Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0318/2022-S1 Sucre, 27 de mayo de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional
Expediente: 40748-2021-82-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 62/2021 del 25 de mayo, cursante de fs. 138 a 141 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Fremiot Lecoña Choque contra Mónica Eva Copa Murga, Alcaldesa e Ivan Puña Aguilar, Director de Talento Humano, ambos del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de El Alto.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 6 de mayo de 2021, cursante de fs. 74 a 83 vta. el accionante expreso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 30 de junio de 2016, mediante contrato administrativo ingresó a trabajar en el GAM de El Alto, como consultor individual de línea con la contratación menor D.T.H. 2267/2016 de 30 de junio, en el proyecto de Fortalecimiento del Programa de Agua, Recursos Hídricos y Saneamiento Básico, con el cargo de "Proyectista Sanitario B" con una vigencia desde el 30 de junio de 2016 hasta el 29 de octubre de mencionado año; posteriormente el 15 de noviembre de idéntico año, suscribió una nueva Contratación Menor DTH 3763/2016 como consultor individual de línea en el mismo proyecto y cargo mencionado anteriormente, con vigencia desde el 15 de noviembre del indicado año, hasta el 30 de diciembre del mismo año.
Luego, el 3 de abril de 2017, suscribió contrato administrativo de personal eventual DTH/FSMASGAR 003/2017, en el cargo de Asistente I, dependiente de la Secretaria Municipal de Agua, Saneamiento, Gestión Ambiental y Riesgos del GAM de El Alto, desde el 3 de abril hasta el 29 de diciembre del indicado año; asimismo el 11 de enero de 2018, suscribió un nuevo contrato administrativo de personal eventual DTH/P 1043/2018, para el cargo de Responsable IV, dependiente de la Dirección de Agua Saneamiento y Recursos Hídricos de la indicada entidad municipal, desde el 11 de enero hasta el 31 de diciembre del citado año.
El 22 de febrero de 2019, suscribió su tercer contrato administrativo de personal eventual DTH/P 2112/2019 para el cargo de Responsable IV, dependiente de la Dirección de Agua Saneamiento y Recursos Hídricos, desde el 22 de febrero hasta el 22 de agosto del indicado año; empero, siendo anoticiado que sería promocionado de cargo, a mediados del mes de abril, presento su renuncia al contrato mencionado; motivo por el cual, posteriormente el 10 de mayo del mencionado año recibió el Memorándum DTH-JCTCH/A/0104/19 por parte de la Dirección de Talento Humano con la designación al cargo "...JEFE 'B', con ITEM: E-09100102001, PUESTO: JEFE DE LA UNIDAD SE SANEAMIENTO BÁSICO dependiente de la DIRECCION DE AGUA, SANEAMIENTO Y RECURSOS HIDRICOS" (sic).
Asimismo, del 7 de enero de 2021 hasta el 17 del mismo mes y año, le otorgaron certificado de incapacidad porque resultó positivo para COVID-19, hecho que dio a conocer a sus superiores dentro la institución; posteriormente, una vez que le entregaron su prueba negativa, se reincorporó a su fuente laboral el 19 del indicado mes y año; empero, el mismo día, le entregaron el Memorándum DTH-JCTH/B/020/2021, haciéndole conocer el agradecimiento de funciones en el cargo de Jefe B de la Unidad de Saneamiento Básico; indicándole que el cargo que ocupó era de libre nombramiento y por lo tanto era sujeto a la Libre remoción.
La designación como Jefe B de la Unidad de Saneamiento Básico del GAM de El Alto, según el Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal (RE-SAP) aprobado mediante Decreto Edil 16/2018 de 19 de marzo, en su art. 14, en la gráfica de Clasificación de Puestos, indica que corresponde a la Categoría de "Operativo", Nivel 4 y con ingreso a la carrera administrativa.
Es así que la Alcaldesa del GAM de El Alto, quebrantó el Estatuto del Funcionario Público -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-, su reglamento y las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal anexo al Decreto Supremo (DS) 26115 de 16 de marzo de 2001, tomando en cuenta que al designarle Jefe de Unidad B como Funcionario de Libre Nombramiento y no como correspondía conforme a la Ley 2027, se le restringió el derecho a ser designado funcionario de carrera; y a una promoción vertical conforme el art. 29 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal anexo al DS 26115.
Finalmente, no consideraron que suscribió varios contratos de trabajo desde el año 2016 de forma ininterrumpida hasta su desvinculación el 19 de enero de 2021; considerando que en el presente caso debió operar la tacita reconducción de forma automática.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El impetrante de tutela, denuncia la lesión de su derecho al trabajo, a la estabilidad laboral; y, a la seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 129 I y II; y, 178.I de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela y disponga:
- a)La inmediata reincorporación a su fuente laboral en el GAM de El Alto; y,
- b)El pago de sus sueldos. I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional Celebrada la audiencia pública el 25 de mayo de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 133 a 137 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El impetrante de tutela, por intermedio de su abogado, en audiencia ratificó los fundamentos expuestos en su acción de amparo constitucional, y ampliando el mismo manifestó que:
- 1)Tiene una enfermedad de base que es la diabetes, la Caja Nacional de Salud, es mediante la cual se encuentra recibiendo el correspondiente tratamiento y al no proporcionarle más atención, se atentó no solo contra su derecho al trabajo sino también contra el derecho a la vida y a la salud;
- 2)Al ser designado como Jefe de Unidad, bajo la modalidad de libre nombramiento, actuaron contrariarmente al reglamento específico del sistema de administración de personal del GAM de El Alto;
- 3)Se vulneró su derecho a la estabilidad laboral conforme el art. 7 de la Ley 2027, el cual asegura la estabilidad laboral de los funcionarios de carrera; y si sufrieran algún tipo de retiro intempestivo, los mismos pueden impugnar ante la autoridad competente; y,
- 4)Al haber firmado tres contratos administrativos de personal eventual y una designación de Jefe de Unidad existe continuidad, subordinación y no existe interrupción en la relación laboral; motivo por el cual le corresponde la tácita reconducción con relación a los contratos firmados.
I.2.2. Informe de las Autoridades demandadas
Mónica Eva Copa Murga, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, mediante informe escrito de 25 de mayo de 2021 cursante a fs. 97 y vta., y en audiencia, por intermedio de sus abogados manifestó que:
- i)La Jefatura Regional de Trabajo de El Alto, mediante Auto J.R.T.E.A.-VMML-009/2021 de 28 de abril, resolvió rechazar la solicitud de reincorporación por despido injustificado, por suscitarse hechos controvertidos;
- ii)Asimismo, pretende reconducción tácita por la existencia de sus contratos de trabajo; sin embargo, el accionante fue quien presentó su renuncia al contrato eventual 2112/2019 de 22 de diciembre, con el objetivo de acceder a un ítem en condición de jefatura;
- iii)En relación a la solicitud de ingreso a la carrera administrativa, el accionante no establece en base a que norma reclama mencionada incorporación, solo hizo alusión al Decreto Edil 16/18 y el RE-SAP de la gestión 2017; y,
- iv)El memorándum DTH-JCTCH/0104/19 de 10 de mayo de 2019, designó al ahora accionante como Jefe B, mismo que según el art.1 .II de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012 exceptúa a las jefaturas para el ingreso a las carreras administrativas; misma que es concordante con el art. 30 inc. b) del Reglamento del Estatuto del Funcionario Público y el art. 57 del "DS 2615".
Ivan Puña Aguilar, Director de Talento Humano del GAM de El Alto, en audiencia, por intermedio de su abogado manifestó que:
- a)El Ministerio de Trabajo rechazó su solicitud de reincorporación laboral, porque que no se encuentra fungiendo labores como funcionario de carrera administrativa, demostrando de esa forma que no agotó el principio de subsidiariedad, al no presentar los recursos correspondientes, ni presentó auto de ejecutoria por el Ministerio de Trabajo;
- b)El Auto del Ministerio de Trabajo que rechazó la solicitud de reincorporación del ahora accionante no dispone que pueda acudir a la Judicatura laboral;
- c)La designación a Jefe de unidad no tuvo ninguna observación, y más al contrario, trabajó más de un año sin ningún problema sobreviniente; y,
- d)En el presente caso, al no existir resolución favorable, sino que más al contrario al existir rechazo a su denuncia, no tiene ninguna vía correspondiente, motivo por el cual solicito que se deniegue la tutela.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Tercera del departamento de La Paz, mediante Resolución 62/2021 de 25 de mayo, cursante de fs. 138 a 141 vta., denegó la tutela solicitada; en base a los siguientes fundamentos:
- 1)Conforme la Jurisprudencia Constitucional, cuando se acusa la presunta lesión del derecho al trabajo, a la estabilidad laboral e inamovilidad laboral, y seguridad social, se supera el principio de subsidiariedad,
- 2)La "", ratificó de manera uniforme que los funcionarios provisorios no gozan del derecho a la estabilidad laboral;
- 3)La Ley 321, modificada por la Ley 1156 de 12 de marzo de 2019, en su art. 1, incorpora a la Ley General del Trabajo a las trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los gobiernos autónomos municipales de capitales de departamento, exceptuando el párrafo II de esta norma referente a las direcciones, secretarías generales ejecutivas, jefaturas, asesores y profesionales;
- 4)El DS 4166 establece que "...todos los servidores públicos que tenían tal condición, así como aquellos aspirantes ingresan a la condición de ser funcionarios provisorios, esta Sala en consecuencia, concluye que en la presente fecha la carrera administrativa ha quedado suprimida y son otros parámetros los que se debe adoptar para la incorporación de la misma"(sic);
- 5)El accionante consideró que debió ser convocado al cargo de Jefe de Unidad no como funcionario provisorio, sino como servidor público de carrera;
- 6)El único antecedente que es objeto de análisis es la vinculación como Jefe de Unidad que fue designado en mayo de 2019 a enero de la gestión 2021, motivo por el cual no advierten que se hubiera cumplido cuando menos el presupuesto de permanencia para reclamar una afectación a la carrera administrativa;
- 7)En relación al memorándum del 19 de enero de 2021, el ahora accionante no se encontraba vinculado a la Ley General del Trabajo, ello por mandato de la Ley 321, es decir, que cumplía labores de servidor público provisorio de libre nombramiento, y conforme a dichos antecedentes normativos no le alcanza el derecho a la estabilidad laboral;
- 8)En cuanto a los antecedentes vinculados al estado de salud del ahora accionante únicamente presentó un certificado médico de la gestión 2020, indicando que se encontraba pasando la enfermedad entre el 7 hasta el 17 de enero de 2021, sin embargo la norma relacionada con la presente resolución establece y refiere, que el legislador no ha previsto excepción alguna vinculado al tema de salud para los servidores públicos provisorios o de libre nombramiento a diferencia de lo que ocurre con el derecho a la inamovilidad laboral; y,
- 9)Finalmente en cuanto a la tácita reconducción citó a la "" que efectuó un entendimiento en sentido de no operar la tácita reconducción en contratos a plazo fijo vinculados al sector público, porque no se encuentra bajo mandato de la Ley General del Trabajo.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se evidencia lo siguiente:
II.1. Cursa Contrato Administrativo para la prestación de servicios de consultoría individual de línea con la contratación menor D.T.H. 2267/2016 de 30 de junio, del cual se tiene que el ahora accionante ingresó a trabajar en el GAM de El Alto, en el proyecto de Fortalecimiento del Programa de Agua, Recursos Hídricos y Saneamiento Básico, en el cargo de "Proyectista Sanitario B" con vigencia desde el 30 de junio hasta el 29 de octubre de 2016 (fs. 4 a 7).
II.2. Consta Contrato Administrativo para la prestación de servicios de consultoría individual de línea con la contratación menor D.T.H. 3763/2016, del 15 de noviembre, del cual, se tiene que el ahora accionante continuó trabajando en el GAM de El Alto, en el proyecto de Fortalecimiento del Programa de Agua, Recursos Hídricos y Saneamiento Básico, en el cargo de "Proyectista Sanitario B" con una vigencia desde el 15 de noviembre hasta el 30 de diciembre de 2016. (fs. 9 a 12).
II.3. Mediante Contrato Administrativo de Personal Eventual DTH/FSMASGAR 003/2017 de 3 de abril, se tiene que el ahora accionante es contratado en el cargo de Asistente I, dependiente de la Secretaria Municipal de Agua, Saneamiento, Gestión Ambiental y Riesgos con una vigencia desde el 3 de abril hasta el 29 de diciembre de 2017 (fs. 14 a 15).
II.4. Se tiene Contrato Administrativo de Personal Eventual DTH/P 1043/2018, de 11 de enero; por el cual, se tiene que el ahora accionante fue contratado en el cargo de Responsable IV, dependiente de la Dirección de Agua Saneamiento y Recursos Hídricos, con una vigencia desde el 11 de enero hasta el 31 de diciembre de 2018 (fs. 17 a 18).
II.5. Del Contrato Administrativo de Personal Eventual DTH/P 2112/2019 de 22 de enero; se tiene que el ahora accionante es contratado en el cargo de Responsable IV, dependiente de la Dirección de Agua Saneamiento y Recursos Hídricos, con una vigencia desde el 22 de febrero hasta el 22 de agosto de 2019. (fs. 20 a 21).
II.6. Mediante nota presentada el 9 de mayo de 2019 por Fremiot Lecoña Choque -ahora accionante- ante Fiorela Quispe Chambi Directora de Talento Humano del GAM de El Alto, se establece que presentó su renuncia voluntaria al Contrato Administrativo de Personal Eventual DTH/P 2112/2019 de 22 de enero, donde fungía el cargo de Responsable IV, dependiente de la Dirección de Agua Saneamiento y Recursos Hídricos, del GAM de El Alto (fs. 98).
II.7. A través de Memorándum de Designación DTH-JCTCH/A/0104/19 de 10 de mayo de 2019, emitido por Fiorela Quispe Chambi, Directora de Talento Humano del GAM de El Alto, se asigna al ahora accionante el Item E-09100102001, en el cargo de Jefe B, como Jefe de Unidad de Saneamiento Básico dependiente de la Dirección de Agua, Saneamiento y Recursos Hídricos (fs. 22).
II.8. Cursa Memorándum de Agradecimiento de Funciones DTH-JCTCH/B/020/2021, del 19 de enero; emitido por Rosario Tufiño Miranda, Directora de Talento Humano del GAM de El Alto, por el cual, se le agradece por sus servicios prestados en el cargo de Jefe B de la Unidad de Saneamiento Básico dependiente de la Dirección de Agua, Saneamiento y Recursos Hídricos (fs. 26).
II.9. Del Certificado Médico de 12 de mayo de 2020 emitido por Rafael Puña Velasco, Médico Internista, se diagnostica al ahora accionante de tutela con Diabetes Mellitus Tipo 2 en tratamiento (Fs. 47).
II.10. Consta Examen de Laboratorio Clínico Integral de 4 de enero de 2021 realizado por Maritza Atahuichi Vásquez Laboratorista, por el cual se establece que Fremiot Lecoña Choque -ahora accionante- después de sus pruebas dio positivo a la prueba para detección de antígeno SARS-COV-2 (fs. 48).
II.11. Mediante Auto J.R.T.E.A.-VMML-009/2021 de 28 de abril, emitido por el Jefe Regional de Trabajo de El Alto, se resuelve Rechazar la solicitud de reincorporación por despido, interpuesto por Fremiot Lecoña Choque -ahora accionante- por haber establecido la presencia de hechos controvertidos, correspondiendo al trabajador acudir ante las autoridades competentes (fs. 53 a 54).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante denuncia la vulneración de su derecho al trabajo, estabilidad laboral; y, a la seguridad jurídica; toda vez que:
- a)El 19 de enero de 2021, el GAM de El Alto, le entregó el Memorándum DTH-JCTCH/B/020/2021, del 19 de enero, haciéndole conocer el agradecimiento de funciones en el cargo de "Jefe B" de la Unidad de Saneamiento Básico; indicándole que el cargo que había ocupado era de libre nombramiento y consecuentemente sujeto a la libre remoción; quebrantando de esa manera, la Ley 2027, su reglamento y las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal al no nombrarlo como Funcionario de Carrera; y,
- b)No tomaron en cuenta que suscribió varios contratos de trabajo desde el 2016 de forma ininterrumpida hasta su desvinculación el 19 de enero de 2021; debiendo operar la tacita reconducción de forma automática. En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas:
- 1)Marco normativo y reglamentario para la protección del derecho a la estabilidad laboral;
- 2)La carrera administrativa como regla y el carácter excepcional de los funcionarios provisorios en el orden constitucional;
- 3)Sobre el régimen laboral de los funcionarios públicos de los Gobiernos Autónomos Municipales;
- 4)La tácita reconducción de un contrato de trabajo a plazo fijo en uno indefinido, por existir más de dos contratos sucesivos, no es aplicable en el sector público; y,
- 5)Análisis del caso concreto. III.1. Marco normativo y reglamentario para la protección del derecho a la estabilidad laboral
El derecho del trabajador a la estabilidad o continuidad laboral, consiste básicamente en la garantía constitucional de conservar materialmente su empleo durante su vida laboral, salvo que existan causas legales que justifiquen un despido, el cual se encuentran reconocido por nuestra normativa nacional; así:
La Constitución Política del Estado en sus art. 46.I.2, 48.II, 49.III, y 50 refieren que:
Artículo 46
I. Toda persona tiene derecho:
(...)
2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias".
Artículo 48
(...)
II. Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador (...)
Artículo 49
(...)
III. El Estado protegerá la estabilidad laboral. Se prohíbe el despido injustificado y toda forma de acoso laboral. La ley determinará las sanciones correspondientes.
Artículo 50
(...)
III. El Estado protegerá la estabilidad laboral, mediante tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de seguridad social (las negrillas nos corresponden).
Asimismo, la estabilidad laboral también se encuentra reconocida por el Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 22 de junio de 1982; que prevé:
Artículo 4.
No se pondrá término a la relación de trabajo de un trabajador a menos que exista para ello una causa justificada relacionada con su capacidad o su conducta o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio.
Artículo 8
1. El trabajador que considere injustificada la terminación de su relación de trabajo tendrá derecho a recurrir contra la misma ante un organismo neutral, como un tribunal, un tribunal del trabajo, una junta de arbitraje o un árbitro.
(...)
Artículo 10
Si los organismos mencionados en el artículo 8 del presente Convenio llegan a la conclusión de que la terminación de la relación de trabajo es injustificada y si en virtud de la legislación y la práctica nacionales no estuvieran facultados o no consideraran posible, dadas las circunstancias, anular la terminación y eventualmente ordenar o proponer la readmisión del trabajador, tendrán la facultad de ordenar el pago de una indemnización adecuada u otra reparación que se considere apropiada" (las negrillas son ilustrativas).
De igual forma, el DS 28699 de 1 de mayo de 2006, en su art. 4 manifiesta que:
Artículo 4º.- (Principios del Derecho Laboral)
I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral:
a. Principio Protector, en el que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, entendido en base a las siguientes reglas: -in dubio pro operario, en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador.
-de la condición más beneficiosa, en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida ésta debe ser respetada, en la medida que sea más favorable al trabajador, ante la nueva norma que se ha de aplicar.
b. Principio de la Continuidad de la Relación Laboral, donde a la relación laboral se el atribuye la más larga duración imponiéndose al fraude, la variación, la infracción, la arbitrariedad, la interrupción y la sustitución del empleador.
c. Principio Intervencionista, en la que el Estado, a través de los órganos y tribunales especiales y competentes ejerce tuición en el cumplimiento de los derechos sociales de los trabajadores y empleadores.
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