Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0338/2023-S1 Sucre, 28 de abril de 2023
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional
Expediente: 41662-2021-84-AAC Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución 02/2021 de 16 de julio, cursante de fs. 165 a 168, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Zulma Céspedes Almanza contra Teodoro Gonzales Saucedo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Buena Vista del departamento de Santa Cruz.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 7 de julio de 2021, cursante de fs. 116 a 121 vta., la accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Desempeñó labores en el Hospital Municipal Roque Aguilera, dependiente del Gobierno Autónomo Municipal de Buena Vista del departamento de Santa Cruz desde junio de 2015 como consultora en línea, hasta que en diciembre de 2020, se cambió su modalidad de contratación, designándola como responsable del SICOFS - SIAL (Sistema de Control Financiero de Salud y Sistema de Información para la Administración Logística) en el mismo nosocomio; sin embargo, sin que cuente con llamadas de atención o inconveniente alguno en el desarrollo de sus funciones, el 17 de mayo de 2021, a través de memorándum G.A.M.B.V-SMA 001/2021 se le anunció su despido bajo el argumento de que el cargo que tenía fue suprimido; pero incongruentemente, se asignó a otra persona a dicho puesto. Además, no se tomó en cuenta que se le adeudaban cinco meses de salario y no se le permitió terminar su turno o realizar un inventario de los activos que estaba dejando en farmacia, siendo obligada a dejar las instalaciones y entregar las llaves correspondientes impidiéndosele incluso sacar sus objetos personales.
Es así que el 18 de mayo de 2021 denunció por maltrato laboral a su empleador ante el Consejo Municipal de Buena Vista y acudió ante la Jefatura del Trabajo de Montero del departamento de Santa Cruz a realizar su denuncia, citando esta instancia laboral a la autoridad ahora demandada que no se apersonó; entonces, se emitió la conminatoria de reincorporación laboral REINC/05/21 de 1 de junio del citado año, que consideró su condición como madre de un menor de edad con 60% de grado de discapacidad psicológica, que pese a ser notificada al ahora accionado no fue cumplida, desconociendo la inamovilidad laboral con la que cuenta y sin considerar que se encuentra protegida por la Ley General para Personas con Discapacidad -Ley 223 de 2 de marzo de 2012- y el Decreto Supremo (DS) 1893 de 12 de febrero de 2014 que en su art. 14 confirma dicha inamovilidad.
I.1.2. Derechos vulnerados
Considera lesionados sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, citando a tal efecto los arts. 14.I, 46.I y II, 48. I, II, III y IV, 49.III, 70.I, 71.II y 72 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela, disponiéndose la inmediata ejecución de la conminatoria de reincorporación REINC/05/21 de 21 de diciembre de 2021, más el pago de los salarios que se tienen adeudados desde enero del mismo año como los correspondientes hasta su restitución, así como sus beneficios sociales y la cancelación de daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de Garantías
La audiencia pública de consideración de la presente acción tutelar, se celebró de manera virtual el 16 de julio de 2021, según consta en acta cursante de fs. 161 a 164 vta., produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La peticionante de tutela por intermedio de su abogado, ratificó inextenso los términos señalados en su memorial de amparo constitucional; y ampliando, precisó que la actual solicitud de tutela no solo defiende la situación de un niño con discapacidad, ya que también al tratarse de un menor, se vela por su derecho preferente ante el Estado.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Teodoro Gonzales Saucedo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Buena Vista del departamento de Santa Cruz, en audiencia, a través de su abogado señaló:
- a)Es evidente que las personas con discapacidad cuentan con inamovilidad laboral, desafortunadamente en el caso en concreto no es la intención de la parte demandada desconocer este precedente, ya que, esta decisión no fue tomada por su representado, sino "...fue realizada por la anterior gestión municipal a cargo del señor Vladimir Chávez como alcalde ese mismo día el decreto es del 31 de diciembre el mismo 31 de diciembre es verdad está el memorando de designación a la señora accionante como responsable del SICOF-SIAL del gobierno autónomo municipal de buena Vista pero este memorando ha sido emitido de forma ilegal porque trastoca el propio decreto edil firmado por el señor alcalde..." (sic);
- b)El mismo memorándum de designación de 31 de diciembre de 2020, dispuso la designación de la impetrante de tutela como encargada del cargo precitado, por este motivo es que "...no le pagan el sueldo de enero febrero marzo y abril y mayo ósea no hay el desembolso de su salario qué debería estar presupuestado si estuviese aprobado en el marco de la estructura cómo manifiesta..." (sic);
- c)Revisando la planilla de pagos puede demostrarse los extremos vertidos; es más, se extrae que en la misma no figura el cargo que desempeñaba la ahora accionante lo cual los obliga por tema normativo administrativo a no poder realizar actos al respecto, toda vez que la Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO), así como la misma Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz los imposibilitan a tomar medidas, puesto que, les generaría responsabilidades civiles administrativas e incluso penalmente como es la figura de malversación de fondos;
- d)Tuvieron que atenerse a lo que ordena el Estatuto del Funcionario Público -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999- que en su art. 41 inc. g) indica que la disolución laboral se dará ante la supresión del cargo en cuestión, así como se dio en la presente situación en la que como se indicó, la entidad demandada ya no cuenta con el ítem de SICOF-SIAL, por el mismo fundamento que este no está previsto dentro de la estructura de organización interna, siendo enteramente responsabilidad del ex Alcalde que la peticionante de tutela haya desempeñado funciones desde enero de 2021 sin poder percibir remuneración alguna; y,
- e)Como solución alternativa en su momento se planteó que la interesada, quien es titulada en ingeniería agrónoma, funja en la dirección de desarrollo productivo; empero, bajo la modalidad de consultoría en línea, opción que no fue aceptada. Por lo que solicita sea denegada la tutela
I.2.3. Resolución
El Juez Público Mixto Civil y Comercial, de Familia, de la Niñez y Adolescencia e Instrucción Penal Primero de Buena Vista del departamento de Santa Cruz, mediante Resolución 02/2021 de 16 de julio, cursante de fs. 165 a 168, concedió la tutela solicitada y en consecuencia dispuso el cumplimiento obligatorio a la conminatoria de reincorporación laboral REINC/05/2021 de 1 de junio, para que la impetrante de tutela retorne a su fuente laboral con el mismo cargo, más la restitución de salarios devengados desde su retiro; determinación, que fue asumida bajo los siguientes fundamentos:
- 1)La accionante recibió su memorándum de desvinculación el 17 de mayo de 2021 sin ningún previo aviso, reasignación o notificación de supresión de su cargo;
- 2)La peticionante de tutela es madre del infante NN de ocho años de edad, quien tiene una discapacidad psicológica del 60% como consta en el carnet emitido por el Comité Nacional de Personas con Discapacidad (CONALPEDIS);
- 3)Los arts. 48, 70 y 71 de la CPE, establecen las normas laborales, su aplicación, la relación de estabilidad laboral para los empleados, así como la protección a toda persona con discapacidad por parte del Estado y su integración en el ámbito productivo sin discriminación de ningún tipo;
- 4)La Ley de inserción laboral y de ayuda económica para personas con discapacidad -Ley 977 de 27 de septiembre de 2017- prevé la inserción de empleo en el área pública para personas con discapacidad, como de los padres o tutores quienes tengan a una de estas personas de grupo vulnerable bajo su cuidado, hasta los dieciocho años en condición grave o muy grave;
- 5)Los accionados no agotaron las vías administrativas para poder demostrar que el Decreto 08/2020 de 31 de diciembre, no condice con lo que se tiene en el marco de la normativa legal, no demostrando siquiera su nulidad ya que tal extremo solo fue pronunciado de forma oral, tampoco existe prueba documental alguna que acredite que el ítem que reclama la interesada fue suprimido; y,
- 6)Respecto a la subsidiariedad, la jurisprudencia es clara que en este tipo de casos, debe prescindirse de la misma ya que se tiene a un menor de edad con discapacidad quien goza de protección especial por parte del Estado, además por tratarse de la actividad laboral de la peticionante de tutela; sin embargo, pese a ello, la impetrante de tutela sí agotó la vía administrativa. Precedentes por los cuales y conforme reza la ley SAFCO y el Estatuto del Funcionario Público, mientras se esclarece por los medios llamados por ley, la legalidad del decreto edil 08/2020, corresponde el cumplimiento de la respectiva reincorporación laboral.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Por Decreto Constitucional de 7 de junio de 2022, cursante a fs. 193, se dispuso la suspensión del plazo procesal a objeto de recabar documentación complementaria; reanudándose el mismo a partir del día siguiente de la notificación con el Decreto Constitucional de 12 de abril de 2023 (fs. 268); por lo que, la presente Sentencia es emitida dentro del plazo establecido en el Código Procesal Constitucional.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa carnet de discapacidad emitida por el Comité Nacional de Personas con Discapacidad (CONALPEDIS), con el que se establece la discapacidad psicológica del 60% del menor NN, de ocho años de edad (fs.1).
II.2. Consta Decreto Municipal 08/2020 de 31 de diciembre, formulado por Bladimir Chávez Roca, Ex Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Buena Vista del departamento de Santa Cruz, con el cual se aprueba la estructura organizativa de dicha institución para la gestión 2021, que entró en vigencia a partir de 4 de enero de ese año, mismo, que en su anexo único precisa que el Hospital Municipal Roque Aguilera cuenta los cargos de "Administrador" y responsable de "SICOFS-SIAL". (fs. 71 a 76).
II.3. Cursa Memorándum 08/2020 de 31 de diciembre, mediante el cual, Bladimir Chávez Roca ex Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Buena Vista del Departamento de Santa Cruz, designó a Zulma Céspedes Almanza -ahora accionante- en el cargo de "RESPONSABLE DE SICOFS - SIAL del GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE BUENA VISTA" (sic), debiendo la misma desempeñar funciones desde el 4 de enero de 2021 (fs. 77).
II.4. Teófilo Mendoza Yucra, Secretario Municipal Administrativo del Gobierno Autónomo Municipal de Buena Vista, mediante memorándum G.A.M.B.V-SMA 001/2021 de 17 de mayo, comunicó a Zulma Céspedes Almanza su retiro de la institución por supresión del cargo de Responsable de SICOPS-SIAL (fs. 88).
II.5. Conforme se tiene de la conminatoria REINC/05/21 de 1 de junio de 2021, emitida por Lucio Rodríguez Aldana, Jefe Regional de Trabajo de Montero, se ordenó al Gobierno Autónomo Municipal de Buena Vista del departamento de Santa Cruz, la reincorporación de Zulma Céspedes Almanza, a su fuente laboral en el mismo puesto de trabajo que ocupaba como responsable de "SICOFS- SIAL" en merito a su inamovilidad laboral por ser madre de un menor con discapacidad (fs. 101 a 102), conminatoria de reincorporación laboral que, como consta del informe de 15 del mismo mes y año formulado por Gabriel Montero Padilla, Inspector de Trabajo de Montero, no fue cumplida (fs. 103 a 104).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La peticionante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; toda vez que, ejerciendo funciones como responsable del SICOFS-SIAL dependiente del Gobierno Autónomo Municipal de Buena Vista del departamento de Santa Cruz, fue desvinculada de su cargo sin proceso previo ni antecedente alguno y sin considerar que se le adeudaban cinco meses de sueldos; extremos que fueron denunciados ante la Jefatura del Trabajo de su región y dieron lugar a la emisión de la Conminatoria de Reincorporación Laboral REINC/05/21 que determinó su reincorporación por inamovilidad laboral; sin embargo, dicha conminatoria no fue cumplida hasta la presentación de esta acción tutelar.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas:
- i)Sobre la unificación jurisprudencial respecto a las conminatorias de reincorporación laboral: Estándar jurisprudencial más alto, en relación al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, su cumplimiento integral, y el acceso directo a la justicia constitucional; i.1) Fundamentos normativos de la conminatoria de reincorporación laboral; i.2) La conminatoria de reincorporación laboral en la jurisprudencia; i.3) Análisis de los precedentes jurisprudenciales constitucionales;
- ii)Marco normativo y reglamentario para la protección del derecho a la estabilidad laboral;
- iii)Inamovilidad laboral de personas con discapacidad o que tengan bajo su dependencia a personas con discapacidad; y,
- iv)Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre la unificación jurisprudencial respecto a las conminatorias de reincorporación laboral: Estándar jurisprudencial más alto, en relación al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, su cumplimiento integral, y el acceso directo a la justicia constitucional
Al respecto, inicialmente se debe precisar que con relación a esta temática la suscrita Magistrada relatora asumió los entendimientos más progresivos para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a la protección laboral ante despidos injustificados e incumplimiento integral de las conminatorias de reincorporación, en mérito a las atribuciones que tiene este Tribunal, las cuales están enmarcadas estrictamente a verificar el respeto de los derechos fundamentales o garantías constitucionales, con la finalidad de otorgar una pronta e idónea protección del derecho al trabajo; en ese entendido, a partir de la emisión de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, que efectuó el análisis de los precedentes jurisprudenciales asumidos en este Tribunal con relación a la temática mencionada, concluyó en identificar el estándar más alto respecto a la tutela de los derechos de los trabajadores y trabajadoras, siendo el mismo coincidente con la línea asumida con anterioridad por la suscrita Magistrada.
Ahora bien, teniendo clara la vinculatoriedad de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, conforme al art. 203 de la CPE, se tiene que la misma recogió los fallos del Tribunal Constitucional Plurinacional, emitidos por cada una de sus Salas respecto al tema laboral de cumplimiento de las Conminatorias de Reincorporación, identificando los precedentes jurisprudenciales contradictorios ante supuestos análogos facticos, a fin de unificar los criterios al respecto, mismos que en su diversidad generan inseguridad jurídica en la administración de justicia constitucional y ordinaria, cuyos jueces y tribunales tienen a su cargo la resolución de una situación jurídica.
Así entonces, este Tribunal en cumplimiento del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), que le reconoce la competencia de unificar sus líneas jurisprudenciales ya sea por avocación o mediante resolución de doctrina constitucional como herramienta hermenéutica realizó la sistematización de las líneas jurisprudenciales o precedentes contradictorios, para determinar la aplicación y vigencia de un determinado entendimiento o precedente jurisprudencial en vigor, de carácter vinculante y aplicado de manera prospectiva, a fin de evitar la afectación del derecho de los justiciables a ser tratados con igualdad y por supuesto la seguridad jurídica.
El precedente constitucional pronunciado como doctrina constitucional que es objeto de revisión, tiene un alto grado de vinculatoriedad, en su dimensión vertical y horizontal; lo cual conlleva que en mérito a este último debe ser respetado y aplicado por el mismo Tribunal, pudiendo apartarse solo de manera fundamentada y motivada, mediante una carga argumentativa reforzada para justificar su modulación, cambio o reconducción de la línea jurisprudencial, que desde ese momento tendrá un carácter vinculante, y por otra, vertical, puesto que debe ser respetado y aplicado por los demás Órganos del Estado, jueces y tribunales que se encuentran constreñidos a respetar y aplicar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, por mandato del art. 203 de la CPE.
En ese marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, desarrolló las siguientes reflexiones constitucionales:
III.1.1. Fundamentos normativos de la conminatoria de reincorporación laboral
Al respecto la mencionada Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, tomó como fundamento inicial, la Observación General 18 aprobada el 24 de enero de 2005, del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, referida al derecho al trabajo, en la que se enfatiza entre otras, la obligación de los Estados Partes de velar por la realización progresiva del ejercicio del derecho al trabajo, adoptando de manera rápida medidas para lograr el empleo pleno por una parte y por otra, en principio no deben adoptarse medidas regresivas y si deben adoptarse, corresponde a los Estados Partes en cuestión, demostrar que lo hicieron tras considerar todas las alternativas y justificarlas plenamente. El incumplimiento de esa obligación se produce cuando los Estados Partes se abstienen de adoptar todas las medidas adecuadas para proteger a la personas contra vulneraciones del derecho al trabajo en su jurisdicción; no reglamentar actividades de particulares, grupos o sociedades para impedirles que vulneren el derecho al trabajo; o no protegen a los trabajadores frente al despido improcedente.
Así entonces la Resolución de Doctrina ahora comentada, citando normas constitucionales (arts. 46 y 48 de la CPE), disposiciones reglamentarias (DS 29894 de 7 de febrero de 2009, DS 28699 de 1 de mayo de 2006, DS 0495 de 1 de mayo de 2010 y la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010, que reglamenta el procedimiento para la reincorporación laboral caracterizado por su carácter sumario y expedito), concluyó que la Norma Fundamental por una parte:
va más allá de los parámetros de protección establecidos por los organismos internacionales de tutela de derechos de los trabajadores, pues no solamente individualiza al despido injustificado como una conducta de desvalor de la relación jurídico-laboral, sino que además, lo prohíbe estableciendo la estabilidad laboral como regla, derecho y principio de interpretación.
Y por otra, el espíritu del art. 10 del DS 28699, da la opción al trabajador de aceptar la ruptura de la relación laboral y cobrar sus beneficios sociales o impugnar la decisión del empleador denunciando el retiro intempestivo, con el fin de alcanzar seguridad jurídica en caso de que el trabajador acepte la primera opción y concluya la relación laboral, y a ese efecto también señaló que:
...deben concurrir los siguientes elementos:
- a)La voluntad inequívoca y documentada del trabajador, declarando conocer los efectos jurídicos de la rescisión del contrato de trabajo; y,
- b)La constancia escrita del pago de los beneficios y derechos sociales del trabajador, así como las obligaciones sociales del empleador, debiendo necesariamente incluir:
- b.1)La totalidad de salarios devengados hasta la fecha del retiro;
- b.2)El desahucio, indemnización por antigüedad, vacaciones, aguinaldos y otros derechos pagaderos a la conclusión de la relación laboral;
- b.3)Los aportes a la caja de salud; y,
- b.4)Los aportes a la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP).
III.1.2. La conminatoria de reincorporación laboral en la jurisprudencia
Sobre la base de lo anterior, la misma Resolución Doctrinal refirió que, antes de las modificaciones del DS 0495 a las disposiciones reglamentarias del DS 28699, si el trabajador optaba por la reincorporación laboral -impugnando la decisión del empleador por retiro intempestivo-, constatada la negativa del empleador al cumplimiento de la conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para demandarla y la jurisdicción constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente en el análisis de las problemáticas vinculadas a la inobservancia de las conminatorias de reincorporación laboral, posición que también fue asumida por el Tribunal Constitucional, al rechazar in limine la acción tutelar interpuesta, según . Entonces, desde dichas modificaciones, el procedimiento cambió e introdujo cambios substanciales para la jurisdicción constitucional en cuanto a las denuncias de incumplimiento de conminatorias de reincorporación, al otorgar al trabajador la facultad para interponer las acciones constitucionales que correspondan para la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral, tomando en cuenta la inmediatez, en ese entendido, también precisó que:
...en los que una trabajadora o trabajador demande la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa legal justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretende, sólo exige acudir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo. En ese caso, ante la existencia de una conminatoria de reincorporación laboral, aun existiendo la posibilidad de impugnarla por la vía administrativa o judicial, el nuevo paradigma de protección de los derechos de los trabajadores, no exige agotar las mismas para demandar su cumplimiento en la jurisdicción constitucional, siendo clara tanto la normativa laboral y desde entonces la jurisprudencia constitucional emitida sobre el particular, en sentido que, ante su inobservancia, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; siendo la instancia administrativo laboral la que, a través de los procedimientos establecidos para el efecto, determine en definitiva si el despido fue o no justificado, correspondiendo a la jurisdicción constitucional únicamente viabilizar la tutela ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo.
III.1.3. Análisis de los precedentes jurisprudenciales constitucionales
De igual forma la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, señaló que el Tribunal, en ejercicio la facultad de unificar la línea jurisprudencial prevista por el art. 28.I.15 de la LTCP, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada mediante acciones de amparo constitucional, efectúo:
- a)El análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciado a través de las acciones de amparo constitucional; y,
- b)El análisis sobre la aplicación de estas líneas en la resolución de causas por parte de las actuales Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional.
En ese marco, ingresó a verificar las líneas jurisprudenciales de esta instancia constitucional, abordando como un primer acápite las "Líneas jurisprudenciales constitucionales en torno al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral" entre las cuales fue citando las y , las cuales establecen que es posible presentar directamente la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, así como la concesión de su tutela inmediata, teniendo el empleador la vía judicial y administrativa expeditas en caso de no estar de acuerdo con la conminatoria1. Aludió también que dicho razonamiento fue modulado en la , que señaló que para que la jurisdicción constitucional ordene el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, esta debe encontrarse debidamente fundamentada y motivada2
Más adelante, de igual forma identificó la , que representa un cambio de línea al respecto estableciendo que el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede simplemente ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, sino que debe hacer una valoración integral de los hechos, datos del proceso, de las circunstancias y de los supuestos derechos vulnerados3. No obstante, la , moduló el razonamiento de la , reconduciendo la línea a lo previsto en la , determinando que, la conminatoria de reincorporación laboral es de cumplimiento inmediato; por lo que, su inobservancia habilita la actuación inmediata de la jurisdicción constitucional, a menos que en su tramitación se evidencien violaciones del derecho al debido proceso4 Por otro lado, citó la SCP 0709/20017-S2 de 31 de julio, que establece que ante la denuncia de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, el Tribunal Constitucional Plurinacional debe verificar únicamente su emisión e incumplimiento, sin ingresar en cuestiones de fondo, ni verificar posibles lesiones al debido proceso en relación con el empleador; siendo que, la tutela brindada en esta jurisdicción es provisional5.
Después, hizo referencia a la , la cual, identificando el estándar jurisprudencial más alto de protección del derecho fundamental al trabajo en materia de cumplimiento de conminatoria de reincorporación laboral ante despido injustificado, vinculándolo a los principios de estabilidad laboral y continuidad de la relación laboral, y el vivir bien, realizó una reconducción a la , indicando que, se debe dar cumplimiento a la conminatoria de reincorporación laboral en todos sus términos, teniendo este Tribunal atribuciones limitadas para verificar el respeto de los derechos fundamentales o garantías constitucionales6. Así también, refirió que la , realizó una sistematización de los precedentes jurisprudenciales emitidos concluyendo que para ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, la jurisdicción constitucional debe verificar en cada caso su pertinencia, limitando su análisis a constatar que aquella haya sido emitida a favor del trabajador o la trabajadora y que se encuentra dentro del rango de protección de la Ley General del Trabajo y su normativa complementaria7.
Luego, señaló la , de forma implícita recondujo el entendimiento de la , señalando que en los casos en que se denuncie incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, deben analizarse los aspectos inherentes al caso, que permitan concluir en una decisión razonable, sin que ello implique ingresar al fondo de la problemática8 Por último, hizo referencia a la , la cual definió que la jurisdicción constitucional debe procurar el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral9 La Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, bajo el epígrafe "Análisis sobre la vigencia de las líneas jurisprudenciales en materia de conminatorias de reincorporación laboral por parte de las actuales Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional", efectuó la identificación de los problemas jurídicos inherentes a la resolución de casos en los que se denuncia incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, a partir de la individualización de los precedentes jurisprudenciales más relevantes en cuanto a la protección de los derechos de los (as) trabajadores (as) a partir de la inobservancia de las conminatorias de reincorporación laboral; entonces definió que:
- 1)Respecto a los alcances del cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral; es decir, cuando la conminatoria de reincorporación laboral establece además el pago de sueldos devengados y otros derechos sociales; las Sentencias Constitucionales, establecieron distintas formas de resolución, siendo éstas:
- i)Disponer el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral en los mismos términos en que fue dispuesta, incluyendo el pago de sueldos devengados y otros derechos que correspondan por ley10;
- ii)Ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y no así el pago de salarios y sueldos devengados: argumentando que, estos aspectos deben dilucidarse en la vía administrativa y judicial11; y,
- iii)Ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, además dispuso la suscripción de un contrato por tiempo indefinido, teniendo en cuenta que el accionante trabajó durante varios años continuos bajo la modalidad de contratos a plazo fijo en la zafra y prezafra; asimismo, se dispuso el pago de los sueldos devengados, aunque este aspecto no haya sido dispuesto por la Jefatura Departamental del Trabajo12.
- 2)Con relación al análisis de la jurisdicción constitucional de la pertinencia y del contenido de la conminatoria de reincorporación; es decir, cuando la jurisdicción constitucional, previamente a disponer su cumplimiento realiza un control de la conminatoria de reincorporación e incluso de la relación laboral, los fallos emitidos por este Tribunal se resumen en lo siguiente:
- a)Se ordenó el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, limitándose la jurisdicción constitucional a constatar que esta haya sido emitida a favor del trabajador o de la trabajadora dentro del marco de protección de la Ley General del Trabajo y la normativa laboral complementaria13;
- b)Se denegó la tutela argumentando que la conminatoria de reincorporación laboral no se encontraba debidamente fundamentada14;
- c)No obstante, que la Jefatura Departamental del Trabajo dispuso la reincorporación del trabajador, la jurisdicción constitucional denegó la tutela considerando que esta decisión no era pertinente ni razonable, por no haber tomado en cuenta que el impetrante de tutela cobró sus beneficios sociales; y, en otro caso, se denegó la tutela indicando que para el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, esta debe contener fundamentos jurídicamente razonables15;
- d)En otro supuesto en el que, el empleador acusó el cobro de beneficios sociales por parte del trabajador se concedió la tutela, ordenando la restitución del trabajador progenitor al último cargo que desempeñaba al momento de su desvinculación, así como el pago de salarios devengados y demás derechos laborales: puesto que. el referido cobro del finiquito y la consiguiente inejecutabilidad de la conminatoria de reincorporación laboral, entre otras causales, deben ser dilucidadas en la jurisdicción ordinaria laboral que podrá ser activada por el empleador, para determinar con mayor libertad probatoria si el despido fue justificado o no16;
- e)Se denegó la tutela por cuanto, a pesar de que, la relación laboral se encontraba dentro del ámbito de la Ley General del Trabajo y su Reglamento, la modalidad de trabajo fue pactada bajo el contrato a plazo fijo; por lo que, no resulta posible: "...ir más allá de lo pactado en el contrato" teniendo conocimiento las partes de la fecha de su conclusión; asimismo, la Jefatura Departamental de Trabajo "...no estableció ni realizó la conversión de la relación laboral de temporal a indefinida...": en este caso, el peticionante de tutela suscribió cuatro contratos a plazo fijo y dos verbales, y la desvinculación se produjo meses después de la conclusión del último contrato17;
- f)Se denegó la tutela indicando que, la conminatoria de reincorporación emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo omitió considerar la existencia de derechos controvertidos, imposibilitando que su cumplimiento pueda ser dispuesto por esta jurisdicción18;
- g)Se dispuso la reincorporación del trabajador en los términos de la conminatoria -que además ordenaba el pago de salarios devengados y demás derechos sociales-, sin hacer referencia a la existencia de varios contratos a plazo fijo y que la desvinculación se produjo antes del cumplimiento del último contrato19; asimismo, se concedió la tutela señalando que, no está permitida la celebración de más de dos contratos a plazo fijo y menos en tareas propias y permanentes de la entidad; por lo tanto, no existe impedimento para que el empleador cumpla con la conminatoria, produciéndose la desvinculación al día siguiente de cumplido el cuarto contrato20; y, por último, se concedió la tutela concluyendo que, la suscripción de más de dos contratos a plazo fijo que tengan como objeto cumplir con tareas propias y permanentes de la entidad, infringen las normas laborales vigentes debiendo disponerse la conversión a un contrato a plazo indefinido en cuanto concurra el tercer contrato, constituyéndose en este caso el despido en uno injustificado; en el caso, la desvinculación se produjo al cumplimiento del último contrato21;
- h)No se ordenó la reincorporación del trabajador -denegándose la tutela- debido a que, el presupuesto o límite del cumplimiento de la conminatoria -además de que sus fundamentos jurídicos sean razonables- es la naturaleza jurídica de la relación laboral, considerando aspectos como la firma de contratos a plazo fijo o por tiempo indefinido, la prestación de servicios de consultoría o si el contrato es de naturaleza administrativa o civil22;
- i)Se denegó la tutela con el argumento de que, el accionante pretende la conversión de sus contratos a plazo fijo a uno de carácter indefinido, circunstancia que incumbe a la judicatura laboral; en razón a que, los hechos controvertidos o aún pendientes de resolución en la vía judicial o administrativa no pueden ser dilucidados en la vía constitucional23; y,
- j)Se ordenó el cumplimiento de la conminatoria en los términos que fue dispuesta mismo que ordenaba la reincorporación y además la cancelación de sueldos devengados desde el despido injustificado y manteniendo su antigüedad y demás derechos que correspondían por ley; respecto a la denuncia sobre la desvinculación posterior al vencimiento del contrato a plazo fijo, haciendo hincapié en que a la justicia constitucional no le compete ingresar a analizar los elementos que hacen al fondo de la causa, pues ello implicaría un pronunciamiento previo y anticipado respecto a los hechos a ser conocidos por la autoridad laboral competente; siendo que, la presente acción tutelar está destinada únicamente a garantizar de manera provisional el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, en atención a los bienes jurídicos protegidos24.
- 3)Respecto al pago de sueldos y salarios del trabajador con inamovilidad por fuero sindical; es decir, cuando el peticionante de tutela denuncia despido injustificado, sin tomar en cuenta su inamovilidad por fuero sindical y la jurisdicción constitucional considera la pertinencia o no del pago de salarios devengados; se presentaron las siguientes formas de resolución del caso concreto:
- i)Se ordenó el cumplimiento íntegro de la conminatoria de reincorporación laboral, incluidos salarios devengados, por cuanto el accionante tenía inamovilidad laboral en razón a su fuero sindical; no obstante, la suscripción de varios contratos a plazo fijo25;
- ii)Sin hacer referencia al pago de sueldos y salarios devengados, se estableció el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral aclarando que el nombrado se encontraba bajo el amparo del art. 51.VI de la CPE, dada su condición de dirigente sindical; en consecuencia, para proceder a su desvinculación laboral, se debió previamente instaurar un proceso de desafuero sindical en su contra26; y,
- iii)En otro caso, este Tribunal consideró que, a pesar de la inamovilidad por fuero sindical del trabajador, sólo debe ordenarse el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación y no así el pago de los salarios y sueldos devengados27. Seguidamente, la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 bajo el título "UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE CONMINATORIAS DE REINCORPORACIÓN LABORAL" procedió a efectuar la Unificación de la jurisprudencia constitucional advertida precedentemente, argumentando que existen precedentes jurisprudenciales constitucionales que, bajo los principios pro operario, de primacía de la relación laboral y de continuidad y estabilidad laboral, han logrado estándares significativos en el respeto, protección y realización de los derechos sociales de las trabajadoras y los trabajadores, lo cual sin duda constituye un avance en la materialización de los postulados de la Constitución Política del Estado y el cumplimiento de las obligaciones internacionales que tiene el Estado boliviano.
Así, la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 identificó el estándar más alto de la jurisprudencia constitucional que, de manera progresiva haya tutelado de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales, con referencia a los precedentes jurisprudenciales constitucionales que de manera óptima tutelaron los derechos de las trabajadoras y los trabajadores, aplicando los principios y valores constitucionales, estableciendo lo siguiente:
- 1)En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la , es decir:
1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;
1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;
1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;
1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;
1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,
1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.
- 2)Y con relación al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la ; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero (las negrillas nos corresponde).
En ese marco, reiterando el contenido esencial del razonamiento precedentemente citado, se concluye que:
- a)En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, corresponde a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;
- b)Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se debe considerar al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenando el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,
- c)En caso de que la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue.
El presente razonamiento fue desarrollado en las , y , entre otras.
III.2. Marco normativo y reglamentario para la protección del derecho a la estabilidad laboral
El derecho del trabajador a la estabilidad o continuidad laboral, consistente básicamente en la garantía constitucional de conservar materialmente su empleo durante su vida laboral, salvo que existan causas legales que justifiquen un despido; derechos que se encuentran reconocidos por nuestra normativa nacional; así:
La Constitución Política del Estado en sus arts. 46.I.2, 48.II, 49.III, y 50 refieren que:
"Artículo 46.
I. Toda persona tiene derecho:
(...)
2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias".
"Artículo 48.II
(...)
II. Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador
(...)" (negrillas añadidas)
"Artículo 49
(...) III. El Estado protegerá la estabilidad laboral. Se prohíbe el despido injustificado y toda forma de acoso laboral. La ley determinará las sanciones correspondientes".
"Artículo 50
(...)
IV. El Estado protegerá la estabilidad laboral, mediante tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de seguridad social".
Asimismo, la estabilidad laboral también se encuentra reconocida por el Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 22 de junio de 1982; que prevé: " Artículo 4.
No se pondrá término a la relación de trabajo de un trabajador a menos que exista para ello una causa justificada relacionada con su capacidad o su conducta o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio". "Artículo 8
1. El trabajador que considere injustificada la terminación de su relación de trabajo tendrá derecho a recurrir contra la misma ante un organismo neutral, como un tribunal, un tribunal del trabajo, una junta de arbitraje o un árbitro.
(...) "(las negrillas nos corresponden)
"Artículo 10
Si los organismos mencionados en el artículo 8 del presente Convenio llegan a la conclusión de que la terminación de la relación de trabajo es injustificada y si en virtud de la legislación y la práctica nacionales no estuvieran facultados o no consideraran posible, dadas las circunstancias, anular la terminación y eventualmente ordenar o proponer la readmisión del trabajador, tendrán la facultad de ordenar el pago de una indemnización adecuada u otra reparación que se considere apropiada" (las negrillas son ilustrativas).
De igual forma, el DS 28699 de 1 de mayo de 2006, en su art. 4, manifiesta que:
"Artículo 4º.- (Principios del Derecho Laboral) I. Se ratifica la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral:
a. Principio Protector, en el que el Estado tiene la obligación de proteger al trabajador asalariado, entendido en base a las siguientes reglas:
- in dubio pro operario, en caso de existir duda sobre la interpretación de una norma, se debe preferir aquella interpretación más favorable al trabajador.
- de la condición más beneficiosa, en caso de existir una situación concreta anteriormente reconocida ésta debe ser respetada, en la medida que sea más favorable al trabajador, ante la nueva norma que se ha de aplicar.
b. Principio de la Continuidad de la Relación Laboral, donde a la relación laboral se el atribuye la más larga duración imponiéndose al fraude, la variación, la infracción, la arbitrariedad, la interrupción y la sustitución del empleador.
c. Principio Intervencionista, en la que el Estado, a través de los órganos y tribunales especiales y competentes ejerce tuición en el cumplimiento de los derechos sociales de los trabajadores y empleadores.
d. Principio de la Primacía de la Realidad, donde prevalece la veracidad de los hechos a lo determinado por acuerdo de partes.
e. Principio de No Discriminación, es la exclusión de diferenciaciones que colocan a un trabajador en una situación inferior o más desfavorable respecto a otros trabajadores, con los que mantenga responsabilidades o labores similares.
II. La presente enumeración de los principios laborales no son excluyentes con principios establecidos anteladamente, ni con las que pudieran incorporarse con posterioridad" (el resaltado es ilustrativo).
"Artículo 11º.- (Estabilidad laboral)
I. Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias.
(...)". Por su parte, corresponde puntualizar que referido el DS 28699 y su ulterior modificación por DS 0495 de 1 de mayo de 2010, prevén en la nueva estructura constitucional la facultad para el Órgano Ejecutivo, el diseñar su estructura y funcionamiento, con el objeto de garantizar la correcta implementación de los principios, valores y disposiciones de la Ley Fundamental; así el mencionado art. 50 de la CPE, en esencia refiere que el Estado, a través de los tribunales y entes administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de la seguridad social.
En este cometido, se estructura el nuevo Órgano Ejecutivo a través del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, refiere lo siguiente:
"ARTÍCULO 86.- (ATRIBUCIONES DE LA MINISTRA(O) DE TRABAJO, EMPLEO Y PREVISIÓN SOCIAL). Las atribuciones de la Ministra(o) de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en el marco de las competencias asignadas al nivel central por la Constitución Política del Estado, son las siguientes:
(...) g) Prevenir y resolver los conflictos individuales y colectivos emergentes de las relaciones laborales
Mostrando 108 de 215 parrafos.