Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0294/2020-S1 Sucre, 11 de agosto d|e 2020
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional
Expediente: 30815-2019-62-AAC Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 147/2019 de 3 de septiembre, cursante de fs. 109 a 112 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Freddy Larrea Melgar, ex Fiscal Departamental de Santa Cruz, a través de su apoderado Rafael Ariel Vargas Zalleg contra Fausto Juan Lanchipa Ponce, Fiscal General del Estado Plurinacional de Bolivia.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 25 de julio y 9 de agosto, ambos del 2019, cursantes de fs. 41 a 50 y 53 a 57, el accionante, a través de su apoderado, expuso los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Dentro del proceso administrativo disciplinario interno seguido en su contra, el Juez Sumariante emitió Resolución de Apertura de Proceso Disciplinario Interno FGE/JS 70/2018, en base al Informe FGE/DAF 19/2018 de 6 de septiembre de la Jefa Nacional de Recursos Humanos y de la Directora Administrativa Financiera, ambas de la Fiscalía General del Estado, que hizo conocer el uso irregular de salidas particulares de emergencia por haber sido generadas en el sistema en horas y días posteriores al periodo del permiso, justificando retrasos, en contravención del art. 34 del Reglamento Interno de Control de Personal del Ministerio Público; en ese marco, se verificó que Ana Belia Bauer Hurtado, Jefa Administrativa Financiera y René Walter Cáceres Juchani, asistente fiscal, ambos de la Fiscalía Departamental de Santa Cruz, omitieron reiteradamente registrar su asistencia, sin justificativo y menos en el plazo previsto por ley; en base a ello, indicó dicho informe que el sumariado consintió que los servidores bajo su dependencia vulneraran el control de personal, incumpliendo con la normativa interna institucional, sobre aplicación de sanciones y descuentos por retrasos. Consiguientemente, llevado a cabo el correspondiente proceso administrativo en su contra, fue emitida la Resolución Sumarial FGE/JS 91/2018 de 3 de octubre, declarándolo responsable de la contravención de los arts. 12 inc. c), 13 inc. c), relativo al art. 54 inc. f), 25 y 34 y sancionándolo con el descuento del veinte por ciento de su haber mensual por una sola vez. Ante esa decisión, en su calidad de sumariado interpuso recurso de revocatoria, alegando que su supuesta conducta no se hallaba claramente prevista y tipificada y que la sanción impuesta carecía de motivación y fundamentación, estando basada solo en principios generales, los cuales no pueden ser tomados en cuenta como omitidos; en ese marco, el Juez Sumariante emitió la Resolución de Recurso de Revocatoria FGE/JS 12/2018 de 6 de noviembre, que ratificó la decisión cuestionada, lo que ameritó recurso jerárquico en el que se denunció que no existía ninguna fundamentación ni motivación relativa a la aplicación de esa drástica medida y que la determinación de la sanción no podía ser librada a la discrecionalidad del sumariante, fundamentos que merecieron la Resolución FGE/DAJ/RJ-PA 002/2018 de 28 de noviembre, que resolvió anular la decisión confutada, advirtiendo no haberse fundamentado ni motivado en relación a la sanción impuesta y que no se habrían considerado los parámetros descritos por el sumariado, generando duda en cuanto a conocer cuál era el motivo de imponer dicha sanción, en relación a las contravenciones procesadas y subsumidas a su conducta, conforme el principio que exige que la normativa sea taxativa; sin embargo, nuevamente, en total contradicción a ello, no se dio curso a lo vertido en dicha Resolución anulatoria, pues por segunda vez se omitió criterio legal sobre la imposición de la sanción, además tampoco se consideró si existió intencionalidad, reiteración ni el perjuicio causado, tampoco la reincidencia, incurriendo en ausencia de fundamentación y motivación al respecto, impidiendo que el sumariado conozca el razonamiento del Juez Sumariante para adoptar esa decisión, limitándose a realizar la mención del principio de proporcionalidad sin motivación ni fundamentación, basándose solo en principios generales.
Ante ello, se interpuso por segunda vez, recurso jerárquico contra la Resolución de Recurso de Revocatoria FGE/JS 16/2018 de 11 de diciembre, resuelto por la Resolución Jerárquica FGE/JLP/DAJ/RJ-PA 001/2019 de 14 de enero, carente de fundamentación y motivación, que confirmó la decisión cuestionada.
En el acápite 3.1 de la ulterior Resolución emitida se advierte incongruencia entre lo desarrollado, peticionado y resuelto, en el que se determinó la aplicación de normas y principios de manera genérica, por cuanto la sanción impuesta debió responder a la penalidad establecida para la conducta descrita como falta en el ordenamiento legal correspondiente, previsto con anterioridad a la realización de la conducta, es decir, que para las presuntas faltas que se le atribuyeron a su persona, el ordenamiento legal o administrativo tendría que prever expresamente la sanción; sin embargo, en la Resolución ahora cuestionada no existe ninguna fundamentación ni motivación, respecto a la aplicación de la drástica medida dispuesta en su contra, pues las normas que se citaron en la parte dispositiva del fallo se refieren de manera general a la responsabilidad administrativa como una de las sanciones establecidas para los servidores públicos contra quienes se haya determinado este tipo de responsabilidad, al igual que la multa y suspensión, sin que se precise qué conductas deben estar sancionadas; esa omisión e incongruencia del Fiscal General del Estado, en que incurrió al no considerar su solicitud de aplicar la normativa como corresponde afecta al principio del debido proceso y seguridad jurídica, dejándolo en absoluta indefensión y afectando el debido proceso. En sí, existe incongruencia entre el acápite 3.1 de la Resolución cuestionada y el fondo de su pretensión.
Esa incongruencia hace que dicha Resolución carezca de fundamentación, vulnerando así el derecho al debido proceso, pues no contiene las razones de hecho y derecho en las que se sustenta la misma, ya que no consideró los recursos planteados, sino que simplemente procedió a confirmar la decisión del Juez Sumariante. Ahora bien, de la interpretación correcta del art. 25 del indicado Reglamento, se colige que ninguno de los dos funcionarios supuestamente beneficiados, trabajó bajo su dependencia directa, pues Ana Belia Bahuer Hurtado, en su calidad de Jefa Administrativa Financiera tiene como inmediata superior a María Antonieta Huaylla Borda, quien como describe el artículo referido tiene la obligación de controlar la asistencia en la jornada diaria laboral, estando así eximido de informar de esa forma a la Unidad de Recursos Humanos de la Fiscalía General del Estado; con relación a René Walter Cáceres Juchani, como asistente fiscal, su inmediato superior es el Fiscal de Materia de la división a la que pertenece dicho funcionario, demostrándose con todo ello que el procedimiento del art. 25 referido Reglamento no correspondía ser aplicado a sus funciones, mismas que están establecidas en el art. 34 de la Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP).
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El impetrante de tutela considera lesionados sus derechos al debido proceso en sus elementos congruencia, fundamentación, motivación y defensa, así como el principio de seguridad jurídica, a cuyo efecto citó los arts. 115.II y 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela impetrada, dejándose sin efecto la Resolución Jerárquica FGE/JLP/DAJ/RJ-PA 001/2019 de 14 de enero y se ordene que se emita nueva Resolución, considerando el fondo de las pretensiones alegadas en contra de la Resolución Jerárquica referida y en tal virtud dejar sin efecto la sanción económica impuesta en su contra y se proceda al archivo de obrados.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 3 de septiembre de 2019, según consta en el acta cursante de fs. 91 a 108, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El peticionante de tutela, a través de su abogado apoderado, se ratificó expresamente en los términos de la presente demanda y puntualizó los siguientes aspectos:
- a)De acuerdo a la última parte del art. 32 de la LOMP, se tiene que los Fiscales de Materia dependen del Fiscal Departamental, y no así el plantel administrativo, como se señaló en el recurso jerárquico, pues la Fiscalía General cuenta con una Dirección Administrativa y con una Dirección de Recursos Humanos, instancias que otorgan esa calidad de control y seguimiento al personal que tienen a su cargo las Fiscalías Departamentales;
- b)La autoridad demandada en ningún momento sostuvo que existió por parte del sumariado deslealtad, deshonestidad, falta de dedicación, como lo exige el art. 12 inc. c) del Reglamento Interno de Control de Personal del Ministerio Público;
- c)Su persona tenía una trayectoria intachable, la cual ahora se estaría mancillando, pues "no es muy llamativo el tema que sea el 20% de su salario" (sic), sino el antecedente que quedará en su trayectoria que más allá del descuento dispuesto de su salario;
- d)Con relación al principio de proporcionalidad, el demandado no realizó ningún análisis detallado, solo lo mencionó;
- e)La cita de disposiciones legales realizada en la parte dispositiva de la decisión cuestionada, es genérica, ratificando así una resolución ya anulada; y,
- f)El derecho a la defensa ha sido conculcado, porque al carecer, la decisión cuestionada de congruencia y fundamentación, por no haber respondido a sus peticiones, no tiene cómo defenderse.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Fausto Juan Lanchipa Ponce, Fiscal General del Estado, presentó su informe escrito el 2 de septiembre de 2019, mediante memorial cursante de fs. 81 a 87, mediante el que, negando la vulneración de derechos del accionante, solicitó que se deniegue la tutela, bajo los siguientes argumentos:
- 1)Los Jueces Sumariantes de la Fiscalía General del Estado, emisores de la Resolución Sumaria y de Revocatoria, acusadas de posible incongruencia, vulneración del derecho a la defensa y los principios del debido proceso y seguridad jurídica dentro de la sustanciación del sumario administrativo contra el impetrante de tutela, no fueron consignados como terceros interesados, con lo que se inobservó el art. 119.I de la CPE, a los fines de garantizar el principio de igualdad de oportunidades y ejercitar su defensa en sede constitucional;
- 2)El peticionante de tutela acusó que la Resolución Jerárquica FGE/JLP/DAJ/RJ-PA 001/2019 de 14 de enero, vulneró su derecho al debido proceso en sus vertientes congruencia, fundamentación y defensa, transcribiendo al efecto el punto 3.1 sobre el "Análisis de la problemática suscitada de la Resolución cuestionada" (sic), al respecto, el solicitante de tutela se limitó a expresar de forma genérica y referencial su disconformidad con el fallo emitido, pues no obstante de interponer los recursos legales de revocatoria y jerárquico, no desentrañó cómo se consumó el posible detrimento de sus intereses, tampoco desarrolló ni especificó con argumentos legales y la debida motivación en qué consistió la probable lesión al debido proceso. En contrapartida, el sumariado, ahora accionante, en el momento procesal oportuno tuvo el derecho de asumir su defensa técnica y material; sin embargo, no presentó ninguna prueba de descargo, para desvirtuar la comisión de las contravenciones endilgadas, sustanciándose el proceso administrativo conforme al debido proceso; el párrafo II del acápite 3.1 señalado, demuestra debida fundamentación y motivación, frente al posible agravio consignado en el recurso jerárquico de 26 de diciembre de 2018, cuyos argumentos expuestos son idénticos a los recursos de revocatoria de 24 de octubre y jerárquico de 13 de noviembre del 2018, por lo que la parte impetrante de tutela no identificó con objetividad los probables derechos vulnerados;
- 3)En cuanto a la denuncia de haberse incurrido en falta de congruencia entre lo peticionado y lo resuelto en el punto 3.1 de la Resolución Jerárquica cuestionada, ya que la sanción que se le impuso debió responder a la penalidad para la conducta como "falta" en el ordenamiento legal, no existiendo fundamentación ni motivación respecto a la aplicación de la medida drástica, la que no puede estar librada a la discrecionalidad del Sumariante, el peticionante de tutela prácticamente ingresó en una confusión, enredo y desorden, denotando indeterminación en su pretensión jurídica; en efecto, revisado el contenido del memorial del recurso jerárquico formulado contra la Resolución de Recurso de Revocatoria FGE/JS 16/2018 de 11 de diciembre, resumidos en tres temas centrales como posibles agravios, éstos fueron respondidos en el mismo orden cronológico en la Resolución Jerárquica FGE/JLP/DAJ/RJ-PA 001/2019, con fundamentos elocuentes;
- 4)Si bien el solicitante de tutela acusó de inexistencia de fundamentación y motivación por aplicación de medida drástica, librada a la discrecionalidad del Juez Sumariante, precisamente por ello, debió citársele como parte interviniente en la presente acción de amparo constitucional para que asuma defensa, lo que no ocurrió;
- 5)El sumariado, durante la sustanciación del proceso administrativo no asumió defensa de fondo, tampoco presentó pruebas de descargo para atenuar o desvirtuar la comisión de las contravenciones endilgadas y menos aún la responsabilidad con la sanción pecuniaria impuesta;
- 6)El accionante reconoció que las papeletas de salida que autorizó se tratarían de simples regularizaciones, pero a su vez sostuvo que no correspondía a sus funciones y/o atribuciones de Fiscal Departamental de Santa Cruz controlar la asistencia de los beneficiarios con las papeletas de salidas autorizadas y reportar irregularidades, advirtiéndose abierta contradicción, pues lejos de desvirtuar la contravención acusada, confirmó que incurrió en incumplimiento de la previsión legal invocada, al no reportar aquellas simples regularizaciones oportunamente a la Jefatura Administrativa y Financiera de la Fiscalía Departamental de Santa Cruz;
- 7)Si bien el control de las emisiones de las boletas de salidas autorizadas corresponden a la Jefatura Administrativa Financiera y al Encargado de Personal, quienes al advertir posibles irregularidades, estuvieron obligados a cumplir con sus atribuciones y observancia del marco legal al interior de la Entidad, al avalar la firma del ex Fiscal Departamental de Santa Cruz, también se hicieron co responsables, siendo elocuente la existencia de acciones administrativas asumidas por cuerda separada;
- 8)No fueron desvirtuadas por ningún medio legal probatorio en la sustanciación del proceso administrativo disciplinario las papeletas de salida autorizadas y firmadas por el recurrente consignadas como hora de salida 8:00 y llegada 8:30, requeridas y autorizadas con posterioridad a la hora de llegada incluso después de varios días; y,
- 9)No existiendo vulneración al debido proceso en sus vertientes de congruencia, fundamentación y defensa, no corresponde aplicar el estándar más alto de protección de los mismos.
En audiencia, el abogado Wilford Barrientos Huarachi explicó que las personas beneficiadas con las referidas papeletas de autorización también fueron sometidas a proceso administrativo interno; asimismo, señaló que no existió por parte del impetrante de tutela ninguna prueba de descargo para atenuar o eximirse de la comisión de las contravenciones endilgadas en su momento.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Primera del departamento de Chuquisaca, mediante Resolución 147/2019 de 3 de septiembre, cursante de fs. 109 a 112 vta., dispuso denegar la tutela, bajo los siguientes fundamentos:
- i)La finalidad de la fundamentación y motivación de las resoluciones es que se comprenda por qué se ha emitido un fallo, es decir, las razones del mismo, de manera que se entienda que no fue producto de un capricho del juzgador, sino que la misma está acorde a derecho y, por ello, si se comprenden dichos motivos y fundamentos, significa que se cumple con los estándares mínimos del debido proceso en los elementos indicados;
- ii)Es evidente que en toda resolución debe existir correspondencia entre lo pedido y lo resuelto, pero además quien acuse la vulneración de este derecho, también debe señalar la relevancia constitucional que adquiere la presunta vulneración de sus derechos y que ha incidido directamente en la decisión asumida; al respecto, también cabe señalar que no es posible solamente conceder la tutela para que la parte demandada emita una decisión congruente con los agravios expresados, si pese a ello el resultado de la resolución no cambiará (citó la );
- iii)De la revisión de la Resolución Jerárquica FGE/JLP/DAJ/RJ-PA 001/2019 cuestionada, se entiende que el motivo por el cual se ha dispuesto confirmar las resoluciones de la autoridad sumariante es porque firmó las papeletas de salidas de funcionarios en su condición de Fiscal Departamental de Justicia de Santa Cruz, boletas que fueron emitidas solamente con la finalidad de regularizar salidas, retrasos e inasistencias; en efecto, se entiende que la decisión emerge porque el peticionante de tutela firmó papeletas de permiso retrasadas para regularizar una situación que altera la realidad;
- iv)Los funcionarios tienen derecho a una cantidad de horas de permiso mensuales que pueden ser utilizadas para cuestiones particulares de ellos, empero la misma se utiliza con anterioridad y previo permiso de la autoridad respectiva. Sin embargo, la regularización de salidas, permisos o retrasos en la asistencia afecta el normal desarrollo de las actividades laborales, siendo posible solo ante una emergencia de fuerza mayor o caso fortuito, que el funcionario debe acreditar;
- v)El solicitante de tutela suscribió las boletas de regularización, no obstante, alega que no es el inmediato superior de los funcionarios que regularizaron sus salidas y permisos y que además no tiene que ejercer el control del personal; al respecto, cabe señalar que se constituye en la máxima autoridad del Ministerio Público en el departamento de Santa Cruz, teniendo a su cargo toda la responsabilidad del Distrito en cuanto hace a las competencias del Ministerio Público; además, al sostener que fueron simples regularizaciones, denota que el accionante conocía la finalidad de las mismas; y,
- vi)La resolución cuestionada se halla debidamente fundamentada en cuanto a la sanción impuesta, así se entiende de la lectura del acápite 3.4 de la misma, incluyendo la aplicación de la multa del 20% de su haber mensual; en caso de haberse considerado que la interpretación de las normas efectuadas había sido incorrecta en cuanto a subsumir su conducta al tipo disciplinario a una conducta contravencional, debía invocarse la lesión al debido proceso en su elemento de correcta interpretación de legalidad ordinaria, empero cumpliendo la doctrina de las auto restricciones, precisamente con la finalidad de revisar la hermenéutica planteada por la autoridad administrativa; ante una eventual concesión de tutela, el fondo de la decisión no hubiese sido modificado, pues lo relevante constitucionalmente era efectuar una interpretación de las normas, por las cuales se dispuso su responsabilidad administrativa; sin embargo, al no haber procedido de ese modo el impetrante de tutela, no corresponde acoger favorablemente la pretensión de tutela demandada.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
En mérito a la emergencia sanitaria dispuesta a nivel nacional, por Acuerdo Jurisdiccional TCP-SP-003/2020 de 18 de marzo, se dispuso la suspensión de plazos procesales de las causas que se encuentran en trámite y pendientes de resolución; siendo reanudados por Acuerdo Jurisdiccional TCP-SP-007/2020 de 15 de junio, a partir de 9 de julio del mismo año; por lo que, la Sentencia es emitida dentro del plazo correspondiente.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. El accionante, que fungía el cargo de Fiscal Departamental de Santa Cruz, firmó en calidad de jefe inmediato superior en doce papeletas de salida autorizadas, a nombre de la funcionaria Ana Belia Bauer Hurtado, en su calidad de Jefa Administrativa Financiera de la Fiscalía Departamental de Santa Cruz -cargo descrito en su sello-, respecto a las siguientes fechas: 1, 2 y 6 de marzo; 3 y 13 de abril; 3, 7, 11 y 30 de mayo; 6 de junio; 10 y 16 de julio, todas de 2018; asimismo, constan cuatro papeletas de salida a nombre del funcionario René Walter Cáceres, cuyo sello no es legible, por lo tanto no se advierte su cargo, correspondiendo a las fechas siguientes: 13 de abril; 8, 9 y 15 de mayo, todas de 2018 (fs. 69 a 73 vta.).
II.2. Por Resolución Sumarial FGE/JS 91/2018 de 3 de octubre, el Juez Sumariante de la Fiscalía General del Estado, resolvió declarar no responsable al ahora impetrante de tutela, por no haberse comprobado la contravención del Reglamento Interno de Control de Personal del Ministerio Público en sus arts. 12 inc. i) y responsable por la contravención de los arts. 12 inc. c, 13 inc. c con relación al art. 54 inc. f), 25 y 34 del indicado Reglamento, imponiendo como sanción el descuento del 20% de su haber mensual por una sola vez, constando que al efecto, dicho Juez Sumariante recibió el Informe 19/2018 de 6 de septiembre realizado por Mayra Padilla Ramos y María Antonieta Huaylla Borda, Jefa Nacional de Recursos Humanos y Directora Administrativa Financiera, respectivamente, ambas de la Fiscalía General del Estado, haciendo conocer sobre el uso irregular de salidas particulares de emergencia y contravención en la aplicación de descuentos por retrasos, omisiones e inasistencias en la Fiscalía Departamental de Santa Cruz (fs. 6 a 9).
II.3. Planteado el recurso de revocatoria contra la Resolución Sumarial referida supra, se emitió Resolución de Recurso de Revocatoria FGE/JS 12/2018 de 6 de noviembre, por la cual el Juez Sumariante de la Fiscalía General del Estado ratificó la misma, señalando -respecto al art. 25 del Reglamento Interno de Control de Personal del Ministerio Público- que la simple negativa del recurrente sobre que ninguno trabajó bajo su dependencia directa y que la Jefa Administrativa Financiera de la Fiscalía Departamental de Santa Cruz tenía como inmediata superior a María Antonieta Huaylla, Directora Administrativa Financiera, no contempló que él mismo firmó el Acta de posesión 7/2017 de 8 de marzo, en la que se señala "'dependiente de la Fiscalía Departamental de Santa Cruz'"; asimismo, con relación al asistente fiscal René Walter Cáceres Juchani, señaló el sumariado que no generaba dependencia con respecto a él, sino que su inmediato superior era el Fiscal de Materia de división; sin embargo, según las planillas de asistencia remitidas de manera mensual, claramente establecían que dicho funcionario desempañaba funciones en despacho y no así en alguna división de la Fiscalía Departamental de Santa Cruz; además, de la prueba documental de fs. 5 a 14, se evidencia la firma y sello del sumariado como jefe inmediato superior (fs. 10 a 14).
II.4. Por Resolución FGE/JLP/DAJ/RJ-PA 002/2018 de 28 de noviembre, se anuló la Resolución de Recurso de Revocatoria FGE/JS 12/2018, citada supra y se dispuso que se emita una nueva, con el fundamento de no haberse respondido de manera fundamentada y motivada en relación a la sanción impuesta y por qué no se consideraron parámetros descritos por el apoderado del sumariado, lo cual generó duda en cuanto al motivo de imponer una sanción de multa del 20% en relación a las contravenciones procesadas y subsumidas a su conducta, conforme al principio de la norma taxativa (fs. 15 a 20).
II.5. Como consecuencia de la anulación dispuesta supra, fue emitida una nueva Resolución de Recurso de Revocatoria, denominada FGE/JS 16/2018, dato extraído del recurso jerárquico planteado contra dicha Resolución, por parte del accionante, como se advierte de la siguiente Conclusión (fs. 37 a 40 vta.).
Mostrando 35 de 173 parrafos.