Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0335/2020-S3 Sucre, 23 de julio de 2020
SALA TERCERA Magistrada Relatora: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas Acción de amparo constitucional
Expediente: 31015-2019-63-AAC Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 162/2019 de 18 de septiembre, cursante de fs. 228 a 233, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Wilfredo Choque Franco y Estaban Zambrana Barrientos en representación de la "comunidad 2 de Octubre" contra Elva Terceros Cuéllar y Ángela Sánchez Panozo, Magistradas de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 2 y 16, ambos de agosto de 2019, cursantes de fs. 89 a 105 vta.; y, 108 a 113 vta., la parte accionante manifestó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
En el proceso de saneamiento simple de oficio ejecutado en el polígono 120 sobre las comunidades "2 de Octubre", "Rio Chico" y otras, ubicadas en el cantón El Puente, sección Tercera, provincia Guarayos del departamento de Santa Cruz, el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) emitió la Resolución Administrativa (RA) RA-SS 0521/2009 de 29 de abril, declarando la ilegalidad de su posesión y fiscal la tierra en la cual está asentada; contra la cual se presentó demanda contenciosa administrativa que fue declarada improbada a través de la Sentencia Agroambiental Plurinacional Sa 1a 26/2019 de 18 de abril, misma que contiene actos, omisiones y contradicciones que vulneraron sus derechos y garantías fundamentales.
En la demanda contencioso administrativa se denunció que el INRA basó su decisión en un Informe Técnico de Análisis de Imágenes Satelitales utilizado de manera arbitraria, pues el mismo solo permitió identificar grandes extensiones de tierra trabajada, lo que no condice con la comunidad campesina, pues su asentamiento se produjo en 1994 y se fue implementando de forma paulatina; en ese sentido, no existía una base legal ni técnica para concluir que en el predio en cuestión no se desarrollaban actividades propias de una comunidad campesina que de acuerdo al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), pueden comprender la caza, pesca, agricultura en pequeñas superficies, cría de animales domésticos, residencia en áreas pequeñas menores a los 30 x 30 m, que de ninguna manera podrían haberse identificado a través de las imágenes utilizadas por el INRA; por lo cual, se acusó que su decisión no fue sustentada en medios de prueba que permitan acreditar que la Comunidad señalada no se encontraba asentada en el predio con anterioridad a 1996; sobre lo cual la Sentencia cuestionada no emitió pronunciamiento alguno afectándose el debido proceso en su elemento de motivación o fundamentación por la incongruencia externa advertida.
Por otro lado, esta misma Sentencia Agroambiental Plurinacional ingresó en contradicciones al admitir por una parte que conforme a normas internas aprobadas por el INRA el Formulario de Declaración Pacífica del Predio permite acreditar la antigüedad de la posesión, mencionando luego que dicho documento fue suplido por el Acta de Fundación de la Comunidad y por la Certificación emitida por la Central de Organizaciones de Pueblos Nativos Guarayos (COPNAG), lo que implícitamente otorga valor a dichos documentos y a la información inserta en ellos, correspondiendo resaltar que los mismos permiten acreditar que la Comunidad se encuentra asentada en el predio con anterioridad a 1996; sin embargo, respecto a esta documentación la Sentencia Agroambiental Plurinacional cuestionada simplemente se limitó a señalar que el INRA habría valorado -sin indicar cómo- toda la documentación presentada, para luego concluir que no correspondía que dicho ente administrativo efectúe un pronunciamiento expreso sobre los mismos por constituir un simple formalismo, ingresando por ello en total incongruencia. Asimismo, respecto a este punto además de que el Tribunal Agroambiental reconociera que el INRA no efectuó una valoración explicita y concreta sobre los señalados documentos, el citado Tribunal replicó esta omisión al no pronunciarse sobre el valor probatorio de dichos documentos, incurriendo también en la falta de valoración explicita de todos los elementos probatorios.
De la Sentencia Agroambiental Plurinacional cuestionada también se advirtió que las autoridades hoy accionadas a fin de forzar su decisión trataron de desacreditar la antigüedad de su posesión sobre la base del croquis de mejoras, cuando el mismo solo es un medio que coadyuva al levantamiento de información sobre la ubicación de las mejoras que se identifican en un predio, pero de ninguna manera permite acreditar la antigüedad de la posesión; por lo que, a partir de ello las señaladas autoridades incurrieron en una inadecuada valoración de la prueba, al sustentar su decisión sobre la base de elementos que reflejan un hecho diferente al utilizado, afectando sus derechos a la defensa, al debido proceso; y, a la tierra y territorio, al desmerecer los elementos de prueba idóneos que se tuvo a bien presentar durante el proceso de saneamiento a fin de probar su posesión y anteponer otros -como el referido- que no tienen la capacidad o no son conducentes para probar lo que se pretende, pues la propia Sentencia hoy cuestionada reconoció que el medio pertinente para acreditar la antigüedad en la posesión es la Declaración Jurada de Posesión Pacifica.
Por otra parte, se tiene que mediante la Sentencia Agroambiental Nacional S1a 14/2016 de 3 de marzo, se resolvió la demanda contenciosa administrativa interpuesta por la "comunidad Rio Chico" contra la misma Resolución Administrativa impugnada de su parte; sin embargo, contrariamente a lo determinado en la Sentencia que hoy se cuestiona, en el precitado fallo el Tribunal Agroambiental determinó que el Acta de Fundación de la Comunidad Campesina y las certificaciones adjuntadas al proceso de saneamiento constituían prueba suficiente a efectos de determinar la antigüedad de la posesión y que ello de ninguna manera podía ser desvirtuado a través de imágenes satelitales como las que utilizó el INRA, a partir de lo cual se declaró probada su demanda bajo razonamientos totalmente contrarios a los sustentados en la Sentencia Agroambiental Plurinacional Sa 1a 26/2019, que declaró improbada su demanda pese a la existencia de dicho precedente jurisprudencial que al amparo de idéntica documentación, elementos fácticos y legales, resolvió la problemática de manera opuesta apartándose de sus propios pronunciamientos vulnerando de este modo el derecho a la igualdad, más aun teniendo semejanza en ambos casos en la demanda contenciosa administrativa se solicitó a fin de resolver el asunto considerar la Sentencia Agroambiental Nacional S1a 14/2016, a lo que se manifestó que la misma sería considerada en cuanto sea pertinente, lo que no ocurrió, no existiendo un solo razonamiento del por qué en su caso se apartó de dicho precedente lo que da cuenta de la ruptura irreflexiva e irrazonada con el precedente producido por el mismo órgano.
Asimismo, la Sentencia Agroambiental Plurinacional que ahora se cuestiona se apartó de los cánones mínimos de razonabilidad y equidad e incluso de la sana critica al momento de valorar tanto el Informe Técnico de Análisis Multitemporal como el Informe Técnico TA-DTE 011/2019 de 7 de marzo, este último emitido por el propio Tribunal Agroambiental, pues a partir de los mismos se acreditaba que antes de 1996 -como Comunidad Campesina- ya incursionaron en el área e iniciaron actos de posesión pacífica y continua implementando progresivamente las actividades agrícolas, pecuarias y otras; sin embargo, las autoridades accionadas concluyeron que la apertura de caminos o vías de acceso no constituyen mejoras que permitan acreditar el cumplimiento de la Función Social (FS), sin considerar que el ingreso a estas zonas debe estar acompañado de la apertura de brechas, senderos o caminos que por sí mismos constituyen mejoras cuya finalidad es el facilitar el flujo de personas, materiales, insumos y productos; por lo que, a partir de los mismos se demostraría que antes de 1996 ya se venían implementado mejoras y existía actividad antrópica, las cuales si podían visualizarse a través de las imágenes satelitales; empero, la valoración otorgada a dichos informes incidió negativamente en la decisión final; toda vez que, si se hubiese efectuado un análisis valorativo correcto, razonable o equitativo de los citados elementos se tendría por acreditado que ya se encontraban en la zona desarrollando las actividades propias de una comunidad campesina y con ello probar la legalidad de su posesión.
Finalmente, las autoridades accionadas interpretaron erróneamente el art. 159 del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007 -Reglamento a la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria-, al emplear el mismo a objeto de considerar la antigüedad de la posesión, cuando del sentido gramatical y sistemático del señalado artículo, se permite concluir que dicha norma legal regula el cumplimiento de la FS o Función Económica Social (FES) y no de la antigüedad de la posesión. Así el sentido gramatical de dicha norma no permite realizar diferentes interpretaciones sobre la misma al ser esta restrictiva dada su sencillez, claridad y precisión; por otra parte, debe considerarse que la misma se sitúa en el Tituló V del mencionado Decreto Supremo, el cual de forma explícita desarrolla las normas relativas al cumplimiento de la FS, resultando inaplicable a los efectos de valorar otro instituto, pretendiendo sobre la base de información complementaria desconocer los hechos que fueron apreciados, verificados y probados durante la etapa de campo en la que se acreditó el desarrollo de actividades agrícolas propias, buscando a partir de esta inadecuada interpretación declarar la ilegalidad de su posesión, en desconocimiento de los medios probatorios idóneos que a dicho efecto fueron presentados como son el Acta de Fundación de la Comunidad y la Certificación otorgada por COPNAG, documentos que acreditan que con anterioridad a 1996 ya se encontraban en posesión de la superficie que se pretende declarar fiscal.
I.1.2. Derechos y principio supuestamente vulnerados
La parte impetrante de tutela, considera la lesión de sus derechos al debido proceso en sus componentes de fundamentación, motivación, congruencia, a la valoración de la prueba, a la correcta interpretación de la ley, a la defensa; a la propiedad, a la tierra y al territorio; y, a la igualdad y la inobservancia del principio de verdad material, sin citar norma constitucional alguna que los contenga.
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela impetrada y en consecuencia se deje sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional Sa 1a 26/2019, y se ordene la emisión de una nueva resolución conforme a derecho.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
Celebrada la audiencia pública el 16 de septiembre de 2019, según consta en el acta cursante de fs. 203 a 222 vta., con la presencia de la parte peticionante de tutela y los apoderados de los accionados, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La parte accionante, ratificó y reiteró los argumentos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional; sin embargo, en ejercicio de la defensa material el representante legal de la Comunidad ahora impetrante de tutela, Wilfredo Choque Franco, manifestó: "...nosotros estamos asentados por más de 20 años y rogamos a sus autoridades que nos otorguen el área que nosotros utilizamos, y sustentamos con esto a nuestras familias, estamos asentados tantos años, en los cuales día a día luchamos como campesinos, y a través de ello nosotros rogamos a ustedes que nos cedan para que podamos nosotros continuar y ejercer nuestro trabajo que hasta ahora hemos estado realizando..." (sic).
Posteriormente, a la consulta del Tribunal de garantías manifestó que si bien en la "comunidad 2 de Octubre" no se identificó la existencia de una Unidad Educativa como ocurrió en el caso de la "comunidad Rio Chico", debió considerarse que en la misma de igual forma se acreditaron áreas de cultivo y áreas colectivas, lo que fue admitido por el INRA y el propio Tribunal Agroambiental cuando señalaron la existencia del Acta de Fundación de la Comunidad y el Certificado de "COGNAC", habiéndose incluso establecido en el croquis de mejoras que existían áreas de cultivo, no pudiéndose exigir que los antecedentes sean exactamente iguales.
I.2.2. Informe de las autoridades accionadas
Elva Terceros Cuéllar, Magistrada de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, mediante informe cursante de fs. 186 a 188 vta., manifestó que:
- a)En busca de la verdad material respecto a la fecha de asentamiento y de las mejoras correspondientes en el área mensurada de la "comunidad 2 de Octubre", se dispuso que el Departamento Técnico Especializado eleve un informe, lo que dio lugar al Informe Técnico TA-DTE 011/2019, el cual coincidió con el informe adjuntado por la parte peticionante de tutela en sentido de que en 1996 no existía mejoras al interior de la citada Comunidad y que únicamente se encontraba una vía de acceso o camino, siendo dichas mejoras posteriores al señalado año, de lo que se concluyó que la entidad administrativa hizo los intentos posibles con el fin de verificar la información levantada durante la ejecución de las pericias de campo, aspecto que derivó a que se establezca que los datos contenidos en el croquis de mejoras son posteriores a la gestión 1996 y por ende a la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, coligiendo que la posesión de la "comunidad 2 de Octubre" es ilegal;
- b)Respecto a la Declaración Jurada de Posesión Pacífica del Predio, se verificó que la misma no obstante de ser avalada por el Corregidor de la comunidad "El Carmen" no fue suscrita por los declarantes en representación de la "comunidad 2 de Octubre"; asimismo, que la supuesta fecha de inicio de la posesión de 2 de agosto de 2004 se encuentra sobre escrita, aspectos que tomando en cuenta lo establecido en la Guía del Encuestador Jurídico le quitaron la eficacia jurídica para ser considerada, habiéndose evidenciado que dicha Declaración data del 29 de septiembre de 2007, la cual se encuentra instituida como fecha de posesión pacífica, pública y continuada del predio;
- c)Del análisis realizado se concluyó que el INRA revisó toda la documentación colectada durante el trabajo de campo y también la presentada por la parte ahora accionante consistente en el Acta de Fundación de la "comunidad 2 de Octubre" y la Certificación emitida por COPNAG, por otro lado del formulario "Croquis de Mejoras", en el que se estableció que las mejoras identificadas en la citada Comunidad corresponden a la gestión 2004, datos a partir de los cuales el ente administrativo determinó que el asentamiento de la misma es posterior a la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria de 18 de octubre de 1996, siendo en correspondencia la posesión ilegal;
- d)Respecto a la supuesta omisión valorativa del Acta de Fundación y de la Certificación de COPNAG que derivaría en la nulidad del Informe en Conclusiones y de la Resolución Final de Saneamiento; debe considerarse que la parte impetrante de tutela no logró demostrar el menoscabo o daño que le hubiere causado la falta de valoración detallada por parte de la entidad administrativa en el Informe en Conclusiones respecto a cada una de la documental recolectada en campo, así como la arrimada por la parte peticionante de tutela como la citada Acta de Fundación y la Certificación de COPNAG; por lo cual, no corresponde declarar la nulidad demandada, menos aun cuando dicho aspecto fue convalidado de forma implícita a momento de que el representante legal mediante el Formulario de Registros de Reclamo, solicitó de forma expresa la dotación;
- e)En cuanto a la consideración de la Sentencia Agroambiental Nacional S1a 14/2016 como precedente para la resolución del caso, debe tenerse en cuenta que la misma no reviste la analogía fáctica necesaria para ser procedente su aplicación, siendo su única similitud de que se trata de la misma Resolución Administrativa impugnada;
- f)Con relación a la aplicación del art. 159 del DS 29215, del análisis de la carpeta de saneamiento se tiene que la entidad administrativa durante la ejecución de pericias de campo, elevó el formulario "Croquis de Mejoras", en el que se identificaron como mejoras un área comunal de 5 ha y un terreno de cultivo de 594 ha con 5383 m2 de la gestión 2004; posteriormente, de la revisión de la carpeta de saneamiento y de las imágenes satelitales se colige que no se logró evidenciar posesión ni mejoras dentro de la superficie total del polígono 120 que sean anteriores a la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, a partir de lo cual se declaró la ilegalidad de la posesión en los predios y comunidades que conformaban el citado Polígono, aclarando que las literales referidas por la parte accionante de ninguna manera desvirtúan el informe complementario del análisis multitemporal que demuestra que en 1996 no existía mejoras al interior de la "comunidad 2 de Octubre"; y,
- g)Los nombrados realizan una lectura sesgada de la Sentencia en cuestión; además, de hacer copias textuales de fragmentos de la misma en lo que de forma voluntaria no añade el razonamiento empleado, pretendiendo hacer entrever incongruencias o inconsistencias en los fundamentos de hecho y de derecho del fallo objeto de la acción tutelar.
Asimismo, en audiencia las autoridades accionadas a través de sus apoderados al reiterar el informe descrito precedentemente, manifestaron que:
- 1)No es evidente que en la FS no vaya a considerarse la posesión, cuando ambos son conceptos que van ligados entre sí, habiendo la Sentencia cuestionada hecho referencia al art. 309 -se infiere del DS 29215- como también a la Disposición Transitoria Octava de la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006 -de Reconducción de la Reforma Agraria-;
- 2)Se ha manifestado que existió incongruencia entre la Declaración Jurada de Posesión Pacífica con la Certificación del "COGNA" y la Certificación de la propia Comunidad; sin embargo, ello no resulta evidente, por cuanto del análisis evidenciado a todos estos documentos y los desarrollados en los trabajos de campo se advirtió que las mejoras se habrían producido el 2004 y no el 1994 como se remontó del certificado de "COGNAN" en sentido de que el asentamiento se produjo en ese año, debiéndose tener en cuenta que el formulario "Registro de Mejoras" se levanta junto con la ficha catastral así como junto a la ficha de certificación de la FS;
- 3)La "comunidad 2 de Octubre" antes de 1996 no tenía posesión sobre el predio, pues de acuerdo al informe Multitemporal analizado, a 1998 en dicha ubicación solo existían caminos y para 2002 se muestran cambios en la actividad antrópica con desarrollo de nuevas vías y la incursión al centro de la Comunidad, lo que fue corroborado por el informe de 7 de marzo de 2019 elaborado por el Tribunal Agroambiental, coincidiendo que para 1996 solo fueron evidenciados la existencia de caminos, debiéndose aclarar que el cumplimiento de la FS jamás puede ser acreditado a partir de ello, sino ya sea con actividad forestal o ganadera, advirtiéndose que la "comunidad 2 de Octubre", ingresó al predio luego de 1996; y,
- 4)En relación a la supuesta analogía del caso con el determinado respecto a la "comunidad Rio Chico", debe indicarse que la parte impetrante de tutela pretende igual aplicación cuando esta última Comunidad sí demostró actividad forestal, lo que no ocurrió en el caso de la parte peticionante de tutela que pretende acreditar el cumplimiento de la FS solo con la existencia de caminos; asimismo, la diferencia también radica en que en esa oportunidad el INRA solo basó su determinación en el Informe Multitemporal, sin considerar la documentación recabada en campo como la ficha de verificación de la FS, ficha catastral, mejoras, croquis de mejoras, a partir de lo cual se evidenció la existencia incluso de una Unidad Educativa y viviendas, lo que no se suscitó en el caso de la "comunidad 2 de Octubre" en la que ni siquiera se acreditó la existencia de viviendas.
Mostrando 28 de 140 parrafos.