0293/2022-S2

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0293/2022-S2 Sucre, 11 de mayo de 2022

SALA SEGUNDA Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano Acción de amparo constitucional

Expediente: 40079-2021-81-AAC Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 01/21 de 27 de abril de 2021, cursante de fs. 148 a 152 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por José Luis Robles Rodríguez, Víctor Carlos Santander Mercado, Dalsy Colombo Chávez, Abel Justiniano Morón, María Pinto de Ramírez, María Elva Castedo de Siles; y, Guilfa Iriarte Escalante, Concejales Municipales; Luis Hernando Tapia Pachi, Asesor Jurídico en Línea; Julio Ribera Cuéllar, Asesor Financiero en Línea; Rosangela Pesoa Vaca, Secretaria de Planta; y, Brizy Cossio Mass, Encargada de Limpieza, todos del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suárez contra Sebastián Hurtado Rodríguez y Roly Castro Robles, ex Alcalde y ex Secretario Municipal de Finanzas ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suárez todos del departamento de Santa Cruz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 14 de abril de 2021, cursantes de fs. 52 a 56 vta.; y, 69 a 79 vta., los accionantes expresaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La parte demandada incurrió en omisión en el pago de salarios de los Asesores Jurídico y Financiero en Línea, de julio y agosto de 2020, sin considerar que cumplieron sus funciones con normalidad y diligencia conforme a los contratos suscritos con el Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suárez; estando impagos hasta la fecha de interposición de esta acción de defensa; es decir, por nueve meses en desmedro de sus derechos al trabajo y a una justa remuneración que les permita contar con los medios de subsistencia necesarios para sí y sus familias. Igual inobservancia de pago de salarios, sufren la Secretaria y Concejales Municipales, en cuanto a marzo de 2021; y, nuevamente los Asesores en Línea y la Encargada de Limpieza del referido Municipio, a quienes no se les cancelaron los sueldos de febrero y marzo del año precitado.

En el marco de lo expuesto, el ex Alcalde y ex el Secretario Municipal de Finanzas del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suárez, incurrieron en retención ilegal y arbitraria de sus sueldos; obviando incluso que, sobre el particular, el Concejo Municipal emitió dos Resoluciones Municipales 23/2020 de 15 de diciembre y 10/2021 de 31 de marzo, ordenando que la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la citada entidad edil, haga efectivo el pago omitido, antes del cierre de gestión municipal inherente al periodo 2015 - 2021; fallos que no tuvieron respuesta y fueron desatendidos, transgrediendo el derecho de petición, ocasionando un grave daño en su economía al tener que prestarse dinero de personas ajenas para su subsistencia, afectándose así el mínimo vital y su dignidad.

Precisaron que, en forma previa a la formulación de esta acción tutelar, agotaron los medios de defensa correspondientes para restablecer sus derechos, cursando Oficio 183/2020 de 21 de julio, suscrito por el Vicepresidente del Concejo Municipal de Puerto Suárez, a objeto del pago de sueldos al personal administrativo en razón al presupuesto de Bs234 000.- (doscientos treinta y cuatro mil bolivianos), según el Plan Operativo Anual (POA) y presupuesto del Concejo Municipal precitado, aprobado por "Ley Municipal". En forma posterior, a través de Oficio 142/2020 de 5 de agosto, el Presidente de la instancia municipal mencionada, reiteró el pedido de cancelación de sueldos; por otra parte, "...en fecha 27 de agosto, existe la respuesta mediante oficio 242/2020 al oficio 78/2020 en el cual se les hace conocer que los asesores Jurídicos y Financieros que se encuentran contemplados dentro del POA y se indica que el Ejecutivo cumpla con la elaboración de los contratos..." (sic). De igual manera, mediante Nota 028/2021 de 3 de febrero, se solicitó nuevamente el pago de sueldos al personal administrativo; lo que fue reiterado por Nota 038/2021 -no se indica la fecha-; dándose lugar finalmente, al pronunciamiento de las antes señaladas Resoluciones Municipales 23/2020 y 10/2021, considerando que ninguno de los oficios referidos fue respondido.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Señalaron como lesionados sus derechos a recibir una remuneración de forma oportuna, al trabajo, a la petición, a no ser discriminados y a la dignidad, citando al efecto los arts. 24, 46.I.1 y 48.IV de la Constitución Política del Estado (CPE); 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); y, 6, 7 y 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar:

a)La "reparación" del derecho a recibir un salario o remuneración oportunos mediante el pago de los meses adeudados por el Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suárez; y,
b)El respeto de su derecho a la petición, a través de la atención y respuesta a la falta de pago de sus remuneraciones.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 27 de abril de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 121 a 147 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su abogado, ratificaron in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar; destacando que la ex MAE del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suárez, no priorizó ni adoptó las medidas precautorias referentes al cumplimiento de pago de salarios y sueldos adeudados a todos los funcionarios, asumiendo una actitud discriminatoria al materializar los salarios del resto de funcionarios públicos de ese Municipio, excluyendo al personal dependiente del Concejo Municipal; no existiendo otra autoridad superior que pueda enmendar o reparar los daños ocasionados por el impago de salarios; tampoco otro recurso, procedimiento administrativo u otro medio de defensa para el restablecimiento de los derechos transgredidos.

I.2.2. Informe de los demandados

Sebastián Hurtado Rodríguez, ex Alcalde, y Roly Sebastián Castro Robles, ex Secretario Municipal de Finanzas, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suárez del departamento de Santa Cruz, presentaron informe escrito de 26 de abril de 2021, cursante de fs. 107 a 109 vta., mediante el que solicitaron se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos:

1)La acción de amparo constitucional es ambigua y oscura, sosteniendo los impetrantes de tutela que se les habrían retenido dietas o retribuciones de los Concejales y Asesores del Concejo Municipal de Puerto Suárez, por decisión unilateral del Alcalde de dicho Municipio;
2)Se invocó de igual forma que se adeudaría a Luis Hernando Tapia Pachi, Asesor Jurídico en Línea; Julio Ribera Cuéllar, Asesor Financiero en Línea, los meses de julio y agosto de 2020; sin embargo, no se observó que los consultores individuales en línea, bajo la normativa regulada en el Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009, Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS), no cuentan con la condición de funcionarios públicos. En ese sentido, según Comunicación Interna SMF/011/2021 de 23 de abril, se expone que la no cancelación de los sueldos inherentes a los meses referidos, emergió de que no presentaron los informes de actividades realizadas y el no pago de los aportes a la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP); aspectos a los que se encontraban obligados conforme a los contratos administrativos suscritos entre partes y que constituye parte del procedimiento para la cancelación de los consultores en línea en las entidades públicas; c) Si los Consultores en Línea consideraban ilegal el no obtener el pago por sus servicios, debieron acudir individualmente a la vía administrativa; y posteriormente, a la vía judicial contenciosa administrativa a objeto de efectuar el reclamo sobre el pago de sus derechos;
3)En relación a la omisión de pago denuncia respecto a los Concejales y Secretaria del Concejo Municipal de Puerto Suárez; aquello no es posible ser dilucidado en la jurisdicción constitucional; por lo que, concernía agotar las vías administrativa y judicial respectivas al objeto impetrado;
4)No es competencia del Concejo Municipal instruir el pago de salarios, ejerciendo únicamente una labor fiscalizadora de la función del Órgano Ejecutivo;
5)Los demandantes de tutela presentaron simple y llanamente las Resoluciones Municipales 23/2020 y 10/2021, a la autoridad demandada para que antes del cierre de la gestión municipal inherente al periodo 2015 - 2021, se adopten todas las medidas precautorias correspondientes al cumplimiento "de las leyes", así como las que garanticen el pago de sueldos y salarios adeudados de todos los funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suárez, de la gestión 2020, a abril de 2021, así como el pago de sueldos adeudados a los Asesores del Concejo, de los meses de julio y agosto de 2020; no obstante, dichas Resoluciones "...no son SOLICITUDES así mismo NO constituyen un agotamiento de la vía administrativa, en primer término porque no existe un acto firme emitido por la autoridad demandada que pueda considerarse como lesivo, debiendo entenderse por firme toda resolución que no admite recurso alguno de impugnación..." (sic); lo que no acontece en el caso de examen, en el que no existe una determinación expresa de la autoridad que hubiera sido objeto de los recursos de revocatoria o jerárquico para adquirir firmeza;
6)Conforme a la -no precisan la fecha-, incumbía que los peticionantes de tutela acudan a la judicatura laboral a efecto de lograr el pago de sus salarios; razonamiento que no fue asumido por los Concejales Municipales "...al considerar que al presentar las Resoluciones antes señaladas ante el Alcalde daban por concluido el agotamiento de los medios administrativos y judiciales para acudir a la jurisdicción constitucional..." (sic); y,
7)No existe ninguna prueba que demuestre que el Alcalde Municipal de Puerto Suárez, hubiera ordenado la retención de sueldos de los Concejales Municipales o del pago de los servicios brindados por los Consultores en Línea del Municipio; en consecuencia, no lesionó derecho alguno.

I.2.3. Resolución

El Juez Público Civil y de Partido del Trabajo y Seguridad Social de Puerto Suárez del departamento de Santa Cruz, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 01/21 de 27 de abril de 2021, cursante de fs. 148 a 152 vta., declaró "improcedente" la acción de amparo constitucional interpuesta por los accionante -aunque según la terminología correcta debió denegar la tutela-; decisión asumida con base en los siguientes fundamentos:

i)De la prueba presentada en la acción tutelar se evidencia que, los demandantes de tutela Luis Hernando Tapia Pachi, Julio Ribera Cuéllar, Rosangela Pesoa Vaca y Brizy Cossio Mass, se encuentran sujetos a las reglas y condiciones reguladas en los contratos administrativos de consultoría individual en línea "...Nos. 169/20 de 28 de mayo de 2020; 274/20 de 31 de julio de 2020; 121/2021 de 11 de enero de 2021; 170/20 de 28 de mayo de 2020; 275/20 de fecha 31 de julio de 2020; 120/21 de fecha 11 de enero de 2021 y 119/21 de fecha 4 de enero de 2021..." (sic); encontrándose sujetos al art. 3 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) y al DS 0181. Por otra parte, los accionantes José Luis Robles Rodríguez, Víctor Carlos Santander Mercado, Dalsy Colombo Chávez, Abel Justiniano Morón, María Pinto de Ramírez, María Elva Castedo de Siles y Guilfa Iriarte Escalante, tienen la calidad de Concejales del Concejo Municipal de Puerto Suárez;
ii)Conforme a la relación laboral entre los demandantes de tutela y el Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suárez, a través de contratos administrativos individuales en línea y la condición de Concejales, respectivamente; la primigenia pretensión de obtención del pago de salarios inherentes a julio y agosto de 2020; y, febrero y marzo de 2021, conforme a los montos "y condición de sujetos descritos oportunamente a los que el Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suárez les adeudaría" (sic); debe observar los valores y principios contenidos en las NB-SABS, "el cual luego del procedimiento correspondiente derivara en una resolución de contrato con el consiguiente pago de los montos pactados en los contratos individuales en línea o los establecidos para los concejales electos..." (sic); se entiende, previo proceso enmarcado en el derecho al debido proceso, el orden jurídico y el respeto a los derechos y garantías constitucionales; abriéndose la vía judicial respectiva para el control de legalidad ante su presunto quebrantamiento en forma previa a la interposición de la presente acción de defensa;
iii)La jurisprudencia constitucional establece la imposibilidad de dirimir hechos controvertidos a través de la acción de amparo constitucional, la que tampoco es la vía para exigir el cumplimiento de contratos civiles, administrativos o comerciales, correspondiendo la otorgación de tutela únicamente en el caso de evidenciarse lesión de derechos fundamentales y garantías constitucionales siempre que no exista otro medio o recurso legal para restablecer su respeto y vigencia;
iv)La Cláusula Décima Quinta de los Contratos Administrativos Individuales en Línea, intitulada "RESOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS" , establece que en caso de surgir dudas sobre los derechos y obligaciones de las partes durante la ejecución de los mismos, las partes acudirán a los términos y condiciones de los contratos, términos de referencia y propuestas adjudicadas, sometidas a la jurisdicción coactiva fiscal. Por su parte, la Cláusula Décima Cuarta, referente a la extinción del contrato, regula que se dará por terminado el vínculo contractual por incumplimiento injustificado en los pagos contra entregas parciales por más de treinta días calendario computados a partir de la fecha de los informes reglamentados en los términos de referencia; en ese orden, al tratarse de una petición de pago de montos de dinero inherentes a julio y agosto de 2020; y, febrero y marzo de 2021, "...previstos en los contratos administrativos individual en línea y producto de los sueldos adeudados a los Concejales co accionantes..." (sic); el medio o vía legal que debieron activar los demandantes de tutela es la jurisdicción contenciosa administrativa y/o coactiva fiscal; instancia ordinaria que determinará si corresponde o no el pago de los montos adeudados a los peticionantes de tutela u otros aspectos que deben ser impugnados, conocidos y resueltos en el proceso contencioso administrativo, vía idónea para la solución de controversias; y,
v)En el marco de lo expuesto, compele denegar la tutela sin ingresar al fondo del caso de examen, limitándose esta acción de defensa a proteger derechos fundamentales y garantías constitucionales ante la constatación de su transgresión o amenaza, sin que la jurisdicción constitucional tenga la facultad de definir la cuestión principal correspondiente a la controversia jurídica sostenida por las partes, cuyo conocimiento, sustanciación y resolución incumbe de forma privativa a los órganos de la administración de justicia ordinaria; lo que condice con lo desarrollado en las y .

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Mediante Resolución Municipal 23/2020 de 15 de diciembre, el Concejo Municipal de Puerto Suárez, instruyó a la entonces MAE del Gobierno Autónomo de ese Municipio -hoy demandado-, priorizar y adoptar todas las medidas precautorias referentes al cumplimiento de las leyes señaladas en dicha decisión, así como las que garanticen el pago de sueldos y salarios adeudados de todos los funcionarios de Ejecutivo y Legislativo Municipal, hasta diciembre de 2020; disponiendo que el Órgano Ejecutivo Municipal es el encargado de la ejecución y cumplimiento de ese fallo (fs. 39 a 42).

II.2. Por Resolución Municipal 10/2021 de 31 de marzo, el Concejo Municipal de Puerto Suárez, resolvió a su vez, que la entonces MAE del Gobierno Autónomo del Municipio mencionado, dé cumplimiento antes del cierre de la gestión municipal correspondiente al periodo 2015 - 2021, adoptando las medidas precautorias, relativas a la observancia de las leyes indicadas en ese fallo, así como las que garanticen el pago de sueldos y salarios adeudados a todos los funcionarios del Ejecutivo y Legislativo Municipal, de la gestión 2020, hasta abril de 2021. Por su parte, ordenó materializar el pago de sueldos devengados de julio y agosto de 2020; y, de febrero y marzo de 2021, de los Asesores en Línea del Concejo Municipal, quedando encargado de la ejecución y observancia de ese fallo, el Órgano Ejecutivo Municipal (fs. 37 a 38).

II.3. A través de Comunicación Interna SMF/011/2021 de 23 de abril, Roly Castro Robles, ex Secretario Municipal de Finanzas -demandado- informó a Sebastián Hurtado Rodríguez, ex Alcalde -demandado- ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suárez, que:

i)La no cancelación de las remuneraciones de los Asesores Legal y Financiero de Línea del Concejo Municipal, de julio y agosto de 2020, derivó de la falta de presentación de informe de actividades de esos meses y el no pago de sus aportes a las AFP's; aspectos regulados en los contratos administrativos suscritos entre partes y que constituía parte del procedimiento de cancelación de sueldos en consultorías en entidades públicas;
ii)Respecto a la omisión de pago de los sueldos de febrero y marzo de 2021, de los Concejales y Secretaria del Concejo Municipal, de la Encargada de Limpieza y de los Consultores en Línea, la situación económica que atravesaba el referido Gobierno Autónomo Municipal, en virtud a la reducción en la transferencia y recaudación de los recursos propios en el primer trimestre y la falta de liquidez, ocasionó la falta de cancelación de sueldos denunciada; habiéndose dirigido "...lo[s] poco[s] recursos que ha recibido están siendo destinado en la Prevención, contención y tratamiento de la infección por el Coronavirus (COVID-19) en la segunda ola de la pandemia y además si bien la retribución es justa y oportuna, la planilla están devengado en el SIGEP WEG hasta el mes de marzo y las retenciones laborales y patronal están siendo pagado, esperando que ha[ya] liquidez para su cancelación; eso no quiere decir ocasionando daño a los derechos humanos de la demandante" (sic);
iii)En virtud a la etapa de transición de las nuevas autoridades del Municipio, que ingresarían en mayo de 2021, la omisión de pago sería comunicada, así como la planilla devengada de febrero y marzo de ese año, a objeto que una vez se cuente con liquidez y concluya la gestión fiscal, se proceda al pago respectivo; y,
iv)"...gran parte de las instituciones públicas están con dificultades..." (sic) relativas a la cancelación de sueldos y salarios, en mérito a la reducción en las transferencias (fs. 96 a 98).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos a recibir una remuneración de forma oportuna, al trabajo, a la petición, a no ser discriminados y a la dignidad, alegando que, tanto el ex Alcalde como el ex Secretario Municipal de Finanzas, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Puerto Suárez del departamento de Santa Cruz, incurren en retención ilegal y arbitraria de sueldos, omitiendo pagar el sueldo de distintos meses obviando que merecen una justa remuneración por las tareas que desarrollan en los distintos cargos que ocupan en el Municipio referido; haciendo caso omiso los demandados a las diferentes notas que presentaron requiriendo la cancelación de sus salarios, así como a las Resoluciones Municipales 23/2020 de 15 de diciembre y 10/2021 de 31 de marzo, emitidas por el Concejo del Municipio referido, que ordenaron a la MAE, hacer efectivo el pago omitido antes del cierre de la gestión municipal correspondiente al periodo 2015 - 2021.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. En materia de contratos, su interpretación, los términos y condiciones estipulados, como los conflictos que deriven de él deben ser conocidos y resueltos en la vía jurisdiccional ordinaria llamada por ley a través de un proceso de conocimiento, más aun tratándose de su inobservancia que no puede ser dilucidada en la vía constitucional

Al respecto, la , expone que: "...la función del recurso de amparo constitucional se limita a resguardar derechos y garantías fundamentales cuando se constata su vulneración o amenaza, sin que el Tribunal Constitucional tenga atribución a través de la presente acción tutelar de definir la cuestión principal referida a la controversia jurídica que sostienen las partes; cuyo conocimiento, sustanciación y resolución corresponde de manera privativa a los órganos de administración de justicia ordinaria, habida cuenta que en materia de contratos, su interpretación, los términos y condiciones estipulados, como los conflictos que deriven de él deben ser conocidos y resueltos en la vía jurisdiccional ordinaria llamada por ley a través de un proceso de conocimiento, más aún tratándose de su incumplimiento que no puede ser dilucidado en la vía constitucional. En este sentido la , señala: '(...) la vía constitucional no tiene otro fin en materia de amparo que la protección efectiva de los derechos fundamentales, de modo que no puede ser utilizada para resguardar los derechos de las partes intervinientes en un contrato de orden civil o de prestación de servicios..." (las negrillas y el subrayado son nuestros).

En este apartado, corresponde asimismo, efectuar una necesaria diferenciación entre el proceso contencioso y contencioso administrativo; señalando al respecto la , que: "La Constitución Política del Estado en su art. 179.I, definió la existencia de la jurisdicción especializada, estipulando que la misma sería regulada por ley; en virtud a ello, se promulgó la Ley de Transición Para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional -Ley 212 de 23 de diciembre de 2011-, que en su art. 10.I determinó que: 'La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia conocerá las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandadas contenciosas - administrativas, a que dieren lugar las resoluciones del mismo; hasta que sean reguladas por ley como Jurisdicción Especializada'.

Posteriormente, el 19 de noviembre de 2013, se promulgó el Código Procesal Civil, que en su Disposición Final Tercera determinó: 'De conformidad a lo previsto por la Disposición Transitoria Décima de la Ley N° 025 de 24 de junio de 2010, Ley del Órgano Judicial, quedan vigentes los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, sobre Procesos: Contencioso y Resultante de los Contratos, Negociaciones y Concesiones del Poder Ejecutivo y Contencioso Administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo, hasta que sean regulados por Ley como jurisdicción especializada'.

Finalmente, se promulgó la Ley Transitoria para la Tramitación de los Procesos Contenciosos y Contenciosos Administrativos -Ley 620 de 29 de diciembre de 2014-, cuya disposición derogatoria única dispuso: 'Se deroga el Parágrafo I del Artículo 10 de la Ley Nº 212 de 23 de diciembre de 2011, de Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional', incluyendo en su art. 4, lo siguiente: 'Para la tramitación de los procesos contenciosos y contenciosos administrativos, se aplicarán los Artículos 775 al 781 del Código de Procedimiento Civil, hasta que sean regulados por Ley, como jurisdicción especializada, conforme establece la Disposición Final Tercera de la Ley Nº 439 de 19 de noviembre de 2013, 'Código Procesal Civil' (...).

Mostrando 37 de 73 parrafos.