Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0337/2022-S1 Sucre, 2 de junio de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional
Expediente: 40899-2021-82-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 76/2021 de 19 de abril, cursante de fs. 1091 a 1102, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Álvaro Luis Vásquez Delgado en representación legal de "Consorcio PEYCO-CYPLA" SRL contra Roger Cruz Pinedo, Viceministro de Vivienda y Urbanismo del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 11 y 15 de marzo de 2021, cursantes de fs. 756 a 774; y, 822 a 826, la parte accionante a través de su representante legal, expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
La Ley 534 de 27 de mayo de 2014, declaró la prioridad y la necesidad nacional de la construcción de una nueva infraestructura para el Órgano Judicial y el Tribunal Constitucional Plurinacional, denominada "Ciudadela Judicial" en la ciudad de Sucre; en virtud a ello el Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, mediante Licitación Pública 001/2018, convocó a la presentación de propuestas con el objeto de ejecutar el Estudio de Diseño Técnico de Previnversión para Proyectos de Desarrollo Social "Construcción de la Ciudadela Judicial" (sic).
Por Resolución Administrativa (RA) RPC/MOPSV/VMVU/DESP 002/2018 de 26 de julio, fue adjudicada la consultoría, firmándose el 31 de agosto de 2018 el contrato MOPSV 176-2018, fijándose el plazo de doscientos ochenta y tres días calendarios a computarse partir de la orden de proceder, que le fue entregada el 25 de octubre de ese año, suscribiéndose en forma posterior cinco contratos modificatorios, con lo que se extendió el plazo a seiscientos sesenta y ocho días calendario y la ejecución de la consultoría se cumpliría con la entrega de un plan de trabajo incluyendo el cronograma de actividades en productos 1, 2 y 3, cuyo monto del contrato es por la suma de Bs12 000 740 00.- (doce millones setecientos cuarenta bolivianos), que corresponden a la propuesta adjudicada, garantizándose con las boletas de garantía de cumplimiento del contrato a primer requerimiento 6252340100017790D201-75372 extendida el 8 de agosto de 2018 por el Banco de Crédito de Bolivia, la Boleta de Fianza Bancaria BG-102841-0101 de 23 de agosto de 2018, sumando ambas garantías un total de Bs891 800 00.-, equivalente al 7% del monto total del contrato y contra entrega al anticipo del 20% del monto total del contrato, entregándose al Ministerio contratante una Boleta de Garantía de Correcta Inversión de anticipo por el 100% del monto desembolsado.
El 25 de octubre de 2018, mediante CITE 031/2018 se le notificó con la orden de proceder, dando inicio al cumplimiento de la consultoría; sin embargo, en ese cometido sufrieron muchos contratiempos y dificultades, razón por la cual se llegó a suscribir cinco contratos modificatorios.
A pesar de las dificultades se continúo con el trabajo, hasta que con la modificación desde dos contratos, recién se procedió a modificar el plazo a trescientos treinta y dos días calendario, pero posteriormente ocurrieron conflictos sociales de octubre y noviembre de 2019, a lo que se suman las entidades beneficiarias que fueron pidiendo y sugiriendo la inclusión de varios aspectos técnicos, mismos que repercutieron y se reflejan en un trabajo adicional al 80% de lo comprometido, respecto a la ingeniería del proyecto al detalle y proyecto a diseño final, lo que en consecuencia ha repercutido en el cumplimiento del plazo para la ejecución de la consultoría.
Tales circunstancias detalladas en el párrafo precedente debieron ser tomadas en cuenta por la referida entidad a efectos de compensar el plazo, asimismo y de manera determinante influyó en el cumplimiento del plazo la declaratoria de cuarentena rígido por el Decreto Supremo (DS) 4199 de 21 de marzo y siguientes decretos supremos denominados COVID-9, motivo por el cual, el 15 de julio de 2020 bajo el CITE CPC 304/2020, pidieron la ampliación del plazo para la conclusión del contrato; sin embargo, dicha solicitud fue rechazada por la entidad contratante el 30 de julio de 2020, imposibilitando la entrega del producto 2 y 3 generando con el silencio el atraso en la entrega definitiva de los productos de la consultoría.
Es así que el Ministerio de Obrados Públicas Servicios y Vivienda de manera injusta, ilegal y unilateral, incumpliendo las reglas aplicables a la resolución del contrato, por Carta Notariada CAR/MOPSV/VMVU/DESP 0347/2020 de 11 de septiembre, decidió resolver la Minuta de Contrato Administrativo MOPSV 176-2018 de 31 de agosto y los contratos modificatorios, por supuestas causales atribuibles al consultor, omitiendo hacerles conocer si la garantía de cumplimiento de contrato se consolidaría o no en favor de la entidad, no se los llamó a una conciliación de saldos como era su obligación por estar en plena vigencia las garantías, tampoco se hizo conocer los montos reembolsables por concepto de servicios satisfactoriamente prestados.
Una de las causales asumidas para su injusta resolución es supuestamente haber alcanzado en multas del 15% del monto total del contrato, pero se olvidan cumplir el párrafo quinto de la cláusula trigésima tercera, porque el contrato determinada que el procesamiento de la resolución del contrato por esta causal también obliga a la entidad cumplir lo estipulado en la cláusula vigésima, lo que quiere decir que de cualquier manera debían haber cumplido con las reglas aplicables a la resolución, no tomando en cuenta las notas de justificación enviadas por la empresa.
Con estas observaciones a la Carta Notariada de 11 de septiembre de 2020, se constituye prueba fehaciente que la entidad nunca ha cumplido con las "Reglas Aplicables a la Resolución" (sic), que se encuentran aceptadas por ambas partes en la cláusula 20.2.3 del contrato administrativo.
Por esta injusta resolución de contrato, se tiene probado que la entidad contratante no ha tomado en cuenta las notas de justificación enviadas por la merituada Empresa, pero también se tiene probado que la resolución de contrato se ha dado de forma unilateral, arbitraria y vulnerando sus derechos y garantías constitucionales.
Identifica como acto lesivo la Carta Notariada CAR/MOPSV/VMVU/DESP 0347/2020 de 11 de septiembre, emitida por el anterior Viceministro de Vivienda y Urbanismo del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, siendo notificada al Consorcio el 11 de septiembre de 2020, con esta Carta Notariada la autoridad demandada, vulneró el derecho y garantía al debido proceso en su vertiente a la seguridad jurídica, verdad material, legalidad accesibilidad y defensa, ya que esta decisión de resolver la Minuta de Contrato Administrativo MOPSV 176-2018 de 31 de agosto y sus cinco contratos modificatorios, fue emitida incumpliendo las "Reglas Aplicables a la Resolución" (sic) que están estipuladas y aceptadas por las partes contratantes en la Cláusula Vigésima (Terminación del Contrato), numeral 20.2, subnumeral 20.2.3, concordante con la Cláusula Vigésima Tercera del Contrato administrativo.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El accionante considera lesionados su derecho y garantía al debido proceso en su vertiente de seguridad jurídica, verdad material, legalidad, accesibilidad y defensa; citando al efecto los arts. 115.II, 178.I y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela y en consecuencia se determine la nulidad de la Resolución de Contrato CAR/MOPSV/VMVU/DESP 0347/2020 de 11 de septiembre, ordenando al demandado reciba el Producto 2 y 3 de la Consultoría y procedan al pago total del servicio.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
La audiencia de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 19 de abril de 2021, a través de Plataforma Virtual; según consta en acta cursante de fs. 1082 a 1090 vta., produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte accionante a través de su abogado, ratificó íntegramente los términos de su demanda tutelar.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Roger Cruz Pinedo, Viceministro de Vivienda y Urbanismo del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda, mediante Informe escrito, presentado el 19 de abril de 2021, cursante de fs. 1060 a 1065, y en el desarrollo de la audiencia, por medio de su abogado, manifestó los siguientes argumentos:
- a)La presente acción no cumple con los presupuestos de procedibilidad al no haberse agotado las instancias correspondientes. En tal sentido, si bien es evidente que el Viceministerio comunicó a la parte ahora accionante, la Resolución de la Minuta de Contrato MOPSV 176/2018, mediante nota CARM/MOPSV/DESP 0347/2020 de 11 de septiembre, por causas atribuibles al Consultor, no es menos evidente que los mismos activaron un mecanismo idóneo para la reparación de sus presuntos derechos vulnerados, cuál es su solicitud de nulidad de resolución de contrato, la cual no tiene el carácter de recurso administrativo per se, sino que activa un medio distinto de verificación de los supuestos vicios existentes en el proceso de resolución del contrato, solicitud de nulidad que fue presentada el 14 de septiembre de 2020, mereciendo respuesta mediante Nota CAR/MOPSV/VMVU/DESP de 25 de septiembre de 2020 que niega dicha solicitud;
- b)Más allá de haberse otorgado o negado el mecanismo; es decir, la solicitud de nulidad, no es menos evidente que ante la respuesta realizada a la indicada nota de 25 de septiembre de 2020, el Consorcio tenía expedita la vía administrativa; es decir, tenía habilitados los Recursos Revocatorio y Jerárquico en contra de dicha respuesta, y por la prueba documental presentada se tiene que este no agotó esa vía; asimismo, se tiene disponible la vía judicial, establecida en los arts. 775 y ss del Código de Procedimiento Civil abrogado (CPC Abrg), instancias que no fueron agotadas en el presente caso;
- c)Las acciones asumidas en el proceso de resolución fueron enmarcadas en base a informes técnico emitidos por el equipo de Supervisión del Servicio, en los cuales se advierte y reitera incumplimiento en la prestación de servicios, recomendando la resolución de contrato y consiguientemente la ejecución de boletas. En tal sentido, no se puede alegar vulneración a los derechos y/o garantías del accionante cuando se ha demostrado que de manera dolosa ha incumplido el contrato;
- d)El estar en un grupo vulnerable no exime la responsabilidad tanto administrativa, como civil o penal, puesto que no existe justificación válida que exima la responsabilidad de cumplimiento de los contratos suscritos con el Estado;
- e)La parte accionante señala que mediante Carta Notariada de 14 de septiembre de 2020, reclamó oportunamente la reparación del daño causado al debido proceso, mediante solicitud de nulidad. Dicho mecanismo fue respondido mediante Nota CAR/MOPSV/VMVU/DESP 0376/2020 de 25 de septiembre, la misma que no fue impugnada mediante ningún recurso administrativo, pues en vez de hacerlo, el 6 de octubre presentaron una resolución de contrato supuestamente atribuible al contratante, lo cual no correspondía; y,
- f)Por tanto, se ha demostrado que el Viceministerio de Vivienda y Urbanismo, en todos sus niveles, no ha vulnerado derecho alguno de la parte accionante; por otro lado, se ha demostrado que la acción de amparo en este caso no procede, ya que existen otras vías para la protección de los derechos supuestamente vulnerados; incumpliéndose de esa manera el principio de subsidiariedad, en consecuencia, solicita se deniegue la tutela y se declare la improcedencia de la acción tutelar presentada.
I.2.3. Intervención de los terceros interesados
Omar Michel Durán, Gonzalo Alarcón Aliaga y Dolka Vanessa Gómez Espada, Consejeros del Consejo de la Magistratura, mediante Informe escrito y en audiencia por medio de sus representantes señalaron lo siguiente:
- 1)La consolidación de la Construcción de la Ciudadela Judicial es un proyecto anhelado para toda la población, más aún que, con la construcción de la misma, el órgano judicial podrá contar con ambientes adecuados y poder ejecutar de una manera eficaz y eficiente el impartir justicia desde el nuevo modelo de Estado Constitucional de Derecho y poder brindarle las condiciones necesarios al justiciable. Lastimosamente de un tiempo a esta parte el Órgano Judicial ha sido mermado en su presupuesto y con la no conclusión y/o demora en la finalización del Estudio de Diseño Técnico de Preinversión para Proyectos de Desarrollo Social "Construcción de la Ciudadela Judicial", se estaría prácticamente paralizando el deseo anhelado de poder contar con ambientes e infraestructura; y,
- 2)El Consejo de la Magistratura es parte del Órgano Judicial y como legítimo tercer interesado, institucionalmente la paralización del Estudio de Diseño antes señalado, afectaría a todo el Órgano Judicial y en el caso de comprobarse en esta acción tutelar la vulneración de los derechos invocados, la misma deberá ser tutelada, para garantizar la continuidad del citado proyecto.
Juan Lanchipa Ponce, Fiscal General del Estado Plurinacional, mediante Informe expresó:
- i)El Ministerio Público no tuvo participación directa ni indirecta en la suscripción del aludido contrato, tampoco en las contingencias del mismo; por lo que, la determinación que se adopte en autos, no tendría que afectar directamente intereses legítimos de la entidad que representa, en atención a las circunstancias del caso; y,
- ii)El accionante no acreditó debidamente la participación del Ministerio Público como tercero interesado; dado que si bien, conforme a la normativa que se indica, otros antecedentes que se exponen y de la información que se tiene, el proyecto denominado "Ciudadela Judicial" prevé la construcción de cierta infraestructura para nuestra institución, lo cual empero, no le otorga de por sí la calidad de tercero interesado dentro de los alcances del art. 31 del Código Procesal Constitucional (CPCo); por lo expuesto pide, se tengan presentes los fundamentos jurídicos expuestos, a tiempo de resolver la acción tutelar conforme corresponda en derecho.
Gabriela Kirna Iporre Escobar, en representación del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, en audiencia refirió que, habiendo sido citada la Municipalidad en calidad de tercero interesada, tiene a bien señalar que la Municipalidad va a estar sujeta a la resolución que emita el Tribunal de garantías, considerando que la problemática traída a colación afecta directamente a la parte accionante.
1.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Cuarta del departamento de La Paz, mediante Resolución 76/2021 de 19 de abril, cursante de fs. 1091 a 1102, denegó la tutela solicitada; dicha determinación se dio sobre la base de los siguientes fundamentos:
- a)Conforme a los antecedentes, se ha podido establecer que el trabajo propio que deberían desarrollar, bajo el documento base de contratación se trataría de un "Servicio de Consultoría por Producto", por un tiempo determinado y cuyo resultado era la obtención de un producto conforme a los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato, que se constituye en un contrato administrativo específicamente de adhesión, en el que la parte accionante contratada se sometía a todas las obligaciones propias que establecía esa relación contractual. No era propiamente que se trataba de una consultoría donde solamente se encontraban los ahora representantes que sería personas de la tercera edad, sino también llevaba así evocado en la aclaración, producto que podría ser terminado y desarrollado en la coadyuvancia propia de personas particulares o subcontrataciones que harían propiamente a la relación que daría lugar a establecer el cumplimiento de esta contratación, que si bien es cierto que el documento base contratación, así como la normativa evocada bajo el DS 181 de 28 de junio de 2009 ha establecido diferentes tipos y modelos de contratación respecto a que se trataría una consultoría individual de línea o una consultoría de producto, la misma que establece la entrega de diferentes productos denominados "1, 2 y 3", siendo situación distinta cuando se trata de un consultor individual que desarrolla un trabajo propio y directo y no así con la intervención de otras personas subcontratadas que corren a costo del equipo multidisciplinario que podría tener la empresa contratante, por lo que en este caso no le alcanza la flexibilización de la subsidiariedad;
- b)Conforme se ha indicado en el informe de la autoridad demandada, la parte accionante no ha impugnado mediante recurso de revocatoria así como jerárquico previstos en los arts. 64, 65 y 66 de la Ley 2341 de 23 de abril de 2002 -Ley de Procedimiento Administrativo- (LPA), no siendo suficiente decir que bajo el principio de informalidad cualquier nota pueda ser reconducida por el ente administrativo, más aún cuando el proceso señalado por la parte accionante previsto en los arts. 775 y ss del CPC abrg. Ley 620 de 29 de diciembre de 2012, establecen la vía contenciosa que beneficiaría en este caso a la parte accionante que podría liberarle del abuso de poder de los detentadores del poder público, vía a la que no ha acudido la parte accionante; y
- c)Por ello, sin ingresar a mayor análisis de fondo respecto al planteamiento mismo traído a esta acción tutelar sobre posibles vulneraciones de derechos y garantías, habiéndose establecido el no cumplimiento del principio de subsidiariedad por no haber acudido a las instancias correspondientes.
Acto seguido, en audiencia, la parte accionante solicitó en vía de complementación, respecto al principio de subsidiariedad, en sentido que existen sentencias constitucionales que señalan que la acción judicial no es condicionante para interponer la acción de amparo. La Sala Constitucional mediante Auto emitido en la misma fecha, señaló que se ha explicado en la resolución que en este caso se está ante una empresa, ante una persona jurídica que realiza contrataciones, por lo que no puede alegarse que se trata de personas de la tercera edad.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa el Contrato MOPSV 176-2018 de 31 de agosto, suscrito entre el Viceministerio de Urbanismo y Vivienda y el Consorcio PEYCO-CYPLA representado por Billy Antonio Negrón Taboada, para realizar el "Estudio de Diseño Técnico de Preinversión para Proyectos de Desarrollo Social Construcción de la Ciudadela Judicial, estableciéndose el plazo de doscientos ochenta y tres (283) días calendario, computados a partir de la fecha de la Orden de Proceder, por el monto total propuesto y aceptado de Bs12 740 000 00.- (doce millones setecientos cuarenta mil bolivianos) (fs.136 a 153).
II.2. Se tienen cinco (5) Contratos Modificatorios, suscritos entre las partes arriba señaladas, el 9 de octubre de 2018, 11 de marzo de 2019, 12 de septiembre de 2019, 9 de marzo de 2020 y 15 de junio de 2020, respectivamente (fs. 154 a 182).
II.3. Mediante CITE CPC 304/2020 de 15 de julio, la empresa ahora accionante, pidió la ampliación del plazo para la conclusión del contrato, adjuntando informe de justificación de la ampliación requerida (fs. 856 a 862 vta.).
II.4. Por Carta Notariada CAR/MOPSV/VMVU/DESP 0347/2020 de 11 de septiembre, el Ministerio de Obrados Públicas Servicios y Vivienda determinó resolver la Minuta de Contrato Administrativo MOPSV 176-2018 de 31 de agosto y los contratos modificatorios vigentes, por causales atribuibles al consultor. Con la que fue notificada la parte ahora accionante en la misma fecha (fs. 674 a 675).
II.5. Mediante nota CITE:CPC-332/2020 de 14 de septiembre, la parte ahora impetrante de tutela, solicitó la nulidad de la resolución de contrato, por vulneración de derechos contractuales e invocando la cláusula décima tercera del contrato, pide en definitiva se anule la Carta Notariada CAR/MOPSV/VMVU/DESP 0347/2020 de 11 de septiembre, ya que la misma no habría considerado trámites previos y pendientes de resolución respecto a certificación de impedimentos de fuerza mayor y paralización del estudio, por la normativa COVID-19, así como la suspensión de la ejecución de las garantías correspondientes (fs. 971 a 976).
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