Texto del fallo
Texto de la resolucion
AUTO CONSTITUCIONAL 0309/2022-CA Sucre, 6 de septiembre de 2022
Expediente: 49444-2022-99-AIC Acción de inconstitucionalidad concreta Departamento: Chuquisaca
En consulta la Resolución 97-2022 de 5 de agosto de "2021", cursante de fs. 58 a 65, pronunciada por la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, por la que se dispuso rechazar la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Julio Nacif Olhagaray y Carlos Alberto Nacif Suarez, demandando la inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Primera del Decreto Supremo (DS) 4494 de 21 de abril de 2021; por ser presuntamente contraria a los arts. 14, 115.I, 123 y 178 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN
I.1. Síntesis de la solicitud de parte
Por memorial presentado el 5 de julio de 2022, cursante de fs. 18 a 44 vta., los accionantes solicitaron que se promueva acción de inconstitucionalidad concreta, al existir duda razonable sobre la constitucionalidad de la normativa cuestionada que no contempla el dimensionamiento de la ejecutoriedad de las resoluciones administrativas finales de saneamiento, extremo que vulnera el debido proceso y quebranta los principios de seguridad jurídica, igualdad e irretroactividad de la ley; por cuanto, permite al Viceministerio de Tierras impugnar las decisiones administrativas inherentes al saneamiento luego de haber transcurrido demasiado tiempo, creando inseguridad jurídica en cuanto a la ejecutoriedad de las mismas.
Argumentan que, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte-IDH) estableció la línea jurisprudencial respecto al principio de seguridad jurídica; sin embargo, en el caso particular la normativa impugnada no cumple con el test de previsibilidad; por otra parte, con relación al principio de jerarquía normativa impele que las normas de carácter infraconstitucional guarden correspondencia con la Ley Fundamental; por lo que, al existir contradicción con la misma, deviene la nulidad o inconstitucionalidad de ellas, lo cual se justifica porque la Disposición Transitoria atacada de inconstitucional no dimensiona la ejecutoriedad de la Resolución Administrativa, dejando a la discrecionalidad al Viceministerio de Tierras, para que pueda interponer una demanda contenciosa administrativa, en este caso después de un año, contra la Resolución Suprema (RS) 26375 de 7 de julio de 2020.
Añaden que, dentro del proceso de saneamiento simple (SAN-SIM) de la propiedad agraria sujeta al procedimiento previsto en el Reglamento de la Ley de Servicio Nacional de Reforma Agraria, se favoreció mediante RS 26375, al polígono 113, correspondiente a los predios denominados "ESTERLINA", "LAS MORAS" y "SAN PABLO", ubicados en el municipio de Santa Ana de Yacuma del departamento de Beni. Asimismo, se identifica como Director, Coordinador y Ejecutor del citado procedimiento ante el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) y cuyo beneficiario en este caso fue Esteban Cuellar Gutiérrez; empero, no se identifica la participación del Viceministerio de Tierras en ningunas de las formas antes mencionadas.
Asimismo, refirieron que del análisis de la impugnada Disposición Transitoria Primera del aludido Decreto Supremo, va más allá de vulnerar la legitimidad para accionar en un proceso contencioso administrativo o de nulidad de Títulos Ejecutoriales, por cuanto en la parte final señala que: "...estará legitimado para interponer demanda contencioso administrativa, ante el Tribunal Agroambiental Plurinacional, en el plazo previsto en el Artículo 68 de la Ley No. 1715, de 18 de octubre de 1996, del Servicio Nacional de Reforma Agraria, computable desde su legal notificación" (sic), lo que denota que claramente conculca las reglas de notificación con las resoluciones finales de saneamiento, sin expresar plazo para dicha notificación. Consiguientemente, lesiona sus derechos a la igualdad de partes, a la defensa y a la seguridad jurídica; así como, el principio de jerarquía normativa, existiendo una omisión clara del plazo para su notificación con las resoluciones, conforme previene el art. 68 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), con relación a los arts. 70 inc. b), 71, 72, 73 y 74 del DS 29215 de 2 de agosto de 2007.
Finalmente, señalan que como consecuencia de la omisión reglamentaria en cuanto al plazo para la notificación con los actos administrativos al Viceministerio de Tierras, se está ante una incertidumbre, de modo que los actos administrativos del Órgano Ejecutivo como consecuencia de dicha omisión, no adquieren ejecutoría en el tiempo; de ahí que la inexistencia del plazo para la notificación con las resoluciones finales de saneamiento, provoca por un lado inseguridad para el mismo Estado, y por otro, inseguridad para el administrado, lo que resulta la trasgresión del principio de seguridad jurídica, la cual debe ser entendida como el pilar fundamental del Estado democrático de derecho y principio informador de la actividad generadora de normas; sin embargo, en el presente caso, la ausencia de una regulación expresa en cuanto al plazo para realizar las notificaciones a las entidades públicas, impide el perfeccionamiento del derecho a la propiedad privada y la consolidación de las decisiones administrativas; además que, el órgano jurisdiccional no puede estar a disposición de los sujetos procesales en forma indefinida. Consecuentemente, el Órgano Ejecutivo en virtud del principio constitucional de seguridad jurídica, debió cumplir su potestad reglamentaria emitiendo normas dotadas de certeza y seguridad para sus destinatarios, aspecto que no acontece en la problemática examinada.
I.2. Respuesta a la acción
Ernesto Yarusko Rengel Valda, Director General de Tierras; y, Cristhiam Bernardo Coronado Barragán, Profesional en Saneamiento de Tierras Bajas, ambos del Viceministerio de Tierras del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, mediante memorial presentado el 27 de julio de 2022, cursante de fs. 45 a 53 vta., solicitaron el rechazo de la promoción de la acción de inconstitucionalidad concreta, con base a los siguientes fundamentos:
- a)En el presente caso no se puede hablar de la existencia de duda razonable sobre la inconstitucionalidad del DS 4494; toda vez que, fue en virtud a la misma que el Viceministerio de Tierras planteó la demanda contenciosa administrativa impugnando la RS 26375, dentro del plazo que establece el art. 68 de la LSNRA ante el Tribunal Agroambiental, con plena legitimación activa en apego al parágrafo II de la Disposición Transitoria del DS 4494, que establece que el INRA podrá notificar a la autoridad precedentemente mencionada con las resoluciones finales de los procesos agrarios, cuya emisión no deberá ser mayor a un año del día de la notificación, norma que fue emitida por el Órgano Ejecutivo en el marco de sus atribuciones conforme al art. 172.8 de la CPE;
- b)Respecto a la irretroactividad de la Ley, el art. 123 de la Norma Suprema establece que: "La Ley solo dispone lo venidero..." (sic), se advierte que el 6 de julio de 2021, el Viceministerio de Tierras fue notificado con la RS 26375, quien identificó observaciones de fondo en dicho proceso de saneamiento de los predios "ESTERLINA", "LAS MORAS" y "SAN PABLO", interponiendo la señalada demanda, razón por la cual no es posible argumentar la transgresión al principio de irretroactividad de la ley; puesto que, que el DS 4494, contempla el plazo para la notificación con las resoluciones finales al Viceministerio de Tierras;
- c)El citado Viceministerio al ser una instancia del Estado, cuyo objetivo principal es resguardar intereses comunes estatales ante las instancias llamadas por ley, a través de una efectiva fiscalización amparada en la norma, misma que otorga certidumbre y seguridad jurídica a los administrados, siempre y cuando dichas resoluciones estén apegadas a la Constitución Política del Estado y a normas especiales, aspecto que no ocurrió en el presente caso; en consecuencia, las notificaciones con las resoluciones finales de saneamiento al Viceministerio de Tierras, no pueden ser sujetas al término que establece el art. 71 del DS 29215;
- d)Con relación al principio de legalidad consignado en el art. 180 de la CPE, el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), concluyó que la Disposición Transitoria del DS 4494, no vulnera ese principio, en razón a que la norma cuestionada fue emitida por el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, en el marco de sus atribuciones; y,
- e)La acción de control normativo debe demostrar la relevancia constitucional de su pretensión a través de los fundamentos fácticos y jurídicos, que según los presupuestos supuestamente vulnerados -derechos al debido proceso, a la seguridad jurídica, a la igualdad e irretroactividad de la ley-, no se tiene una contrastación de la disposición impugnada, menos expone como se produjo la infracción a los mismos, centrándose solo en la observación del procedimiento como tal y no así a un control normativo.
Valerio Llanos Chicchi, Director General de Asuntos Jurídicos; y, Alfredo Wolff Pérez y Nancy Llanos Choque, profesionales jurídicos, todos del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, por memorial presentado el 28 de julio de 2022, cursante de fs. 54 a 57, señalaron que:
- 1)La Disposición Transitoria Primera del DS 4494, ahora impugnada de inconstitucional, no contradice de ninguna manera las normas previstas en los arts. 56.I y II, 115.II, 116, 401.I y 410.II de la CPE, porque no crea procedimiento alguno, contrario o lesivo al ámbito de los derechos que se encuentran dentro de la garantía del debido proceso, pues a través de esa Disposición Transitoria simplemente se dio cumplimiento al instrumento jurídico, la cual dispone que emitidas las resoluciones finales de los procesos agrarios, cuando se identifique la existencia de indicios de irregularidades en la sustanciación de los mismos, el Viceministerio de Tierras está plenamente legitimado para interponer demanda contencioso administrativa ante el Tribunal Agroambiental cuando se evidencie las causales de nulidad previstas por el art. 50 de la LSNRA, la cual tiene como finalidad que dicho ente controle la legalidad de los actos administrativos demandados;
- 2)El art. 393 de la Ley Fundamental, determina que el Estado reconoce, protege y garantiza la propiedad individual, comunitaria o colectiva, en tanto cumpla una función social o económica social según corresponda, para ello debe valerse de instrumentos jurídicos que permitan defender el interés colectivo y estatal, en caso que por algún motivo la tenencia de la propiedad agraria no esté cumpliendo con los fines establecidos por la Norma Suprema; y,
- 3)De acuerdo al art. 189 de la CPE, una de las atribuciones del Tribunal Agroambiental, es la de conocer y resolver en única instancia las demandas contenciosas administrativas contra resoluciones finales emergentes de los procesos de saneamiento; por lo que, la norma ahora cuestionada no transgrede ningún principio, valor supremo o derechos reconocidos por la Ley Fundamental, la cual establece los lineamientos genéricos de un mecanismo que le permite al Estado la defensa de la función económica social que debe cumplir obligatoriamente la propiedad agraria. En consecuencia, la norma impugnada es clara cuando otorga al Viceministerio de Tierras facultades específicas y puntuales.
I.3. Resolución del Tribunal judicial consultante
Mediante Resolución 97-2022 de 5 de agosto de "2021", cursante de fs. 58 a 65, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, rechazó la solicitud de promover esta acción normativa, fundamentando que:
- i)La RS 26375 de 7 de julio de 2020, fue notificada al Viceministerio de Tierras el 6 de julio de 2021, lo que comprueba que dicho acto se produjo dentro del plazo previsto en el parágrafo II del DS 4494, lo que otorga la legitimación activa de la mencionada autoridad para interponer el proceso contencioso administrativo contra las resoluciones finales de saneamiento dentro del plazo de un año, lo cual no puede interpretarse como una transgresión al principio de irretroactividad de la ley establecido por el art. 123 de la CPE;
- ii)No se evidencia que la Disposición Transitoria Primera del referido Decreto Supremo sea incompatible con la Norma Suprema, y menos que se hubiera vulnerado el derecho al debido proceso y los principios de seguridad jurídica, igualdad e irretroactividad de la ley, como señalan los terceros interesados, y tampoco es cierto que el citado Decreto Supremo no consigne la fecha o el plazo para la notificación al Viceministerio de Tierras con las Resoluciones Finales de Saneamiento; y,
- iii)En cuanto a la lesión de los arts. 70 inc. b) y 71 del DS 29215; y, 21 de la LPA, esta disposición no puede confundirse con lo que establece el art. 68 de la LSNRA; por lo que, a efectos de impugnar una Resolución Final de Saneamiento no es aplicable el plazo de cinco días que señala el art. 71 del mencionado Decreto Supremo; tampoco resulta cierto que la Disposición Transitoria Primera del DS 4494, modifique o abrogue los artículos precedentemente indicados; consiguientemente, no puede considerarse a los beneficiarios del predio como directos accionantes o demandantes, esto en función a la , toda vez que los terceros interesados en la presente causa en mérito al DS 4494 tienen dicha condición y no así como demandantes.
II. ANÁLISIS DE LA ACCIÓN
II.1. Norma impugnada y preceptos constitucionales supuestamente infringidos
Se demanda la inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Primera del DS 4494 de 21 de abril de 2021, por ser presuntamente contraria a los arts. 14, 115.I, 123 y 178 de la CPE.
II.2. Marco normativo constitucional y legal
De acuerdo a lo previsto por el art. 196.I de la Ley Fundamental, el Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución Política del Estado y ejerce el control de constitucionalidad.
El art. 73.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que la acción de inconstitucionalidad concreta procederá: "...en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales".
Por su parte, el art. 81.I del citado Código, en cuanto a la oportunidad dispone que: "La Acción de Inconstitucionalidad Concreta podrá ser presentada por una sola vez en cualquier estado de la tramitación del proceso judicial o administrativo, aún en recurso de casación y jerárquico, antes de la ejecutoría de la Sentencia".
Sobre los requisitos que debe contener la acción normativa, el art. 24 del CPCo, indica que:
"I. Las Acciones de Inconstitucionalidad, conflictos de competencias y atribuciones, consultas y recursos deberán contener:
1. Nombre, apellido y generales de ley de quien interpone la acción, demanda, consulta o recurso, o de su representante legal, acompañando en este último caso la documentación que acredite su personería. Además, deberá indicarse la dirección de un correo electrónico u otro medio alternativo de comunicación inmediata.
2. Nombre y domicilio contra quien se dirige la acción o recurso, cuando así corresponda.
3. Exposición de los hechos, cuando corresponda. 4. En las acciones de inconstitucionalidad, la identificación de la disposición legal y las normas impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideren infringidas, formulando con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado.
5. Solicitud, en su caso, de medidas cautelares.
6. Petitorio" (las negrillas nos pertenecen).
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