0343/2022-S3

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0343/2022-S3 Sucre, 26 de abril de 2022

SALA TERCERA Magistrado Relator: Dr. Petronilo Flores Condori Acción de amparo constitucional

Expediente: 40043-2021-81-AAC Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 78/2021 de 11 de junio, cursante de fs. 209 a 213 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por María Jhiraldy Arnéz Solís contra Mario Ramírez Caraballo y Lorenzo Galarza Benavides, ex y actual Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Serrano del departamento de Chuquisaca.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

La accionante por memorial presentado el 27 de mayo de 2021, cursante de fs. 68 a 77, manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 1 de agosto de 2006, fue contratada por el Gobierno Autónomo Municipal de Villa Serrano del departamento de Chuquisaca, en el cargo de Secretaria, prestando posteriormente servicios en diferentes cargos en dicho Gobierno Autónomo Municipal.

Mediante Nota de 20 de octubre de 2020, le comunicaron que debía cumplir con el cronograma de vacaciones desde el 26 de octubre de 2020 hasta el 8 de marzo de 2021; en vigencia de sus vacaciones, por memorial presentado el 10 de diciembre de 2020, solicitó inamovilidad laboral; puesto que, se encuentra bajo su dependencia su madre Nicolasa Solís, quien tiene la edad de sesenta y dos años, con una discapacidad física-motora muy grave y permanente del 79% -parapléjica-; asimismo, por memorial presentado el 29 de igual mes y año, reitero dicha solicitud de inamovilidad laboral, respaldando su solicitud con pruebas que acreditan la discapacidad de su progenitora.

Sin embargo, cuando aún gozaba de sus vacaciones, el 4 de enero de 2021 fue notificada con su desvinculación laboral, mediante Memorando con CITE: 25/2020 de 31 de diciembre, de agradecimiento de servicios, emitido por el ex Alcalde hoy accionado, alegando recorte del techo presupuestario para el Plan Operativo Anual (POA) 2021, cuando desempeñaba el cargo de Responsable de Caja y Auxiliar Contable, despidiéndola de manera injustificada.

Contra el Memorando con CITE: 25/2020 de agradecimiento de servicios, mediante memorial presentado el 18 de enero de 2021, interpuso recurso de revocatoria, alegando como único motivo la vulneración de su derecho a la inamovilidad laboral con el despido, ya que acreditó que tiene bajo su dependencia a su madre con discapacidad física-motora muy grave y permanente del 79%; sin embargo, transcurridos más de veinte días de la formulación de dicho recurso, el ex Alcalde ahora accionado, no se pronunció respecto a esa impugnación, pese a sus apersonamientos y reclamos, le señalaron que no existía respuesta alguna, conforme consta en el Acta Notarial 07/2021 de 19 de febrero.

Ante el silencio administrativo, el 19 de febrero a las 10:03 horas, interpuso recurso jerárquico; sin embargo, sorpresivamente unos minutos después le notificaron con la Resolución Administrativa (RA) G.A.M.V.S. 001/2021 de 17 de ese mes; a través de la cual, el ex Alcalde hoy accionado, rechazó el recurso de revocatoria y confirmó el Memorando con CITE: 25/2020 de agradecimiento de servicios.

Posterior a la presentación del recurso jerárquico, se apersonó en reiteradas ocasiones al Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Serrano del departamento de Chuquisaca, a efectos de informarse sobre el estado de su trámite; empero, le informaron que el ex Alcalde hoy accionado, no había remitido dicho recurso a ese ente deliberante, extremo que consta en la certificación obtenida el 20 de abril de 2021; no obstante, el 12 de mayo del citado año, le notificaron en su domicilio, con la RA G.A.M.V.S. 002/2021 de 29 de abril, emitida por dicha autoridad -antes de haber cesado del cargo el 3 de mayo del indicado año-, declarándolo inadmisible por haberse agotado la vía administrativa al resolverse el recurso de revocatoria, con cuya Resolución no pudieron notificarle, omisión que le causó indefensión; puesto que, la vía administrativa se agota con la resolución del mencionado recurso jerárquico por el Concejo Municipal como Órgano Administrativo Superior o Jerárquico de dicho Gobierno Autónomo Municipal, y no así con la resolución del recurso de revocatoria -SCP 0033/2021-S3 de 11 de marzo-, cuya población no tiene más de 50 000 habitantes, ni tiene aprobada su Carta Orgánica; por lo que, no es aplicable la separación administrativa de Órganos -art. 5 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM) -Ley 482 de 9 de enero de 2014-.

La RA G.A.M.V.S. 002/2021, en el cuarto considerando se limitó a citar textualmente a los arts. 66.III y IV, 69 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, y 43 de la Ley de Municipalidades -Ley 2028 de 28 de octubre de 1999-; sin realizar una labor interpretativa: por lo que, ante su inexistencia no tiene la posibilidad de cuestionar ese aspecto, conforme a la exigencia de la jurisprudencia.

I.1.2. Derecho, garantía y principio supuestamente vulnerados

La accionante denuncia la vulneración de su garantía al debido proceso en sus elementos de derecho a la defensa, y a la impugnación o doble instancia; citando al efecto los arts. 115.II, 117.I, y 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE), 8.2 inc. h) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) o Pacto de San José de Costa Rica, y 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH).

I.1.3. Petitorio

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 11 de junio de 2021, según consta en acta cursante de fs. 199 a 208 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Mario Ramírez Caraballo, ex Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Serrano del departamento de Chuquisaca, no asistió a la audiencia de consideración de la acción de defensa ni presentó informe alguno, pese a su citación cursante a fs. 100.

I.2.3. Resolución

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

No habiendo encontrado consenso en la Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente del Tribunal Constitucional Plurinacional, a fin de dirimir con su voto el caso en análisis.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.3. Cursa Nota de 20 de octubre de 2020, del Secretario Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Serrano del departamento de Chuquisaca dirigida a la accionante, a través de la cual en cumplimiento al reglamento interno y cronograma de vacación, se le comunicó la autorización de vacaciones pendientes correspondientes a tres gestiones -noventa días- del 26 de igual mes y año al 8 de marzo de 2021; asimismo, cursa solicitud de vacaciones 000286 de 22 de octubre de 2020, efectuada por la accionante (fs. 21 a 22).

II.4. Por memorial presentado el 10 de diciembre de 2020, dirigido al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Serrano del departamento de Chuquisaca, la accionante solicitó se aplique la inamovilidad laboral en su favor por tener bajo su dependencia a su madre con discapacidad física motora muy grave y permanente del 79%, acreditada con el respectivo carnet de discapacidad (fs. 23 a 24); asimismo, mediante memorial recepcionado el 29 de igual mes y año, la accionante reiteró su solicitud de inamovilidad laboral por el motivo indicado a la citada autoridad, señalando el mencionado carnet de discapacidad de su progenitora (fs. 25 a 29 vta.).

II.5. Mediante Memorando con CITE: 25/2020 de 31 de diciembre, emitido por Mario Ramírez Caraballo, entonces Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Serrano del departamento de Chuquisaca -hoy accionado-, de agradecimiento de servicios, se prescindió de los servicios que venía cumpliendo la accionante, como Responsable de Caja y Auxiliar Contable, en su condición de servidora pública provisoria, debido a una reestructuración organizacional en dicha entidad municipal a causa de la reducción del techo presupuestario para el POA 2021, el cual se notificó a la nombrada el 4 de enero del citado año (fs. 30). II.6. Por memorial presentado el 18 de enero de 2021, dirigido al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Serrano del departamento de Chuquisaca, la accionante interpuso recurso de revocatoria contra el Memorando con CITE: 25/2020 de agradecimiento de servicios (fs. 31 a 36 vta.); que fue resuelto mediante RA G.A.M.V.S. 001/2021 de 17 de febrero, que rechazó el citado recurso, señalando que la accionante al ser servidora pública de libre nombramiento y provisoria no goza de los mismos derechos a los que hace referencia el art. 7.II del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027-, entre ellos, a la impugnación sobre las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción y retiro; por lo que, no corresponde realizar un trámite administrativo de la impugnación del despido de la nombrada, confirmando el mencionado Memorando (fs. 45 a 55).

II.7. Mediante Acta Notarial 07/2021 de 19 de febrero, otorgada por el Notario de Fe Pública 1 de Villa Serrano del departamento de Chuquisaca, se evidenció que la accionante se apersonó ante Ernestina Cáceres Cortez, Secretaria del Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Serrano de ese departamento, para solicitar respuesta al recurso de revocatoria presentado, recibiendo como respuesta de dicha servidora pública, que no tenía registrado ninguna respuesta o documento en el libro de registros de correspondencias de esa entidad (fs. 43); en consecuencia, ante el silencio administrativo negativo, por memorial presentado el 19 de igual mes de 2021, la accionante interpuso recurso jerárquico contra la denegatoria de su recurso de revocatoria, solicitando la remisión al Concejo Municipal del señalado Gobierno Autónomo Municipal, para su resolución, y revoquen en forma total la denegatoria, y en consecuencia, se deje sin efecto el Memorando con CITE: 25/2020 de agradecimiento de servicios, y se ordene su reincorporación inmediata (fs. 56 a 61 vta.).

II.8. Por RA G.A.M.V.S. 002/2021 de 29 de abril, el entonces Alcalde ahora accionado, declaró inadmisible el recurso jerárquico planteado por la accionante, sin ingresar al fondo del acto impugnado (fs. 65 a 67); acto que el entonces Alcalde hoy accionado, hizo conocer al Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Serrano del departamento de Chuquisaca, mediante Nota de 23 de ese mes de 2021 -a solicitud de la accionante-, de acuerdo a los principios de buena fe y publicidad; puesto que, dicha instancia edil, no tiene facultades para resolver el recurso planteado y debe ser resuelto por la MAE de la entidad municipal (fs. 114).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denuncia la vulneración de la garantía al debido proceso en sus elementos de derecho a la defensa, y a la impugnación o doble instancia; puesto que, en su calidad de servidora pública en el Gobierno Autónomo Municipal de Villa Serrano del departamento de Chuquisaca, por disposición de dicha entidad municipal, debió cumplir el cronograma de vacaciones, en ese entendido, cuando gozaba de su vacación, fue despedida injustificadamente, por Memorando con CITE: 25/2020 de 31 de diciembre, de agradecimiento de servicios; por lo que, presentó recurso de revocatoria alegando que tiene bajo su dependencia a su madre con discapacidad -circunstancia que hizo conocer cuando gozaba de su vacación solicitando inamovilidad laboral-, sin recibir respuesta oportuna; ante el silencio administrativo presentó recurso jerárquico; empero, de manera maliciosa, minutos después de la presentación de ese recurso, le hicieron conocer la RA G.A.M.V.S. 001/2021 de 17 de febrero, que rechazó el recurso de revocatoria y confirmó el mencionado Memorando; posteriormente el ex Alcalde ahora accionado no remitió dicho recurso jerárquico al Concejo Municipal de ese Gobierno Autónomo Municipal, para su resolución, al contrario, le hizo conocer la RA G.A.M.V.S. 002/2021 de 29 de abril, a través de la cual, declaró inadmisible el citado recurso, por haberse agotado la vía administrativa al resolverse dicho recurso de revocatoria.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. De la excepción a la subsidiariedad y el acceso directo a la acción de amparo constitucional en casos de personas que tienen bajo su dependencia personas con discapacidad

La Constitución Policita del Estado1, establece que la acción de amparo constitucional prevista en su art. 128, es una de las acciones de defensa para la protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, contra actos u omisiones indebidas de servidores públicos y personas particulares que restrinjan o supriman o amenacen restringir o suprimir derechos fundamentales o garantías constitucionales2.

En ese marco la jurisprudencia constitucional razonando sobre su naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional expresó que esta acción de defensa se configura como una garantía jurisdiccional extraordinaria, de tramitación especial y sumarísima para la restitución o restablecimiento de los derechos fundamentales o garantías constitucionales cuando están restringidos, suprimidos o amenazados por servidores públicos o personas físicas o jurídicas3; en otros términos, a través de un procedimiento judicial sencillo, rápido y expedito, busca el restablecimiento inmediato y efectivo de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados4. Constituye la acción de defensa más amplia en cuanto al alcance de su ámbito de tutela y protección de derechos fundamentales y garantías constitucionales en el marco de los valores y principios establecidos en la Constitución Política del Estado5.

Esta acción de defensa se encuentra regida por los principios de subsidiariedad e inmediatez prevista implícitamente en el art. 129.I y II de la CPE. Respecto a la subsidiariedad, expresa que podrá interponerse siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados; en lo que atañe a la inmediatez prescribe que podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, desde el hecho vulneratorio que se denuncia o desde la notificación con la última decisión administrativa o judicial presuntamente vulneratorio6.

La jurisprudencia constitucional concluyó que la acción de amparo constitucional es subsidiaria porque no es posible utilizarla si es que previamente no se agotó la vía ordinaria de defensa7, en todo caso implica el agotamiento previo de los medios, mecanismos y recursos intraprocesales que la ley le franquea al accionante; de persistir las vulneraciones de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, podrá acudir a la jurisdicción constitucional para su protección y restablecimiento8. En caso de existencia de otros medios o recursos que la ley establece, para la protección inmediata de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, el caso decae en uno de los supuestos de improcedencia de la acción de amparo constitucional previstas en el Código Procesal Constitucional9.

En ese entendido, el desarrollo de la jurisprudencia constitucional fue estableciendo situaciones excepcionales en las que el agotamiento de tales vías implicaría la consumación irreversible de la vulneración del derecho, con el consiguiente daño irremediable, en cuyo caso la tutela resultaría ineficaz12, justificando la excepción al principio de subsidiariedad. Añade la jurisprudencia constitucional que se establecieron ciertas situaciones que exigen la abstracción del principio de subsidiariedad que rige a la acción de amparo constitucional en casos excepcionales fijados por la misma; en los que, pese a la existencia de medios o recursos intraprocesales de impugnación, los mismos no impedirían la consumación de una evidente amenaza, restricción o vulneración de los derechos fundamentales y/o garantías constitucionales; puesto que, no constituyen vías idóneas para el inmediato cese de los actos lesivos, lo que podría ocasionar un daño irreparable o irremediable; entre las situaciones excepcionales se pueden citar: las denuncias sobre comisión de medidas de hecho, demandas de mujeres embarazadas trabajadoras, niñas, niños y adolescentes, personas con capacidades diferentes y de la tercera edad13, sectores de la sociedad identificadas por la doctrina, instrumentos internacionales y la jurisprudencia constitucional como grupos vulnerables14 que requieren acceso inmediato a la jurisdicción constitucional, con abstracción del principio de subsidiariedad; excepción extensiva a las personas que tienen bajo su dependencia a personas con discapacidad15.

III.2. De la protección de las personas con discapacidad y la inamovilidad laboral de trabajadores o servidores públicos que tengan bajo su dependencia personas con discapacidad

La Constitución Política del Estado tiene consagrado un régimen especial de protección a las personas con discapacidad, en ese entendido establece derechos entre los que resalta, el derecho a ser protegido por su familia y el Estado16, la prohibición de cualquier tipo de discriminación o maltrato a personas con discapacidad y la reserva de ley para el establecimiento de beneficios17.

En ese marco constitucional, la Ley General para Personas con Discapacidad -Ley 223 de 2 de marzo de 2012-, establece una serie de beneficios, entre ellos, en el ámbito laboral, la garantía de la inamovilidad laboral a las personas con discapacidad, cónyuges, padres, madres y/o tutores de hijos con discapacidad, en tanto cumplan con las normas y no haya causales que justifiquen debidamente su despido18, su Decreto (DS) 27477 de 6 de mayo de 2004, reglamentario de la Ley de la Persona con Discapacidad, delega la elaboración y aprobación de un procedimiento específico para la reincorporación de servidoras y servidores públicos con discapacidad y/o cónyuges, padres, madres y tutores de personas con discapacidad, ante un despido injustificado al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en su segunda parte19.

Con posterioridad, la Ley de Inserción Laboral y de Ayuda Económica para Personas con Discapacidad, impuso al Estado, el deber de garantizar la inamovilidad de personas con discapacidad, de la madre o el padre, cónyuge, tutora o tutor que se encuentre a cargo de una o más personas con discapacidad menores de dieciocho años de edad o con discapacidad grave y muy grave, en el sector público y privado, en tanto cumplan con las normas vigentes y no existan causales que justifiquen su desvinculación20. Sin embargo, en vigencia de la Ley General para Personas con Discapacidad, el Tribunal Constitucional Plurinacional al resolver el caso de un funcionario municipal que fue despedido injustificadamente; no obstante, de tener bajo su dependencia a su hermana, con discapacidad visual permanente -ceguera en ambos ojos-, le otorgó la tutela solicitada y dispuso su reincorporación laboral al cargo del que fue destituido, la declaración de su inamovilidad funcionaria durante el tiempo que se encuentre bajo su dependencia y cuidados, y el pago de sus salarios devengados por el periodo de cesantía en su fuente laboral21. Razonamientos y decisión que fueron sustentados en un sistema normativo -Ley y Decreto reglamentario- preconstitucional más favorable22; consiguientemente, la jurisprudencia constitucional estableció implícitamente la inamovilidad laboral de los trabajadores o servidores públicos que tienen bajo su dependencia a personas con discapacidad que tengan una relación de parentesco en línea colateral de segundo grado.

Asimismo, el Tribunal Constitucional Plurinacional hizo extensivo este beneficio al resolver el caso de un funcionario de una universidad pública que fue despedido injustificadamente, reconociendo su inamovilidad laboral por tener bajo su dependencia a su madre con discapacidad física-motora -grado de discapacidad moderado-, concediéndole la tutela solicitada y disponiendo su reincorporación laboral al cargo del que fue destituido y el pago de sus salarios devengados por el periodo de cesantía en su fuente laboral, expresando textualmente:

"En consecuencia, esta protección conlleva a obligaciones pasivas para el empleador, de abstenerse a realizar cualquier medida que limite el ejercicio de estos derechos, entendiendo que de la vulneración del derecho al trabajo y otros derechos laborales conexos, que corresponden al trabajador, deriva la lesión al ejercicio de los derechos de aquella persona dependiente con discapacidad, que atañen a su dignidad e igualdad. Al contrario, le corresponde al empleador tanto en las entidades públicas y privadas, asegurar al trabajador a cargo de la asistencia y manutención de esta persona, la permanencia en su fuente de trabajo. Sin embargo, esta protección no es absoluta; toda vez que, está condicionada a una buena conducta del trabajador en su desempeño laboral, ya que el retiro se justifica si éste incurre en una causal de despido establecido conforme a ley"23 (las negrillas nos pertenecen).

En atención a los razonamientos precedentemente citados, se puede concluir que la jurisprudencia constitucional estableció implícitamente la inamovilidad laboral de los trabajadores o servidores públicos que tienen bajo su dependencia a personas con discapacidad que tengan una relación de parentesco en línea directa de primer grado -padres o hijos-.

Entendimientos jurisprudenciales que se encuentran sustentados en la aplicación del principio pro homine, como criterio de interpretación de los derechos fundamentales, que enseña:

"...se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos e, inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su suspensión extraordinaria"24 (las negrillas y el subrayado son nuestros).

Tratándose de servidores públicos provisorios, que se diferencian de los funcionarios electos, designados y de libre nombramiento, por cuanto no desempeñan funciones jerárquicas, tampoco ejercen cargos de especialidad o de confianza de la MAE; empero, si ocupan un puesto de la carrera administrativa y su inamovilidad no representa un riesgo a la continuidad del servicio público o a las metas institucionales, en esa comprensión, la protección de este beneficio o garantía de inamovilidad laboral alcanza a los funcionarios provisorios en cualquiera de las casos previstos -para el servidor público en su condición de discapacitado o tenga bajo su dependencia a personas con discapacidad- hasta que la administración inicie y concluya el proceso de selección de personal e institucionalización, proceso dentro el cual podrá participar25. Sin embargo, la inamovilidad laboral de los trabajadores o servidores públicos, no tiene un carácter absoluto, puesto que la misma Ley General para Personas con Discapacidad, estableció las causales de perdida de este beneficio, teniendo las mismas un carácter enunciativo y no limitativo; en ese entendido, la inamovilidad laboral por circunstancias que atañen a la discapacidad, subsistirá en tanto el trabajador o servidor público tenga bajo su dependencia a la persona con discapacidad -hijo, padre o hermano-. Con el añadido de que tenga que cumplir los deberes administrativos impuestos en la citada Ley y los Decretos Reglamentarios.

III.3. La garantía general del debido proceso, el principio de congruencia y su vinculación con los hechos objeto del proceso

El debido proceso se encuentra consagrado en la Constitución Política del Estado como un derecho fundamental26, garantía constitucional27 y principio procesal constitucional que disciplina la función de impartir justicia28, en atención a estas cualidades, la jurisprudencia constitucional se encargó de resaltar su carácter tridimensional del debido proceso, en sus diferentes fallos29; también fue la jurisprudencia constitucional del Tribunal Constitucional Plurinacional30 la que se encargó de asignarle la calidad de garantía general31, razonamiento que continuó en la doctrina constitucional del actual Tribunal Constitucional Plurinacional32.

En ese sentido la jurisprudencia constitucional configuró su contenido, alcance o los elementos constitutivos que le conciernen, en los siguientes términos:

"En consonancia con los Tratados Internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra si mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones"33 (las negrillas son añadidas).

Configuración, contenido o alcance que no se encuentra en un sistema limitado o cerrado, al contrario, debido al carácter progresivo de los derechos34 y la aplicación del principio de favorabilidad35, esos elementos constitutivos, tienen un carácter enunciativo; puesto que, el debido proceso, al haberse constituido en una garantía general, del mismo, pueden derivar otros elementos conforme al desarrollo doctrinal y jurisprudencial, así como al desarrollo del proceso, cuya finalidad viene a constituir en un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia.

Por otra parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) señaló que las garantías del debido proceso no se restringen a los procesos judiciales o jurisdiccionales, se refiere a cualquier autoridad pública -administrativa, legislativa o judicial- que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, es decir, a cualquier acto administrativo que determine algún tipo de sanción o resoluciones que determine derechos y obligaciones de las personas o que produzca efectos jurídicos que indudablemente repercuten en los derechos de las personas, entendimiento que fue recogido en la SCP 0567/2012 de 20 de julio36; en ese contexto, corresponde señalar que el derecho, principio y garantía genérica del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional solamente, sino, es extensivo a cualquier procedimiento en el que deba determinarse derechos, obligaciones.

Ahora bien, el principio de congruencia como elemento constitutivo del debido proceso es entendido en el ámbito procesal no solo en el ámbito externo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo; es decir, su coherencia interna; y, en cuando a las resoluciones de segunda instancia, implica que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada, una resolución que no tenga coherencia o congruencia, será arbitraria37; por lo que, puede concluirse que el citado principio impone un límite al poder discrecional del juzgador, delimita o condiciona la acción del juzgador respecto al pronunciamiento de la resolución38.

Sin embargo, el principio de congruencia no solo se encuentra vinculado con la coherencia interna o externa, la correspondencia del pronunciamiento a los agravios formulados en etapa recursiva. El desarrollo jurisprudencial emitió razonamientos que vinculan el principio de congruencia con los hechos, objeto del proceso; en ese entendido, aludiendo al proceso penal expreso que la congruencia vela por la conexitud de los hechos -objeto del proceso-, la acusación y la sentencia; en atención a los hechos descritos en la acusación -no precisamente su calificación- y atribuidos al imputado, se circunscribirá el desarrollo del proceso penal, se someterá a debate, para su adecuación o no a un tipo penal, sobre los hechos recaerá la sentencia y las resoluciones que resultaren de los recursos interpuestos contra ésta; por lo que, el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación, porque la responsabilidad penal que se atribuye al imputado depende de los hechos contenidos en la acusación, no de su calificación penal, porque no se juzga tipos penales, sino, hechos. En ese entendido, como corolario de la sustanciación del proceso penal, es el juzgador -conocedor del derecho- quien establecerá con fundamento y base probatoria, la adecuación a una conducta típica punible, la comisión de un ilícito, la imposición de la pena, que puede ser distinta a la calificación inicial, sin agregar ni cambiar los hechos39. Ahora bien, en el ámbito de la jurisprudencia de la Corte IDH, se estableció que, en aplicación del principio de congruencia "...debe mediar identidad entre los hechos de los que se informa al inculpado y aquellos por los que se le procesa, acusa y sentencia..."40 (las negrillas son nuestras), solo de esa forma se asegura el derecho a la defensa del encausado, su respuesta podrá ser efectiva y sin el margen de error que las conjeturas producen.

De los razonamientos precedentes, en términos generales podemos concluir que el principio de congruencia en el proceso -extensivo a todo tipo de procesos- encuentra su substrato en los hechos que constituyen elementos imprescindibles y condicionantes en el proceso, sobre los cuales el juzgador se pronuncia, sin modificarlos ni agregarlos, puesto que lo contrario implicaría la afectación de derechos fundamentales de las partes.

III.4. La aplicación del principio iura novit curia y la posición de garante de la jurisdicción constitucional

La Constitución Política del Estado establece como funciones constitucionales del Tribunal Constitucional Plurinacional, la de velar por la supremacía de la Constitución, ejercer el control de constitucionalidad y precautelar el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales41, en ese entendido, en términos de la jurisprudencia constitucional, este Tribunal de cierre se constituye en el garante primario de la Norma Suprema, de los valores, principios, derechos fundamentales y garantías constitucionales contenidos en ella, cualidad extensiva a todos los jueces y tribunales del Órgano Judicial42. Asimismo, introduce los principios constitucionales rectores para la función judicial, entre estos principios es preciso resaltar los principios de respeto de los derechos43, y el de verdad material44; asimismo, establece criterios para la interpretación de los derechos y garantías, entre ellos resaltamos, el de interpretación pro homine45, de directa justiciabilidad de los derechos46 e interpretación conforme a los instrumentos internacionales sobre derechos humanos47.

Ahora bien, el principio procesal de verdad material en términos de la jurisprudencia constitucional refiere a la obligación de la administración en la averiguación total de los hechos; por lo que, la decisión de la Administración debe ceñirse a los hechos, incluso más allá de lo estrictamente aportado por las partes y no limitarse a las actuaciones de carácter formal o únicamente al contenido literal del expediente, que no son suficientes para asumir sus decisiones48, en oposición a las verdades ficticias artificiales que valen jurídicamente pero que están basadas en una serie de procedimientos, tramites, cuestiones49 o un sistema judicial anclado en formalismos ritualistas que, lejos de resolver los conflictos, dilatan indefinidamente su solución, exigencias formales no pueden constituyan un obstáculo para un real acceso a la justicia50.

En esa línea de comprensión, es pertinente establecer vía jurisprudencia constitucional, el alcance del principio pro actione que constituye un parámetro de interpretación que enfatiza el deber de interpretar las normas procesales en el sentido más favorable a la admisibilidad de la acción o evitar el pronunciamiento de inadmisibilidad por defectos subsanables, sin dar la oportunidad de subsanarlos51; en el caso particular de los recursos, las condiciones o limitaciones previstas para el acceso a un recurso deben ser interpretadas de manera tal que no privilegien la forma e impidan ingresar al fondo y el principio de prevalencia del derecho sustancial al derecho formal, que implica que el reconocimiento de la finalidad superior de la justicia, no puede resultar sacrificada por las consideraciones de forma, que no sean las estrictamente indispensables para resolver el fondo de los casos que se somete a la competencia del juez; puesto que, el derecho formal o adjetivo establece la forma de la actividad jurisdiccional con la finalidad de la realización o eficacia de los derechos substanciales52.

Otro principio general del derecho aplicado por la jurisprudencia de la Corte IDH, en cuya virtud al principio iura novit curia, en cuya virtud, "...el juzgador posee la facultad e inclusive el deber de aplicar las disposiciones jurídicas pertinentes en una causa, aun cuando las partes no las invoquen expresamente"53, jurisprudencia que se fue reiterando en la citada Corte54, así como en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, cuya jurisprudencia, al efectuar consideraciones sobre los requisitos de contenido de la acción, específicamente la identificación de los derechos vulnerados, previstas en el art. 33.5 del CPCo, expresó que:

"...en resguardo a la tutela judicial efectiva, si no se mencionaran dichas disposiciones, no podrá rechazarse la demanda presentada, si es que existiese una adecuada exposición de los hechos, así como mención de los derechos lesionados; en ese mismo sentido, tampoco podrá denegarse la tutela de sus derechos, cuando no se los haya mencionado o precisado adecuadamente en su acción de defensa, por error u omisión involuntaria; puesto que en aplicación del principio iura novit curia 'el juez conoce el derecho'; el Juzgador constitucional, tiene el deber de analizar, la demanda, informe de los demandados y la participación de las partes en la audiencia de garantías, para verificar si se lesionaron los derechos mencionados en la demanda u otros no invocados; para aplicar de esa manera, si correspondiera, las disposiciones jurídicas pertinentes; aunque no hubiesen sido invocadas por error u omisión involuntaria, por parte del accionante; puesto que podría darse el hecho, que a criterio del demandante, se vulneraron ciertos derechos constitucionales, sin embargo, del contenido de su acción, del informe de la parte demandada, o en su caso de la participación realizada de ambas partes en la audiencia de garantías, se coligiera la vulneración de otros derechos no mencionados"55 (las negrillas nos pertenecen).

III.5. Análisis del caso concreto

La accionante denuncia la vulneración de la garantía al debido proceso en sus elementos de derecho a la defensa, y a la impugnación o doble instancia; puesto que, en su calidad de servidora pública en el Gobierno Autónomo Municipal de Villa Serrano del departamento de Chuquisaca, por disposición de dicha entidad municipal, debió cumplir el cronograma de vacaciones, en ese entendido, cuando gozaba de su vacación, fue despedida injustificadamente, por Memorando con CITE: 25/2020 de 31 de diciembre, de agradecimiento de servicios; por lo que, presentó recurso de revocatoria alegando que tiene bajo su dependencia a su madre con discapacidad -circunstancia que hizo conocer cuando gozaba de su vacación solicitando inamovilidad laboral-, sin recibir respuesta oportuna; ante el silencio administrativo presentó recurso jerárquico; empero, de manera maliciosa, minutos después de la presentación de ese recurso, le hicieron conocer la RA G.A.M.V.S. 001/2021 de 17 de febrero, que rechazó el recurso de revocatoria y confirmó el mencionado Memorando; posteriormente el ex Alcalde ahora accionado no remitió dicho recurso jerárquico al Concejo Municipal de ese Gobierno Autónomo Municipal, para su resolución, al contrario, le hizo conocer la RA G.A.M.V.S. 002/2021 de 29 de abril, a través de la cual, declaró inadmisible el citado recurso, por haberse agotado la vía administrativa al resolverse dicho recurso de revocatoria.

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados se establece que la accionante inició su vínculo laboral como Secretaria del Alcalde Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Serrano del departamento de Chuquisaca, el 2 de enero de 2007, teniendo como último cargo, Responsable de Caja y Auxiliar Contable (Conclusión II.1.), en cuyo ejercicio, se dispuso el uso de sus vacaciones de tres gestiones, desde el 26 de octubre de 2020 al 8 de marzo de 2021, de acuerdo a la Nota de 20 de octubre de 2020, del Secretario Municipal del señalado Gobierno Autónomo Municipal dirigida a la accionante (Conclusión II.3.).

Durante el ejercicio de su vacación, la accionante mediante memorial presentado el 10 diciembre de 2020, solicitó su inamovilidad laboral por tener bajo su dependencia a su madre con discapacidad física motora muy grave y permanente del 79%; acreditada con el respectivo carnet de discapacidad; asimismo, dicha solicitud fue reiterada por memorial presentado el 29 de igual mes y año (Conclusión II.4.), solicitudes que no tuvieron respuesta alguna; sin embargo, al contrario de su pretensión, fue desvinculada de su fuente laboral mediante Memorando con CITE: 25/2020 de agradecimiento de servicios, que le hicieron conocer el 4 de enero de 2021 (Conclusión II.5.). Promovió la impugnación del referido Memorando, formulando recurso de revocatoria (Conclusión II.6.) y el recurso jerárquico (Conclusión II.7.), el cual fue resuelto a través de la RA G.A.M.V.S. 002/2021 de 29 de abril, emitido por el ex Alcalde ahora accionado, que declaró inadmisible el señalado recurso jerárquico, quedando subsistente la desvinculación laboral (Conclusión II.8.).

En ese contexto, es necesario efectuar previamente una aclaración necesaria concerniente a una cuestión procesal o formal, ello con la finalidad de abordar el análisis de la problemática planteada, en atención a los hechos de relevancia jurídico constitucional descritos y acreditados por la accionante en la acción tutelar.

Respecto al agotamiento de los medios o recursos intraprocesales

Si bien no es una cuestión planteada por las partes en la acción de amparo constitucional; empero, es necesario aclarar que, vía jurisprudencia constitucional el principio de subsidiariedad que rige esta acción tutelar, encuentra excepción en algunos casos excepcionales precisados en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, entre ellos, los casos vinculados a personas con discapacidad; puesto que, forman parte de grupos vulnerables, que requieren acceso inmediato a la jurisdicción constitucional; esa excepción, se hizo extensiva a las personas que tienen bajo su dependencia a personas con discapacidad. En esa comprensión, en el presente caso, la accionante al tener a su madre -primer grado de parentesco en línea directa- con discapacidad bajo su dependencia, se encuentra en los casos de excepción a la subsidiariedad y acceso directo a la jurisdicción constitucional para que el problema jurídico planteado sea considerado y resuelto en el fondo; por lo que, no resulta exigible agotar los medios o recursos en sede administrativa con el objeto de buscar la restitución de sus derechos.

Con relación a la problemática de fondo planteada

Con la finalidad de ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, es necesario considerar la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2. de este fallo constitucional; puesto que, en el ámbito constitucional corresponde la protección de los trabajadores o servidores públicos provisorios por su condición de personas con discapacidad, a través de la garantía de su inamovilidad laboral, beneficio extensible -vía jurisprudencia constitucional- a trabajadores o funcionarios provisorios que tengan bajo su dependencia personas con discapacidad, con una relación de parentesco de primer grado en línea directa.

En ese marco, para ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, es necesario efectuar algunas precisiones en atención a los hechos de relevancia jurídico constitucional descritos y acreditados por la accionante. En ese entendido, si bien la accionante denuncia la vulneración de su garantía al debido proceso en sus elementos de derecho a la defensa, y a la impugnación o doble instancia, con la pretensión expresada en su petitorio de la acción tutelar, de que se deje sin efecto la RA G.A.M.V.S. 002/2021 -emitido por el ex Alcalde ahora accionado, que declaró inadmisible el recurso jerárquico planteado por la accionante- y se ordene la remisión de dicho recurso al Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Serrano del departamento de Chuquisaca, para que se resuelva.

Sin embargo, de la descripción de los hechos de relevancia jurídico constitucional, se puede advertir con claridad que la accionante denuncia la vulneración de su garantía de inamovilidad laboral en el Gobierno Autónomo Municipal de Villa Serrano del departamento de Chuquisaca, fundado en el hecho de que, su madre con discapacidad física-motora muy grave y permanente del 79% -parapléjica-, se encuentra bajo su dependencia, aspectos que fueron comunicados a su empleador y reclamados durante el ejercicio de su vacación, sin merecer respuesta alguna, antes de su despido.

En esa comprensión, la madre de la accionante, Nicolasa Solís, es una persona de la tercera edad, con sesenta y tres años de edad, aproximadamente, con discapacidad física-motora muy grave y permanente del 79% -parapléjica-. Por su grado de discapacidad, requiere asistencia para su alimentación, vestimenta, necesidades biológicas y para cubrir los gastos de su manutención -alimentación, medicamentos, etc.-, los cuales no pueden ser cubiertos por su renta mensual de jubilación, sino, con el apoyo económico de la accionante y hermana -en calidad de hijas-; empero, al residir en el municipio de Villa Serrano del departamento de Chuquisaca, se encuentra bajo dependencia cuidado y atención de la accionante (Conclusión II.2.); por cuanto, ese hecho constituye la base de la pretensión de la accionante.