Ley N° 2027 (las negrillas nos pertenecen).

Ahora bien, respecto al plazo de aplicación de los dos meses pasada la cuarentena causada por el COVID-19, la referida SCP 0637/2021-S4 (fundante de línea jurisprudencial), si bien efectúa una protección reforzada a los funcionarios provisorios; sin embargo, al interpretar el cómputo del plazo de los antedichos dos meses, sostiene que con el DS 4229 de 29 de abril de 2020, se concluyó con la etapa de la cuarentena, indicando que a partir del 1 de mayo al 31 de julio de 2020 es el tiempo en que los empleadores tienen prohibido realizar cualquier tipo de despido o desvinculación de sus trabajadores por vigencia de la Ley 1309.

En ese orden de ideas, se tiene que el 27 de agosto de 2020 se promulgó el DS 4314, norma que, de manera textual, los arts. 1 y 2 refieren que:

"Artículo 1°.- (Objeto) El presente Decreto Supremo tiene por objeto establecer la transición de la cuarentena a la fase de post confinamiento, estableciendo las medidas de vigilancia comunitaria activas de casos de Coronavirus (COVID-19).

Artículo 2°.- (Fase de post confinamiento)

I. A partir del 1 de septiembre de 2020, se inicia la fase de post confinamiento, estableciendo para ello medidas de vigilancia comunitaria activa de casos de Coronavirus (COVID-19) (las negrillas fueron añadidas).

En ese entendido, aplicando los métodos de interpretación constitucional, en especial el método gramatical, que se funda en el texto de la norma, en su dicción literal y en el sentido que tienen las palabras utilizadas por el legislador; así mismo, se tiene conforme al art. 410.II de la CPE, que ésta es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano, y goza de primacía frente a cualquier otra norma, estableciéndose también del texto constitucional, que, los derechos reconocidos por el Estado Plurinacional de Bolivia a favor de sus habitantes, son interdependientes, indivisibles y progresivos, no existiendo entre ellos ninguna jerarquía o superioridad; siendo además, de aplicación preferente los tratados y convenios internacionales en materia de derechos humanos conforme lo establece el art. 13 del texto constitucional, siendo el objetivo específico del Tribunal Constitucional Plurinacional, precautelar y garantizar el respeto y vigencia de los derechos y garantías constitucionales.

Consecuentemente, en aplicación del método de interpretación gramatical, conforme al art. 1 del DS 4314, se observa que la cuarentena en todas sus formas estuvo vigente en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia hasta el 31 de agosto de 2020, realizándose la respectiva transición de la cuarentena a la fase de post confinamiento, fase que conforme al art. 2 del referido Decreto Supremo, se inició a partir del 1 de septiembre de 2020, momento en que la modalidad de la cuarentena (de manera general) dejó de estar vigente en todo el territorio nacional -rígida, condicionada y dinámica-, que conforme el principio de favorabilidad y la fuerza expansiva de los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución Política del Estado, momento en que recién debe ser tomada para realizar el cómputo de los dos meses de refuerzo al derecho a la estabilidad laboral que determina la Ley 1309 y el DS 4325. En ese orden de ideas, si bien es cierto que la SCP 0637/2021-S4 realiza la protección reforzada a los funcionarios provisorios de manera excepcional, juntamente con los trabajadores protegidos por la Ley General del Trabajo y los Funcionarios de Carrera amparados por la Ley 2027, en aplicación de las normas referidas, se establece que para la realización del cómputo de los dos meses de dicha protección, no se tomó en cuenta el DS 4314, en la que de forma gramatical establece que desde el 1 de septiembre de 2020 empieza la fase de post confinamiento, etapa en la que termina la cuarentena -rígida, condicionada y dinámica- y empieza una nueva etapa, correspondiendo efectuar una modulación de línea jurisprudencial respecto al plazo de aplicación de la Ley 1309 y el DS 4325.

Concluyéndose que la cuarentena en todas sus formas dejó de estar vigente en el Estado Plurinacional de Bolivia el 31 de agosto de 2020; en consecuencia, se hace necesario a partir de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional entender que el cómputo del plazo de los dos meses descritos en la Ley 1309, lapso de tiempo que se prohíbe despedir, remover, trasladar, desmejorar o desvincular de su cargo a todo trabajador en las que se encuentran protegidos de manera general los regulados por la Ley General del Trabajo, los normados por la Ley 2027 al ser Funcionarios de Carrera y los funcionarios provisorios -de manera excepcional-, al efectuarse la transición de la cuarentena a la fase de post confinamiento desde el 1 de septiembre de 2020, concluye desde la referida fecha deben computarse los dos meses establecidos en la Ley 1309; por tanto, desde el 22 de marzo al 1 de noviembre de 2020 inclusive, es el tiempo en que toda organización económica no puede realizar ningún tipo de despido, desvinculación, remoción, traslado o desmejoramiento de todos los trabajadores descritos supra incluidos de forma excepcional los funcionarios provisorios, quienes podrán solicitar su reincorporación y el pago de sus sueldos devengados, esto por la emergencia sanitaria causada por el COVID-19, siendo que por regla general estos funcionarios no cuentan con los derechos de la estabilidad laboral, y que solo por la emergencia sanitaria a causa de la pandemia por el COVID-19 debe aplicarse los beneficios regulados en favor de los funcionarios provisorios por el plazo mencionado supra de forma excepcional, y de manera general a los regulados por la Ley General del Trabajo y los Funcionarios de Carrera descritos en la Ley 2027; por lo que, lo descrito precedentemente, se constituye en una modulación a la señalada SCP 0637/2021-S4. III.6. Del cumplimiento y ejecución de las resoluciones constitucionales en resguardo del derecho de acceso a la justicia y su tutela judicial efectiva en acciones constitucionales

Previamente, es necesario dejar en claro que, el Tribunal Constitucional Plurinacional se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Constitución Política del Estado, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad sobre las diferentes modalidades de acciones constitucionales y de defensa conforme prevé el art. 202 de la CPE, emitiendo resoluciones con un conjunto de razonamientos relacionados al estudio sobre los supuestos que son de su conocimiento que, en muchos de los casos se constituyen en precedentes en materia de derechos fundamentales y garantías constitucionales; bajo esa comprensión, el constituyente ha previsto que toda persona, grupo social o autoridad con legitimación activa reconocida que se sientan perjudicadas en el ejercicio material de sus derechos, pueden interponer las acciones constitucionales contra los actos u omisiones que consideren lesivas buscando la tutela constitucional en resguardo de sus derechos, ejerciendo de esta forma su pleno derecho de acceso a la justicia conforme prevé el art. 115.I de la Norma Suprema, arts. 8.1 y 25 de la CADH; y, 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

Bajo ese entender, y en cuanto a la comprensión sobre el derecho al acceso a la justicia, la SC 600/2003-R de 6 de mayo, manifestó lo siguiente:

Por su parte, la SCP 1388/2010-R de 21 de septiembre, en su Fundamento Jurídico III.3.4 epigrafiado como "Derechos a la tutela judicial efectiva", manifestó que:

"La tutela judicial efectiva comprende la posibilidad de activar o iniciar ante los órganos jurisdiccionales un proceso, en el que obtenga una sentencia fundamentada que declare el derecho de cada una de las partes conforme corresponda en justicia, además implica la posibilidad de poder interponer los recursos que la ley establezca y la eventualidad de obtener el cumplimiento efectivo de la sentencia, con el objeto de garantizar el restablecimiento de una situación jurídica vulnerada, evitando la indefensión, involucrando el acceso a los tribunales; la efectividad de las decisiones judiciales; y el ejercicio del recurso previsto en la ley" (el resaltado nos corresponde).

De dicha jurisprudencia, se extrae que, el acceso a la justicia no solamente gravita en acudir a las instancias jurisdiccionales o administrativas competentes invocando se resguarden sus derechos mediante una resolución, sino que estas decisiones a ser emitidas deben ser ejecutadas y cumplidas en su verdadera dimensión y precisión; toda vez que, al no materializarse dicha ejecución y cumplimiento efectivo de lo dispuesto se desconoce y vulnera el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, generando contrariamente incertidumbre y desamparo en las personas que obtuvieron resguardo de sus derechos mediante resoluciones que en muchas ocasiones son cumplidas parcialmente o en definitiva no son cumplidas totalmente, o en la tarea de cumplirlas otorgan un alcance diferente desfigurando lo establecido en el fallo conforme lo señaló la SCP 1206/2010-R de 6 se septiembre20; así, en el caso de las demandas constitucionales emergentes de las diferentes acciones constitucionales, el art. 203 de la CPE prevé que "Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario alguno" (las negrillas y subrayado son adicionados), al respecto la SCP 1787/2014 de 19 de septiembre21, indicó que las resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional, revisten una gran importancia por su carácter vinculante para la jurisdicción ordinaria, uso profesional y estudio general, que luego recogiendo estos entendimientos, la SCP 1032/2015-S3 de 29 de octubre22, concluyó que, la parte vinculante de una Resolución Constitucional es la ratio decidendi, constituyéndose en la parte más relevante de toda la fundamentación dentro de la sentencia, generando precedentes obligatorios.

En ese marco, incumbe precisar respecto a lo previsto por el mencionado art. 203 de la Norma Suprema, ya que de ella se extrae dos principios o características elementales relacionados a la vinculatoriedad y la obligatoriedad que si bien a primera vista supondría un alcance similar; sin embargo, las mismas difieren conforme se verá seguidamente, pero antes incumbe señalar que toda resolución constitucional, se funda en razones o reflexiones (ratio decidendi) desarrolladas que sirven de sustento para la decisión final expresada en la parte resolutiva -por tanto-.

En ese marco, el carácter vinculante de las decisiones constitucionales se constituye en un principio relevante dentro la justicia constitucional y debe ser entendida desde dos dimensiones, la dimensión horizontal y la vertical; en tal sentido, la primera se refiere a que las sentencias y decisiones emitidas por el Tribunal Constitucional Plurinacional son también vinculantes para ella misma u otras instancias de igual jerarquía; la segunda, referida a que dichas decisiones pronunciadas por la máxima instancia de control constitucional son vinculantes para los jueces y tribunales ordinarios de menor jerarquía; y, por su parte, ii) El carácter obligatorio de las decisiones constitucionales, se encuentra en la parte dispositiva-por tanto- de las resoluciones, misma que debe ser cumplida por las partes procesales de forma obligatoria; es decir, en este caso, la obligatoriedad del cumplimiento de la decisión asumida está prevista para las partes intervinientes dentro los procesos constitucionales o excepcionalmente para aquellas no intervinientes que la instancia constitucional así lo justifique en cada caso concreto; extremo, que cobra mayor relevancia en amparos constitucionales y acciones de libertad como muestras, donde se dilucidan derechos subjetivos que merecen tutela inmediata que conlleva a la obligatoriedad del cumplimiento de la resolución constitucional conforme prevén los arts. 125.IV y 129.IV de la CPE.

Consecuentemente, y a efectos de ahondar en el verdadero acceso a la justicia y su tutela efectiva, incumbe focalizar sobre el carácter obligatorio de las resoluciones constitucionales y su ejecución, que conllevan un cumplimiento inmediato, conforme prevé el art. 15. del Código Procesal Constitucional (CPCo), que bajo el epígrafe (CARÁCTER OBLIGATORIO, VINCULANTE Y VALOR JURISPRUDENCIAL DE LAS SENTENCIAS), en su parágrafo I, prevé que: "Las sentencias, declaraciones y autos del Tribunal Constitucional Plurinacional son de cumplimiento obligatorio para las partes intervinientes en un proceso constitucional; excepto las dictadas en las acciones de inconstitucionalidad y recurso contra tributos que tienen efecto general", contenido legal que tiene su sustento constitucional en el citado art. 203 de la CPE que dice: "Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario alguno" (resaltado añadido); en tal sentido, como se vio la obligatoriedad como característica esencial de las resoluciones constitucionales radica en que las partes procesales cumplan inmediatamente con lo dispuesto en las resoluciones emergentes de las acciones constitucionales como amparos constitucionales, acciones de libertad, acción de protección de privacidad, acción de cumplimiento o acciones populares.