Texto del fallo
Texto de la resolucion
AUTO CONSTITUCIONAL 0289/2022-CA Sucre, 19 de agosto de 2022
Expediente: 49131-2022-99-AIC Acción de inconstitucionalidad concreta Departamento: Chuquisaca
En consulta el Auto Supremo de 12 de febrero de 2021, cursante de fs. 146 a 153, pronunciado por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, por el que "admitió" promover la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Francisco Javier Rakela Kordez y Eduardo Jaime Urriolagoitia Rodo en representación legal de Previsión BBVA Administradora de Fondos y Pensiones Sociedad Anónima (AFP S.A.), demandando la inconstitucionalidad de los arts. 4 del Decreto Supremo (DS) 26400 de 17 de noviembre de 2001; 73.I y II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); 63.I del Reglamento del Sistema de Regulación Financiera (SIREFI); y, 21, 22, 23, 25 y 27 del Reglamento de Inversiones, aprobado mediante Resolución Administrativa (RA) 464/2017 de 19 de abril, por ser presuntamente contrarios a los arts. 12.III, 109.II, 115.II, 116, 120.I, 203, 235.1 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN
I.1. Síntesis de la solicitud de parte
Por memorial presentado el 25 de abril de 2019, cursante de fs. 110 a 145 vta., dentro del proceso contencioso administrativo interpuesto por Previsión BBVA AFP S.A. para impugnar la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 075/2017 de 16 de noviembre, pronunciada por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, habiéndose emitido el decreto de autos para sentencia encontrándose el expediente aguardando turno para sorteo y resolución, la entidad demandante solicitó por única vez dentro del proceso de referencia se promueva la acción de inconstitucionalidad concreta impugnando los arts. 4 del DS 26400; 73.I y II de la LPA; 63.I del Reglamento del SIREFI; y, 21, 22, 23, 25 y 27 del Reglamento de Inversiones, dependiendo de la constitucionalidad de los mismos la Sentencia a emitirse.
Señala que mediante el art. 4 del DS 26400 -norma infralegal- el ex poder ejecutivo delegó a favor del ente regulador -ex Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros (SPVS)- una facultad inherente a la función exclusiva del Órgano Legislativo, otorgándole la función de instituir y actualizar -modificar- el régimen sancionador aplicable a las Administradora de Fondos y Pensiones en la administración del portafolio de inversiones de los fondos de pensiones; el referido artículo deviene del anterior mandato constitucional, en el que no se garantizaba la legalidad sancionadora en el ámbito de las infracciones y sanciones administrativas a diferencia de lo previsto en la actual Norma Suprema, razón por la que dicha exigencia de legalidad hace incompatible el aludido artículo con los principios de separación de funciones, de reserva legal así como la garantía de legalidad sancionadora, previstos en los arts. 12.III, 109.II y 116.II de la CPE. En cuanto a la inconstitucionalidad de los arts. 73.I y II de la LPA y 63.I del Reglamento del SIREFI, sobre los cuales se funda la Resolución Jerárquica, refiere que contienen una previsión genérica (similar) para determinar la responsabilidad de los administrados ante una posible contravención de normas sectoriales que rigen la actividad administrativa sin que exista una descripción de las conductas infractoras, desconociendo los mandatos constitucionales que consagran el principio de reserva legal y la garantía de legalidad sancionadora, puesto que las normas que tipifiquen infracciones administrativas, el procedimiento para su determinación y las sanciones deben estar dispuestas por una ley formal emitida por el Órgano Legislativo, por ello la autoridad administrativa que aplique una norma que no respete la garantía de legalidad sancionadora contradice los arts. 115.II y 117.I de la Ley Fundamental llegando a negar la primacía y fuerza normativa de la Constitución Política del Estado al aplicar normas infra-constitucionales.
Sobre los artículos impugnados del Reglamento de Inversiones, indica que los arts. 21 y 22 del mismo contienen reglas genéricas de sujeción a la responsabilidad de los infractores, estableciendo un régimen sancionador que no está respaldado por una ley formal, vulnerando el principio de reserva legal y la garantía de legalidad sancionadora al establecer una norma genérica para determinar conductas infractoras en el ámbito de las actividades inherentes a la administración del portafolio de inversiones de los Fondos del Sistema Integral de Pensiones (SIP), sin estar respaldado en una norma con rango de ley. Por su parte, el art. 25 del referido Reglamento vulnera el principio de reserva de ley al restringir el derecho a la propiedad privada -derecho patrimonial de las personas jurídicas- como parte del régimen sancionador a ser impuesto contra las AFP, en lo concerniente a la prestación del servicio de administración de los portafolios de inversiones en los Fondos SIP, puesto que cuando se trata de restricciones o limitación de derechos fundamentales como el derecho a la propiedad, las mismas solo pueden ser definidas mediante leyes expresas, por ello al establecer la posibilidad de que sea una autoridad administrativa la que imponga una restricción o afectación al patrimonio de una persona, sin respaldo de una norma con rango legal ni supeditada a la decisión de una autoridad jurisdiccional, lo cual en sujeción a los principios de reserva legal y de reserva judicial, constituye una vulneración a la garantía al debido proceso en sus componentes de legalidad y al juez natural conforme a lo previsto en los arts. 115.II y 120.I de la CPE.
No es posible establecer por la vía de una norma reglamentaria (Decreto Supremo o Resolución Administrativa), un régimen sancionador como el previsto en los arts. 21, 22, 23, 25 y 27 del referido Reglamento en sujeción al art. 4 del DS 26400, puesto que por la primacía y jerarquía normativa que impone el art. 410 de la Norma Suprema, se deben dar cumplimiento a los mandatos de los arts. 109.II y 116.II de la CPE, lo que hace inadmisible que prevalezca o se imponga una sanción administrativa, si la descripción de la conducta, acción u omisión constitutiva de una falta o una infracción no está contenida en una norma con rango de ley formal. Asimismo, los artículos impugnados del mencionado Reglamento, vulneran el carácter obligatorio, vinculante y el valor jurisprudencial de las decisiones y sentencias constitucionales, al instituir -actualizar- un régimen sancionador por encima de la legalidad sancionadora, resultando por ello contrarios al art. 203 de la Ley Fundamental. Finalmente refiere que, con la Sentencia de confirmase la Resolución Jerárquica -como efecto de la constitucionalidad de los arts. 21, 22, 23, 25 y 27 del Reglamento de Inversiones- se les negarían nuevamente el derecho al debido proceso; consecuentemente, la resolución de la demanda contenciosa administrativa tiene inextricable relación con las previsiones de los arts. 4 del DS 26400; 73.I y II de la LPA; y, 63.I del Reglamento del SIREFI, para confirmar la validez y legalidad de los arts. 21, 22, 23, 25 y 27 del Reglamento de Inversiones, contenidos en la RA 464/2017.
I.2. Respuesta a la acción
No consta en el expediente providencia de traslado ni memorial de respuesta a esta acción de inconstitucionalidad concreta, a pesar que, en el Auto Supremo de 12 de octubre de 2021, se establece que la acción normativa analizada mediante proveído fue corrida en traslado al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (fs. 148 vta.), el cual habría sido notificado el 17 de septiembre de 2019.
I.3. Resolución del Tribunal judicial consultante
La Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, dentro de la demanda contenciosa administrativa interpuesta por la entidad solicitante contra la Resolución Ministerial Jerárquica MEFP/VPSF/URJ-SIREFI 075/2017, emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, ante la solicitud de la entidad demandante, mediante Auto Supremo de 12 de octubre de 2021, cursante de fs. 146 a 153 vta., "admitió" promover la acción de inconstitucionalidad concreta de referencia, fundamentando que:
- a)Previsión BBVA AFP S.A. acusa de inconstitucionales a los arts. 4 del DS 26400; 73.I y II de la LPA; 6.I del Reglamento del SIREFI; y, 21, 22, 23, 25 y 27 del Reglamento de Inversiones aprobado mediante RA 464/2017 de 19 de abril, señalando además que la normativa aludida es esencial para las determinaciones que se lleguen a asumir en el proceso principal, al emitir la Sentencia de la demanda contenciosa administrativa en observancia de lo señalado en el art. 73.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo);
- b)Por el contenido de los arts. 73.I y II de la LPA y 63.I del Reglamento del SIREFI, encuentra duda razonable de la constitucionalidad de los mismos debido a que estos se limitan a describir una conducta genérica para determinar la existencia de infracciones sujetas a la imposición de una sanción, sin que en dicha previsión normativa se pueda identificar la correlación entre los actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones correspondientes, de manera tal que el conjunto de normas punitivas aplicables permita predecir con suficiente grado de certeza el tipo y grado de sanción en una ley formal cierta y previa que se sujeten a las previsiones constitucionales que garantizan el principio de reserva legal y la garantía de legalidad sancionadora a las que debe de ser sometido todo régimen sancionador, llegando a contradecir los mandatos de los arts. 109.II y 116.II de la CPE, siendo inadmisible que prevalezca o se imponga una sanción administrativa si la descripción de la conducta, acción u omisión constituida en una falta o infracción no está contenida en una norma con rango de ley formal que satisfaga las exigencias del principio de seguridad jurídica;
- c)En cuanto al art. 4 del DS 26400, el ex Poder Ejecutivo delegó a favor del ente regulador una facultad inherente a la función exclusiva del Órgano Legislativo, otorgándole la función de instituir y actualizar o modificar el régimen sancionador aplicable a las AFP en la administración del portafolio de inversión de los fondos de pensiones, esto en razón a que en el anterior régimen constitucional, no se garantizaba la legalidad sancionadora en el ámbito de las sanciones e infracciones administrativas a diferencia de lo previsto en la actual Constitución Política del Estado, por lo que esta exigencia de legalidad genera duda razonable de constitucionalidad relacionada con los principios de separación de funciones y reserva legal así como la garantía de legalidad sancionadora establecida en los arts. 12.III, 109.II y 116.II de la CPE; y,
- d)Respecto a los arts. 21, 22, 23, 25 y 27 del Reglamento de Inversiones genera duda razonable de inconstitucionalidad, ya que la Ley de Pensiones en su art. 140 que regula el régimen de administración del portafolio de inversiones, no contiene ninguna tipificación de su infracción y su definición, así como la escala de sanciones imponibles y su relación con los actos por conductas ilícitas tipificadas, de manera que el conjunto de normas punitivas permita predecir con suficiente grado de certeza el tipo y grado de sanción emergente de una ley formal, razón por la cual no es posible llegar a establecer una concordancia entre la norma constitucional y la que se denuncia como contraria a ella, por cuanto no existe una permisión que pueda lograr dotar a un reglamento de las mismas características de una ley, ya sea desde su origen, su naturaleza o su alcance, lo cual resulta incompatible con los principios de jerarquía normativa y supremacía constitucional consagrados en el art. 410 de la Norma Suprema. En consecuencia, el quebrantamiento al mandato de reserva legal contenido en los arts. 109.II y 116 de la CPE, no solo resulta advertible de la regulación de las infracciones y sanciones establecidas en los arts. 21, 22, 23, 25 y 27 del referido cuerpo reglamentario aprobado mediante RA 464/2017 una norma infra legal como es un Reglamento, sino también por la derivación reglamentaria que realiza el art. 4 del DS 26400 sobre la temática, resultando incompatible con los principios de jerarquía normativa y supremacía constitucional consagrados en el art. 410 de la Ley Fundamental, razones que justifican la petición de promover esta acción normativa.
II. ANÁLISIS DE LA ACCIÓN
II.1. Normas impugnadas y preceptos constitucionales supuestamente infringidos
Se demanda la inconstitucionalidad de los arts. 4 del DS 26400; 73.I y II de la LPA; 63.I del Reglamento del SIREFI; y, 21, 22, 23, 25 y 27 del Reglamento de Inversiones aprobado mediante RA 464/2017, por ser presuntamente contrarios a los arts. 12.III, 109.II, 115.II, 116, 120.I, 203, 235.1 y 410 de la CPE.
II.2. Marco normativo procesal constitucional
De acuerdo a lo previsto por el art. 196.I de la Ley Fundamental, el Tribunal Constitucional Plurinacional, vela por la supremacía de la Constitución Política del Estado y ejerce el control de constitucionalidad. El art. 73.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que la acción de inconstitucionalidad concreta procede: "...en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales".
Por su parte, el art. 79 del CPCo, señala que: "...Tienen legitimación activa para interponer Acción de Inconstitucionalidad Concreta, la Jueza, Juez, Tribunal o Autoridad Administrativa que, de oficio o a instancia de una de las partes, entienda que la resolución del proceso judicial o administrativo, depende de la constitucionalidad de la norma contra la que se promueve la acción".
El art. 81.I del citado Código, en cuanto a la oportunidad dispone que: "La Acción de Inconstitucionalidad Concreta podrá ser presentada por una sola vez en cualquier estado de la tramitación del proceso judicial o administrativo, aún en recurso de casación y jerárquico, antes de la ejecutoría de la Sentencia".
En ese orden, el control de constitucionalidad debe realizarse previo cumplimiento de los requisitos determinados en el art. 24 del mismo cuerpo normativo que prevé:
"I. Las Acciones de Inconstitucionalidad, conflictos de competencias y atribuciones, consultas y recursos deberán contener:
1. Nombre, apellido y generales de ley de quien interpone la acción, demanda, consulta o recurso, o de su representante legal, acompañando en este último caso la documentación que acredite su personería. Además, deberá indicarse la dirección de un correo electrónico u otro medio alternativo de comunicación inmediata.
2. Nombre y domicilio contra quien se dirige la acción o recurso, cuando así corresponda.
3. Exposición de los hechos, cuando corresponda.
4. En las acciones de inconstitucionalidad, la identificación de la disposición legal y las normas impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideren infringidas, formulando con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado.
5. Solicitud, en su caso, de medidas cautelares.
6. Petitorio.
II. Las acciones de inconstitucionalidad, conflictos de competencias y atribuciones, consultas y recursos, requerirán el patrocinio de abogada o abogado" (las negrillas son ilustrativas).
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