Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0342/2020-S2 Sucre, 19 de agosto de 2020
SALA SEGUNDA Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano Acción de amparo constitucional
Expediente: 31519-2019-64-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 199/2019 de 26 de septiembre, cursante de fs. 246 a 251, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Raúl Vladimir Gutiérrez Aldana en representación legal de la Empresa de Tratamiento Especializado de Residuos Sólidos y Servicios Ambientales Sociedad Anónima (TERSA S.A.) contra Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 10 y 23 de septiembre de 2019, cursantes de fs. 96 a 103 vta. y 149 a 150 vta., la parte accionante expresó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 12 de diciembre de 2005, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, y la Sociedad Accidental "DIMENSIÓN ENASA Y ASOCIADOS", conformada por las empresas "CONCORDIA SA EMPRESA CONSTRUCTORA" y la "EMPRESA DIMENSIÓN ENASA LTDA.", suscribieron el contrato 1746-05, referente a la "...'Concesión para la Disposición Final de Residuos Sólidos en el Relleno Sanitario del Municipio de La Paz en operación; así como las actividades relativas al Cierre y Mantenimiento del Relleno Sanitario de Mallasa'" (sic); habiéndose firmado el 29 de mayo de 2006, un primer contrato modificatorio en el que se amplió el periodo de implementación de la concesión otorgando un plazo de inicio de operaciones al contrato, el 1 de julio de ese año, de forma impostergable, confiriendo asimismo reconocimiento a la empresa TERSA S.A., acreditada por el entonces concesionario al concedente, a efectos de asumir la ejecución del contrato por cuenta de la asociación accidental, constituyéndose desde esa fecha la empresa hoy accionante en la concesionaria de la disposición final de residuos sólidos en el relleno sanitario del aludido Municipio. Por otra parte, se suscribieron otros tres contratos modificatorios, siendo el último el signado con el número "4" de 20 de junio de 2017, que amplió el plazo para las actividades de cierre y de mantenimiento del relleno sanitario de Mallasa, por doce años.
En ese orden, destaca que la cláusula trigésima "30.3", del contrato de concesión 1746-05, estipula que procederá la resolución del contrato de forma unilateral sin necesidad de intervención judicial y siguiendo el procedimiento administrativo aplicable, en el caso del inc. a) numeral 11, que prevé que se podrá resolver el contrato por inobservancia del concesionario por aplicación de multas o penalidades mayores al 20% del importe de la facturación mensual por un periodo igual o mayor a tres meses de operaciones continuas o discontinuas en un año; reglamentando el inc. c), que la parte que requiera la resolución del contrato dará aviso escrito a través de carta notariada a la otra parte, manifestando su intención de resolver el contrato detallando de forma expresa la cláusula que se aduce; regulándose a partir de ello que si dentro de los cinco días hábiles siguientes de la fecha de notificación se enmendaran las fallas se normalizará el desarrollo de los servicios y se tomarán las medidas necesarias para continuar normalmente con las estipulaciones del contrato, el requirente de la resolución expresará por escrito su conformidad a la solución y el aviso de intención de resolución será retirado. Al contrario, si al vencimiento del término de los cinco días no existe ninguna respuesta satisfactoria a la parte que pidió la resolución, el proceso continuará, a cuyo fin el concedente o el concesionario sea quien haya requerido la resolución del contrato, notificará mediante carta notariada a la otra parte que la resolución del contrato se hizo efectiva.
Indica conforme a lo expuesto que, no obstante que TERSA S.A. cumplió plenamente sus actividades, el 2 de septiembre de 2019, se emitió sorpresivamente la nota con Cite: GAMLP-DESP.Of.1292/2019, de forma totalmente contraria al proceso para la resolución del contrato al efectuar aquello de manera directa comunicando formalmente la resolución del mismo, agradeciendo coordinar con el Sistema de Supervisión y Regulación Municipal (SIREMU), el traspaso ordenado de bienes y operación objeto del contrato, así como proceder con la entrega temporal de la maquinaria y aquella que forme parte de las tareas del plan de contingencia en la operación actual para restituir el relleno sanitario "Nuevo Jardín de Alpacoma", en las condiciones que fueron otorgadas al inicio de la concesión. En dicha nota de resolución se invocó la existencia de supuestas multas mayores al 20% de la facturación mensual por los meses de enero, febrero y abril de 2019, no acumulables, conforme a lo previsto en el numeral 11 de la cláusula "vigésima" del contrato, lo que no se adecuaba por cuanto la empresa TERSA S.A., no llegó al porcentaje señalado en el contrato, a más que las multas de febrero y abril no son firmes ni ejecutables porque no fueron determinadas por autoridad competente, siendo sujetas a recursos de revocatoria y jerárquico, existiendo pedido de complementación, aclaración y enmienda respecto a la de abril y la de febrero se encuentra en plena impugnación judicial mediante demanda contenciosa administrativa planteada el 6 de septiembre de igual año; siendo evidente que no cuentan con la calidad de fuerza ejecutoriada no pudiendo ser empleadas por ende, para la resolución del contrato de concesión, con la consiguiente aplicación de una sentencia anticipada con la afectación de forma irreparable de los derechos de la empresa y de los trabajadores que dependen de ella. Refiere que en el caso se remitió en principio una carta y después se notificó una carta notariada, determinándose en ambos casos la resolución del contrato, obviando comunicar en forma previa la intención de resolución y el desarrollo del procedimiento antes descrito, procediendo el SIREMU, el 3 de septiembre de 2019, flanqueado por la Guardia Municipal de La Paz, a la toma de predios del relleno sanitario, de "facto" en lesión de los derechos de los trabajadores de la empresa.
Finaliza enfatizando que la resolución del contrato motivó la toma física de los predios del relleno de Alpacoma, afectando la actividad laboral de los ciento veinte trabajadores de la empresa TERSA S.A., y el normal desenvolvimiento de la actividad diaria en cuanto al manejo y tratamiento de la basura, revistiendo la labor que desarrollan especiales particularidades, al versar sobre actividades vinculadas al cuidado del medio ambiente y en su caso, la salud pública; constando además del incumplimiento al procedimiento de resolución del contrato que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, tenía obligaciones pendientes de observancia que impedían legal y contractualmente la resolución unilateral del mismo. Aspectos que no fueron considerados generando, reitera, la toma física de los predios de la empresa mediante vías de hecho por no haber sido producto del cumplimiento del procedimiento de resolución del contrato respectivo; por lo que, procede la tutela pedida en su acción de defensa de forma directa prescindiendo de su carácter subsidiario.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Señaló como lesionados los derechos de la empresa que representa al debido proceso respecto a la resolución del contrato de concesión y al trabajo de los empleados de TERSA S.A., citando al efecto los arts. 46.I.1, 115 y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela; y, en consecuencia, ordenar:
- a)Dejar sin efecto la nota con Cite: GAMLP-DESP.Of.1289/2019 de 2 de septiembre, disponiendo que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, se abstenga de emitir acto alguno que implique la resolución del contrato de concesión 1746-05, hasta que se declaren firmes y ejecutoriadas las multas de los meses de febrero y abril de 2019;
- b)La suspensión, cese y se dejen de realizar todas las vías de hecho y actos ejecutados por la entidad demandada, la Guardia Municipal, SIREMU u otra repartición municipal, en relación a los bienes inmuebles y muebles de la empresa TERSA S.A., retirándose de forma inmediata de los predios de la misma; y,
- c)Determinar responsabilidad civil por daños y perjuicios provocados por el Municipio demandado, a la empresa impetrante de tutela. I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 26 de septiembre de 2019, según consta en el acta cursante de fs. 238 a 245 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La empresa accionante a través de sus abogados, ratificó los argumentos contenidos en la demanda tutelar y ampliando en audiencia señaló que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, cometió vías de hecho con un perjuicio irremediable reflejado en la afectación de los bienes de la empresa TERSA S.A. y de los intereses de la ciudadanía paceña, ello por una decisión unilateral asumida de resolver el contrato suscrito mediante nota directa signada con el número "1292 del año 2019"; debiendo considerarse que la misma no es discutible por los recursos de revocatoria y jerárquico conforme a lo determinado en las y , que refieren de forma expresa que los contratos no pueden ser impugnados; por lo que, la resolución unilateral del contrato, reiteran, no es un hecho impugnable. Resaltan que, la multa de febrero de 2019, fue confirmada por Resolución jerárquica "018", notificada el 1 de agosto de ese año, siendo sujeta a demanda contenciosa administrativa; y, la multa de abril del mismo año, al contar con Resolución Administrativa (RA) 019, notificada el 2 de septiembre del año precitado, "...se encuentra habilitada para que se presente el contencioso administrativo..." (sic), resultando evidente, por ende, que ambas multas no tienen calidad de cosa juzgada; en cuyo mérito, el municipio de La Paz, no podía sustentar la resolución del contrato de las mismas estando en vía de impugnación, instancia en la que pueden ser mutadas afectando el proceso retrotrayéndolo incluso hasta el inicio; por lo que, claramente se lesionó la legítima defensa de la empresa impetrante de tutela, así como la presunción de inocencia.
Contestando la pregunta de la Sala Constitucional, los abogados de la empresa peticionante de tutela, refirieron que: "...una carta no puede ser impugnada en ninguna de las vías y por eso es que genera indefensiones que se constituyen en una vía de hecho en este contrato el contrato no está por sobre la Constitución, y en este caso la necesidad de que previamente se comunique las desobediencias más allá del contrato sobre la ejecución del mismo en un tema tan importante para el municipio de La Paz..." (sic); resultando el motivo central de la resolución del contrato la escala de multas que ostentan el 20% que no tiene calidad de cosa juzgada; por lo que, no solo se habría argumentado la inobservancia "a la causal de los 5 días de la resolución y demás sino que también se ha incumplido la previsión del inciso g) de la cláusula vigésimo quinta, al respecto de que las resoluciones de hoy motivaron la resolución del contrato no tienen calidad de cosa juzgada" (sic).
I.2.2. Informe de la parte demandada
Vladimir Gutiérrez Ramírez y Dante Ariel Flores Antequera, en representación de Luis Antonio Revilla Herrero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, presentaron informe escrito cursante de fs. 171 a 186 vta. [cuyos argumentos fueron reiterados en audiencia (fs. 240 a 242 vta.)], manifestando lo siguiente:
- 1)La empresa accionante denuncia la vulneración del derecho al trabajo de los empleados de TERSA S.A., sin tener el "supuesto representante legal" legitimación activa para demandar mediante la acción de amparo constitucional los derechos subjetivos propios de los trabajadores mencionados no teniendo poder expreso a dicho efecto, por lo que, no puede arrogarse titularidad de reclamación de los extremos referidos;
- 2)Las cuestiones planteadas en la acción de defensa interpuesta contra el Alcalde del municipio de La Paz, fueron también reclamadas por la empresa impetrante de tutela en un proceso contencioso administrativo cuya demanda fue planteada el 6 de septiembre de 2019; es decir, en forma previa a la interposición de su acción tutelar, resultando por ende, inviable la tutela requerida por incumplimiento al principio de subsidiariedad que la caracteriza, conforme al art. 54 del Código Procesal Constitucional (CPCo), no pudiendo activarse la vía constitucional estando abierta la vía contenciosa administrativa;
- 3)Los temas en debate sobre las multas que fueron sancionadas a TERSA S.A. y las causas de la resolución contractual además de su "erróneo entender como 'medidas de hecho' y 'actos ilegales'", constituyen hechos controvertidos negando el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, enfáticamente dichas acusaciones infundadas. En ese orden, la jurisdicción constitucional no puede dilucidar aspectos inherentes a la resolución del contrato 1746-05, y sus consecuencias, que involucra la existencia de derechos controvertidos sujetos y pendientes de discusión, se reitera, en la esfera contenciosa administrativa;
- 4)Se incumplió el art. 53 del CPCo, por cuanto solo ante la inexistencia de algún medio de impugnación tanto en la vía judicial como en la administrativa, mediante el que la o el agraviado pueda reclamar el resguardo y/o protección de sus derechos, recién se abre la justicia constitucional; caso contrario, debe denegarse la tutela, como en el caso, en el que existe la posibilidad que la jurisdicción especializada como lo es la contenciosa administrativa, analice las cuestiones demandadas en la acción de defensa presentada;
- 5)La acción de amparo constitucional deducida carece de objeto constitucional tomando en cuenta que su pretensión "se sustenta en apariencia en la supuesta comisión de actos ilegales cometidos por el accionado"; debiendo considerarse incluso que al recibir la empresa TERSA S.A. la nota 1292/2019, presentó una serie de cartas y notas al Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, con la finalidad de "proceder al retiro de maquinaria y otras actuaciones" que demuestran que no existió ni concurre medida de hecho alguna que pueda ser atribuida a justicia por mano propia, habiéndose desarrollado únicamente actuaciones conforme a la Norma Suprema y a la ley;
- 6)Durante la vigencia del contrato 1746-05, el SIREMU, impuso penalidades derivadas de las deficiencias y fallas notificadas de forma mensual al concesionario, empresa TERSA S.A.; advirtiéndose que el 15 de enero de 2019, se produjo un asentamiento y posterior deslizamiento de residuos sólidos confinados en la macro celda 4, ubicada en la parte superior del área de disposición del Relleno Sanitario "Nuevo Jardín de Alpacoma", estimándose que se produjo un deslizamiento de volumen de residuos sólidos de 230 000 m³, aproximadamente, cubriendo un área estimada de 8,9 ha del relleno sanitario precitado; constatando el SIREMU desde esa ocasión, deficiencias en la prestación del servicio de disposición final de residuos, llevándose al efecto los procesos sancionatorios respectivos dentro del marco de los procedimientos regulados contractualmente demostrándose que la empresa accionante incurrió en una deficiente prestación del servicio ocasionando que la operación no guarde relación con lo exigido en los documentos contractuales, no resultando justificables las situaciones de contingencia descritas por cuanto la empresa debió continuar prestando servicios con los estándares de eficiencia, calidad y responsabilidad en virtud al documento contractual, dando especial énfasis y atención a la zona afectada;
- 7)La cláusula trigésima del contrato 1746-05, prevé en su numeral 3, que el mismo podrá resolverse por incumplimiento del concesionario del inc. a) numeral 11; es decir, por la aplicación de multas o penalidades mayores al 20% del importe de la facturación mensual por un periodo igual o mayor a tres meses de operaciones continuas o discontinuas en un año; lo que sucedió en el caso de la empresa TERSA S.A., comprobándose que en la gestión 2019, en el periodo inherente a los meses de enero, febrero y abril, las penalidades ascendieron al 27,02% del importe facturado, superando por ende, el 20% estipulado en la cláusula antes descrita;
- 8)El propio contrato 1746-05, prevé la facultad del concedente de supervisión, instancia responsable entre otros de la detección de deficiencias e infracciones que se sujetan a un régimen sancionatorio conforme a las cláusulas vigésimas tercera, cuarta y quinta del documento contractual, evidenciándose así en 2019, que el concesionario mostró un alejamiento incomprensible de las exigencias contractuales y de los lineamientos de la supervisión, generando un elevado índice de sanciones que conllevó a una afectación a la prestación del servicio de disposición final de residuos provenientes del servicio de recolección y transporte de residuos de la ciudad de La Paz. Cuestiones que fueron sujetas a un procedimiento técnico administrativo por infracciones contractuales conforme norma la cláusula vigésima quinta en respeto del debido proceso, cerrando el procedimiento la vía administrativa utilizada por la empresa accionante con la Resoluciones Administrativas que resolvieron los recursos jerárquicos planteados; por lo que, al constatarse la existencia de penalidades mayores al 20% del importe de la facturación mensual por tres meses de operaciones discontinuas en 2019, se resolvió el contrato en el marco de la cláusula trigésima, de forma automática, estando el concedente; es decir, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, obligado a ejecutar sin cuestionamiento alguno y de forma inmediata lo indicado. No ejercer la resolución del contrato implicaría incumplimiento de deberes, conducta contraria al ordenamiento jurídico reñida a los principios que rigen al Estado Constitucional de Derecho; habiéndose enmarcado el Municipio dentro del marco de la legalidad;
- 9)Existe falta de relevancia constitucional en el caso, debiendo considerarse que el petitorio de la acción de defensa se halla dirigido a lograr se deje sin efecto la carta notariada que comunicó la resolución formal del contrato 1746-05; de determinarse aquello, no se impedirá, limitará o modificará el criterio asumido, el proceso técnico administrativo y las resoluciones de revocatoria y jerárquico ya pronunciadas en cuanto a las penalidades impuestas a TERSA S.A.; en cuyo orden, la decisión del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, de comunicar su intención y decisión de resolución del contrato, constituyendo ello una potestad unilateral en su condición de concedente en la relación contractual, por cuanto el Municipio nuevamente comunicará su intención de resolver el contrato perfeccionándola mediante carta notariada, llegando "exactamente al mismo resultado al que se arribó". Afirman entonces que en cuanto a los cinco días que alude la empresa accionante para responder en relación a la resolución del contrato, la empresa no podrá alterar ni modificar las penalidades generadas, "siendo por demás evidente que devendrá nuevamente la comunicación notarial de resolución de contrato"; más aún si el debido proceso en cuanto a las penalidades ya fue garantizado en el proceso técnico administrativo que culminó con las resoluciones jerárquicas correspondientes;
- 10)De la cláusula vigésima tercera se advierte que si se evidencian deficiencias en el cumplimiento de las obligaciones contractuales del concesionario se dará lugar a penalidades, mismas que no están sujetas a ningún tipo de confirmación o ejecutoria ajena a las partes; debiendo considerarse que en el caso estas fueron sujetas a un proceso técnico administrativo; por lo que, la empresa peticionante de tutela busca evitar la resolución del contrato eligiendo la vía constitucional a ese objeto; resultando inviable la medida cautelar requerida, no pudiendo la justicia constitucional mediante esta acción de defensa, "...DENTRO DE UN CONTRATO BILATERAL CON PARTES PLENAMENTE DETERMINADAS Y DEFINIDAS ORDENAR O DISPONER UNA SITUACIÓN CONCRETA, MÁS AUN ALGUNA QUE PRETENDA ALTERAR UNA POTESTAD PROPIA DEL CONCESIONARIO, extremo que también denota error en el petitorio y falta de nexo de causalidad" (sic);
- 11)La empresa demandante de tutela actúa con total falta de lealtad procesal por cuanto denuncia la vulneración del debido proceso por no haberse anoticiado previamente y otorgado el plazo de cinco días para la respuesta y conciliación respecto a la resolución del contrato; empero, los párrafos "...3 y 4 numeral 2, inciso c) punto 30.3 de la Cláusula Trigésima del Contrato..." (sic) 1746-05, fueron dejados sin efecto a través de contrato modificatorio de 29 de mayo de 2016, que en su cláusula séptima estableció lo indicado. Conforme a lo descrito, desapareció el argumento y la norma por los que la empresa accionante interpuso su demanda tutelar; y,
- 12)En virtud al Dictamen General 001/2016, de la Procuraduría General del Estado, debe otorgarse primacía a la voluntad de la Administración por sobre la voluntad del particular; no pudiendo obviarse en el asunto que TERSA S.A., fue sujeta a un proceso administrativo sancionatorio producto de la deficiente gestión, manejo y mantenimiento de las celdas de almacenaje de residuos sólidos, en desmedro de los intereses públicos y de la ciudadanía en su conjunto, agotándose incluso la vía administrativa, no pudiendo sobreponer sus intereses particulares con el pretexto de existir transgresión al debido proceso, menos aún seguir prestando servicios al municipio de La Paz, cuando se constató la deficiente administración desarrollada por la empresa accionante, teniendo el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, la facultad de resolver el contrato de forma unilateral. Razones todas por las que requirieron denegar la tutela.
En audiencia, la parte demandada refirió también que la empresa TERSA S.A., aceptó la resolución del contrato, por cuanto mediante nota "498" de 6 de septiembre de 2019, el Gerente de la misma, comunicó que habiendo recibido "...una carta notarial respecto al traspaso y restitución de los servicios (...) todas las pólizas de seguro que se han adquirido el contrato que a partir de la recepción de la carta supra queda suspendida de manera definitiva..." (sic). Por otra parte, por nota "495/2019", la empresa accionante solicitó autorización e ingreso para poder retirar la maquinaria que se empleaba en el recojo de residuos sólidos, siendo clara la actitud displicente que asumió aceptando la resolución del contrato, asintiendo las consecuencias de forma pública. De otro lado, indicó que el art. 59 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), prevé que en tema de criterios de suspensión, la interposición de cualquier recurso no suspende la ejecución del acto impugnado, no pudiendo en consecuencia pretender utilizar la justicia constitucional como "herramienta" para seguir prestando servicios que tiene falencias, más aún requerir medidas precautorias de forma indefinida "mientras dure el juicio", existiendo afectación directa de los intereses del Estado.
Respondiendo a las consultas de la Sala Constitucional, el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, alegó que: "...ha sido aceptado por la parte accionante que no tienen ninguna observación respecto al procedimiento sancionatorio dentro de las cláusulas 23 a 25 del contrato 1746. La cláusula vigésima quinta refiere al procedimiento técnico administrativo por infracciones contractuales en esta cláusula sus autoridades van a poder evidenciar los pasos a ser dados para iniciar el proceso sancionatorio..." (sic). Añadió que la interpretación que se da a la cláusula "30.3.11" del contrato, es que "...esta facturación puede darse en 3 meses continuos o discontinuos y está interpretando que en la sumatoria de los meses de enero, febrero y abril ya se ha superado este mínimo, y en un supuesto que entendamos que se pretenda rendir servicio las falencias van a seguir generando las multas van a seguirse incrementando..." (sic). Aclarando que se cumplió con el procedimiento para la resolución del contrato al remitir una carta notariada dando aviso de lo determinado; habiéndose suprimido por contrato modificatorio lo relacionado a la "intención" y al plazo de cinco días para una respuesta respecto a la decisión de resolver el contrato.
Mostrando 25 de 125 parrafos.