Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0343/2023-S2 Sucre, 10 de mayo de 2023
SALA SEGUNDA Magistrada Relatora: MSc. Brigida Celia Vargas Barañado Acción de amparo constitucional
Expediente: 47283-2022-95-AAC Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución de 12 de abril de 2022, cursante de fs. 517 a 521, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Jaime David Canedo Encinas contra Leónidas Milton Barón Hidalgo Director Interino; Zulema Antonieta Gonzales Coronado, Directora de Asuntos Jurídicos; Patricia Guadalupe Flores Marín, Responsable de Análisis Jurídico Administrativo; y, Henry Xavier Ballivián Ticona, Profesional en Análisis Jurídico, todos de la Dirección del Notariado Plurinacional (DIRNOPLU).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 18 y 28 de marzo de 2022, cursantes de fs. 107 a 116 y 166 a 169, el accionante señaló que:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
En su condición de Notario de Fe Pública fue sometido a un proceso de evaluación dentro de marco legal establecido en la Resolución Administrativa DIRNOPLU 095/2021 de 5 de octubre, que aprobó el Reglamento de Evaluación del Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial; normas de imposible cumplimiento e inconstitucionales debido a que aplican criterios irrazonables y desproporcionales sobre la distribución del puntaje, que dio lugar a que obtuviera una calificación negativa de cincuenta y ocho puntos, al no haberse tomado en cuenta su título de maestría, ni que un nuevo programa académico con nivel de maestría no podía concluirse en dos años, además de haberse realizado una incorrecta sumatoria; por lo que, interpuso recurso de impugnación el cual confirmó el puntaje de evaluación, siendo notificado de forma posterior con Resolución Administrativa DIRNOPLU 031/2022 de 10 de febrero, que dispone la conclusión de sus funciones como Notario de Fe Pública, conminándolo a la entrega de los archivos, sin considerar que contra dicho acto planteó recurso de revocatoria y no era posible su destitución.
El proceso de evaluación lesionó el derecho al debido proceso, al no emplearse las normas de acuerdo a la jerarquía prevista en el art. 410 de la Constitución Política del Estado (CPE); toda vez que, se aplicó el citado Reglamento de manera preferente a la Ley del Notariado Plurinacional, desconociéndose el principio de favorabilidad.
El Reglamento de Evaluación del Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial, establece un porcentaje de 50% para la evaluación de aspectos disciplinarios, lo que es desproporcional e irrazonable, dado que los otros tres parámetros de evaluación suman un porcentaje de 16,66 % cada uno, para alcanzar el restante 50%.
El formulario de evaluación negativo vulneró el derecho al debido proceso al no fundamentar ni exponer las razones por las cuales su maestría en derecho civil y procesal civil no fue calificada; ya que, la Resolución Administrativa DIRNOPLU 031/2022 que resolvió la impugnación, se limitó a citar la normativa, lo que no suplía la obligación de interpretar y explicar porque se aplicó o no un determinado presupuesto legal; en ese mismo orden, cuestionó la suma del puntaje obtenido sin que ese hecho hubiera sido respondido al momento de emitirse la Resolución que resolvió su recurso.
Se le impidió interponer los mecanismos de impugnación previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo, contra la Resolución de Impugnación DIRNOPLU 024/2021 de 7 de diciembre, alegando que el referido Reglamento, solo permite una etapa de impugnación, lo que es contrario a la Norma Suprema.
Su calificación negativa afectó sus derechos a ejercer la función pública, al trabajo, a la alimentación de él y sus dependientes, a la salud y a la vivienda, cuando lo correcto era aplicar el estándar más alto de protección, y los principios de favorabilidad, pro homine, informalismo y verdad material.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Denunció la lesión de sus derechos al debido proceso, a la defensa, a la impugnación, a ejercer una función pública, a la "justicia"; y, de los principios a la supremacía constitucional, a la verdad material, a la seguridad jurídica, a la razonabilidad, a la convencionalidad, al respeto de los actos propios, y al valor justicia, citando al efecto los arts. 13, 115.II, 117.II y 180.II de la CPE.
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela, disponiendo:
- a)Se declare la inaplicabilidad de las Resoluciones Administrativas DIRNOPLU 095/2021 y la 111/2021 de 9 de noviembre;
- b)La nulidad del Formulario Código SC-0009 relativo a la evaluación de desempeño negativo y se permita el ingreso a la plataforma informática de desempeño notarial su título de maestría en derecho civil y procesal civil;
- c)Se declare la nulidad de la Resolución de Impugnación DIRNOPLU 024/2021;
- d)Se ordene la distribución equitativa del puntaje en los cuatro ejes de evaluación, otorgándole el 25% del puntaje sobre 100 a la evaluación disciplinaria;
- e)La nulidad de la Resolución Administrativa 031/2022 de cesación;
- f)Su inmediata reincorporación a su cargo de Notario de Fe Pública 10;
- g)La emisión de un nuevo formulario de evaluación de desempeño de permanencia; y,
- h)Como medida cautelar se disponga la restitución de sus funciones como Notario de Fe Pública a cargo de la Notaría 10, mientras no se resuelva la acción de amparo constitucional.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública virtual el 12 de abril de 2022, según consta en acta cursante de fs. 509 a 516 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El accionante a través de su abogada, ratificó el contenido de la acción de amparo constitucional, y ampliándolo indicó que:
- 1)La Resolución Administrativa DIRNOPLU 095/2021 que aprobó el Reglamento de Evaluación del Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial, estableció obligaciones para la evaluación de los Notarios de Fe Pública que eran de imposible cumplimiento; debido a que, la obtención de un título de maestría no era viable en dos años, computados desde el momento en que asumió como fedatario hasta el momento de la evaluación;
- 2)El aludido Reglamento no permite la impugnación del último acto de cesación en instancia revocatoria y jerárquica, lo que lesionó su derecho a la impugnación; no obstante, en el mecanismo de defensa se reclamó el acto primigenio que era la evaluación y sobre el cual se agotaron los medio de impugnación; y,
- 3)La jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional debió ser analizada y aplicada al caso concreto en términos fácticos, indagando cual fue la verdad material.
I.2.2. Informe de los demandados
Zulema Antonieta Gonzales Coronado, Directora de Asuntos Jurídicos, por sí, y en representación de Leónidas Milton Barón Hidalgo, Director Interino, ambos de DIRNOPLU, por informe escrito presentado el 12 de abril de 2022, cursante de fs. 465 a 474, y en audiencia de garantías señaló que:
- i)No existe una aplicación contraria a lo establecido por el art. 410 de la CPE; toda vez que, el art. 7 del Reglamento de Evaluación del Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial, no es contrario al Decreto Supremo (DS) 2189 de 19 de noviembre de 2014 ni a la Ley del Notariado Plurinacional, al haberse evaluado a los fedatarios desde su ingreso a la carrera notarial; es decir, dos años luego de su ingreso;
- ii)La Resolución Administrativa DIRNOPLU 095/2021, que aprobó el citado Reglamento, no fue impugnado ni observado por el peticionante de tutela y la acción de inconstitucionalidad concreta que se interpuso, fue rechazada por la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional por ;
- iii)La Resolución Administrativa DIRNOPLU 031/2022 se encuentra fundamentada al estar respaldado el puntaje obtenido en las normas pertinentes, además de exponerse los motivos por los cuales se determinó confirmar la nota que se alcanzó;
- iv)En cuanto a la consideración de su maestría en derecho civil y procesal civil de 2016, no correspondía a la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz revalorizar la prueba, máxime si no existió una carga argumentativa suficiente para ello;
- v)Se agotó la instancia de apelación al emitirse la Resolución de Impugnación DIRNOPLU 024/2021, sin que ello vulnere el derecho a la impugnación ni a la defensa;
- vi)En el fondo se cuestionó el contenido del aludido Reglamento, siendo improcedente su consideración a través de este mecanismo de defensa que no tiene la finalidad de realizar un control normativo de constitucionalidad; y,
- vii)Correspondía denegar la tutela impetrada al no ser la acción de amparo constitucional la vía idónea para objetar el Reglamento de Evaluación del Desempeño de Notarias y Notarios de Fe Pública de Carrera Notarial.
Patricia Guadalupe Flores Marín, Responsable de Análisis Jurídico Administrativo de DIRNOPLU, por informe escrito de 12 de abril de 2022, cursante de fs. 475 a 478, y en audiencia de garantías expresó que:
- a)Esta acción tutelar era improcedente por subsidiariedad; toda vez que, no se acreditó que se hubiera interpuesto algún medio de defensa contra la Resolución Administrativa DIRNOPLU 031/2022 y el Auto complementario 005/2022 de 22 de febrero;
- b)No interpuso recurso de impugnación contra las Resoluciones Administrativas DIRNOPLU 095/2021 y la 111/2021; y,
- c)El impetrante de tutela no demostró cómo fueron lesionados sus derechos y garantías constitucionales.
Henry Xavier Ballivián Ticona, Profesional en Análisis Jurídico de DIRNOPLU, por informe escrito de 12 de abril de 2022, cursante de fs. 479 a 482, reiteró los argumentos planteados por la supra citada Responsable de Análisis Jurídico Administrativo; cuestionando además su falta de legitimación pasiva para responder por la pretensión; dado que, ya no era funcionario de dicha institución.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución de 12 de abril de 2022, cursante de fs. 517 a 521, denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos:
- 1)Mediante la presente acción de defensa se pretendió dejar sin efecto "la resolución" que aún se encuentra pendiente de revisión ante la jurisdicción administrativa; y,
- 2)Previa a la interposición de este mecanismo de tutela se activó el recurso de revocatoria, siendo que el mismo fue resuelto quedando pendiente el jerárquico, lo que impidió a la citada Sala Constitucional, ingresar al analizar el fondo de la problemática planteada.
Ante la solicitud de aclaración, complementación y enmienda la referida Sala Constitucional señaló que no era posible modificar el contenido de lo decidido mediante dicha pretensión; por lo que, no podía realizar nuevamente una evaluación sobre la subsidiaridad ni dar lugar a la medida cautelar al haberse denegado la tutela.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Consta Formulario Código SC-0009 de 22 de noviembre de 2021, que determinó una evaluación de desempeño negativa de Jaime David Canedo Encinas -hoy accionante- con una calificación de 58/100 puntos (fs. 6 a 9).
II.2. Cursa memorial de impugnación a la evaluación de desempeño presentado el 1 de diciembre de 2021, por el peticionante de tutela contra el Formulario Código SC-0009 ante el Director Interino de DIRNOPLU (fs. 28 a 31 vta.).
II.3. Corre Resolución de Impugnación DIRNOPLU 024/2021 de 7 de diciembre, que determinó confirmar totalmente la puntuación de 58/100 puntos obtenida por el impetrante de tutela; y, Auto de aclaración, enmienda y complementación de 16 de igual mes año, que resolvió no dar lugar a dicha pretensión (fs. 32 a 34 vta. y 40 a 43).
II.4. Se tiene recursos de revocatoria y jerárquico planteados contra la Resolución de Impugnación DIRNOPLU 024/2021, los cuales fueron atendidos por Notas DIRNOPLU/DESP/NE/049/2022 de 13 de enero y CITE: DIRNOPLU /DESP/ 194/2022 de 14 de febrero, haciendo conocer el Informe Legal DIRNOPLU/DAJ/ 012/2022 de 13 de enero, elaborado por Patricia Guadalupe Flores Marín, Responsable de Análisis Jurídico Administrativo de DIRNOPLU -ahora demandada-; e, Informe Legal DIRNOPLU/DAJ/ 038/2022 de 9 de febrero, realizado por Henry Xavier Ballivián Ticona, Profesional en Análisis Jurídico de la misma institución -hoy codemandado-, que estableció la imposibilidad de recurrir el fallo que resolvió la Resolución de Impugnación DIRNOPLU 024/2021 (fs. 44 a 53 y 55 a 73).
II.5. A través de la Resolución Administrativa DIRNOPLU 031/2022 de 10 de febrero, se determinó cesar en sus funciones al solicitante de tutela en el ejercicio del servicio notarial, por evaluación de desempeño negativo; y, Auto complementario 005/2022 de 22 de febrero, que rechazó acceder a la petición de enmienda de la aludida Resolución (fs. 386 a 390 y 393 a 395).
II.6. Mediante Resolución Administrativa DIRNOPLU 064/2022 de 7 de abril, se dispuso confirmar en todas su partes la Resolución Administrativa DIRNOPLU 031/2022 y el Auto complementario 005/2022 (fs. 404 a 407).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante alega que en su condición de Notario de Fe Pública fue sometido a un proceso de evaluación que determinó un desempeño negativo con una calificación de 58/100 puntos; debido a que, se valoró de forma desproporcional los antecedentes disciplinarios a los cuales se otorgó más valor en detrimento de otros parámetros; dado que, no se calificó su maestría en derecho civil y procesal civil, y se le exigió que obtenga un título de maestría en dos años, lo que es imposible; hechos que fueron expresados como agravios a tiempo apelar su evaluación; empero, lesionando sus derechos al debido proceso, a la defensa, a la impugnación, a ejercer una función pública, a la "justicia"; y, de los principios a la supremacía constitucional, a la verdad material, a la seguridad jurídica, a la razonabilidad, a la convencionalidad al respecto de los actos propios, y al valor justicia, se confirmó el puntaje negativo, ordenando la cesación de sus funciones; decisión contra la cual, también interpuso recurso de revocatoria, mismo que fue rechazado.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. La acción de amparo constitucional no es la vía idónea para conocer la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma jurídica. Jurisprudencia reiterada
La , reiterando el entendimiento de la y la , señaló que: ""Con el fin de resguardar un correcto manejo de la acción planteada, es preciso señalar que no se puede interponer un amparo, alegando la inconstitucionalidad de una disposición legal, pues para ello, la Ley del Tribunal Constitucional [así como actualmente el Código Procesal Constitucional], tiene previsto el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, que se articula al sistema de control normativo de carácter correctivo a posteriori de las disposiciones legales, pues a través de él se busca la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada con los principios, preceptos y normas de la Constitución Política del Estado. El objeto del recurso es el juicio de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas, lo que supone que el Tribunal Constitucional analiza las normas cuestionadas a la luz de los fundamentos expuestos por él o los recurrentes, para contrastarlas con las normas previstas en la Constitución Política del Estado. De manera que el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad no tiene por objeto la verificación de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida al control, lo que significa que el Tribunal Constitucional, como Órgano encargado del control de constitucionalidad, se concentra en el control objetivo de la misma".
Más adelante la Sentencia Constitucional Plurinacional precedente también citó la , que dispuso...
"(...)
En los hechos el accionante subsume el objeto de la acción de amparo en una presunta inconstitucionalidad por omisión, por cuanto, ésta se presenta cuando no obstante de la existencia de una ley ella es incompatible por una incompleta regulación, dando lugar a la ineficacia de una norma constitucional; consecuentemente, la parte accionante cuestiona en razón de aquello, que los demandados inaplicaron el contenido de una norma constitucional, desconociendo la supremacía de la Ley fundamental; situación que, en los hechos implica la denuncia del accionante sobre una presunta inconstitucionalidad de dicha norma, que en la doctrina constitucional se la conoce como inconstitucionalidad por omisión normativa que: '...se presenta en aquellos casos en los que existiendo la ley que desarrolla un mandato de la Constitución, aquella se hace incompatible por una deficiente o incompleta regulación que origina la ineficacia de una norma constitucional...' (...) Por lo tanto en ese orden, es evidente que el accionante equivocó la vía constitucional para la atención a su pretensión, pues de conformidad con los entendimientos desarrollados en los Fundamentos Jurídicos que anteceden, la acción de amparo constitucional no puede resolver aspectos concernientes a la constitucionalidad o no de una norma, ya que con ello se desnaturaliza la presente acción de defensa como garantía constitucional que tiene por objeto el resguardo de derechos fundamentales que se restrinjan o supriman a consecuencia de actos ilegales u omisiones indebidas de servidores públicos o particulares, situación concretamente inadvertida en el presente caso, en el que el accionante pretende que vía amparo constitucional se dilucide la constitucionalidad o no de una norma, realizando para ello juicio de constitucionalidad vía control normativo, excediendo el alcance de la acción de amparo incluso en sus efectos en las partes, desconociendo además que la presente acción de defensa no efectúa control de constitucionalidad de normas en abstracto.
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