Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0357/2023-S1 Sucre, 2 de mayo de 2023
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional
Expediente: 46747-2022-94-AAC Departamento: Cochabamba
En revisión la Resolución AAC-022/2022 de 21 de marzo, cursante de fs. 379 a 382, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Omar Mauricio Albis Rodríguez contra Pedro Gutiérrez Vidaurre, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba del departamento de Cochabamba.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memorial presentado el 15 de marzo de 2022, cursante de fs. 157 a 169 vta., el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Señala que fue contratado como chofer de Ambulancia del Hospital del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, a través de sucesivos memorandos; siendo el último, el MEMORANDO GAMS-SMMTDHIP/D.RR.HH./MAS/055/20 de 31 de diciembre de 2020, reasignándole el ítem 299 en el mismo cargo; no obstante, el 20 de julio de 2021, fue despedido mediante MEMORANDO GAMSSTDHIP/D.RR.HH./MAS/021/21 de 14 de julio.
A causa de lo mencionado, el 21 de julio de 2021, acudió a la Jefatura Departamental del Trabajo, solicitando su reincorporación laboral; instancia que emitió a su favor la Conminatoria de Reincorporación JDT.CBBA. /D.S. No. 0495/SMLV/ No. 181/2021 de 23 de septiembre, ordenando al Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba proceda a su reincorporación laboral en el plazo de tres días de su notificación al mismo cargo que venía desempeñando, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de su reincorporación.
La referida Conminatoria de Reincorporación fue notificada al Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, el 15 de octubre de 2021; empero, de manera deliberada la citada entidad municipal no dio cumplimiento a la misma, bajo el argumento que la conminatoria se encontraba en etapa de impugnación.
El 21 de febrero de 2022, se realizó por la Jefatura del Trabajo la verificación de reincorporación, acreditando precisamente el incumplimiento a la precitada Conminatoria de Reincorporación, lo cual evidencia una franca violación de sus derechos fundamentales.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos a la salud, a la seguridad social, al trabajo, a una remuneración justa relacionados con el derecho a la vida y al valor supremo del vivir bien, citando al efecto los arts.18.1, 45 y 46.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 23.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), 6.1., del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).
I.1.3. Petitorio
El accionante solicita se conceda la tutela impetrada, ordenado:
- a)Que el demandado de cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación JDT.CBBA. /D.S. No. 0495/SMLV/ No. 181/2021 de 23 de septiembre, en el último cargo que venía desempeñando sus funciones, más el pago de salarios devengados y demás derechos laborales previstos por Ley;
- b)El respeto a la estabilidad laboral en su puesto de trabajo, debiendo abstenerse los demandados de asumir medidas administrativas de hecho que contravengan al mandato de reincorporación laboral, pago de salarios devengados y demás derechos laborales conexos;
- c)Se disponga que en caso de incumplimiento o desobediencia a la resolución por parte de los demandados o por interpósita persona, se remitan antecedentes al Ministerio Público; y,
- d)Se determine la existencia de responsabilidades, condenándose al pago de daños, perjuicios y costas.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
La audiencia pública de consideración de esta acción de amparo constitucional se realizó el 21 de marzo de 2022, según consta en acta cursante de fs. 376 a 378 vta., produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
El impetrante de tutela en audiencia se ratificó íntegramente en los términos de su memorial de acción de defensa.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Edwin Condori Condori, Alcalde interino del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba del departamento de Cochabamba, en audiencia a través de sus abogados mencionó:
- 1)En la presente acción de tutela, existe falta de legitimación pasiva toda vez que el MEMORANDO GAMSSTDHIP/D.RR.HH./MAS/021/21 de 14 de julio, de conclusión de relación laboral, fue elaborado y emitido por el Secretario de Desarrollo Humano Integral, aclarando que los memorandos de designación como de reasignación de funciones, son elaborados por esa autoridad. Asimismo, la Ley 482 de 9 de enero de 2014, en su art. 29.15, faculta a las Secretarías Municipales a designar y remover a su personal, por lo que el accionante al depender de la Secretaría Municipal de Desarrollo Humano, no debió limitarse a demandar al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, sino que debió dirigir su demanda contra el titular de la Secretaría antes mencionada; por lo que tal autoridad no cuenta con legitimación pasiva en la actual acción tutelar, ni el ahora Alcalde interino, y tampoco el anterior Alcalde;
- 2)La instancia administrativa, que emitió la mencionada Conminatoria de Reincorporación, desconoce las competencias de las autoridades judiciales, ya que determinó derechos, usurpó funciones, resulta ambigua y no respeta los estándares de un debido proceso, por lo cual resulta ilegal pretender su ejecución por parte del accionante;
- 3)Sólo los funcionarios de carrera administrativa gozan del derecho a la estabilidad laboral, no así la generalidad de los servidores públicos, conforme lo establece la ;
- 4)La Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba aplicó un procedimiento impropio al sector público y al régimen del Servidor Público, al emitir la conminatoria de reincorporación;
- 5)No existe un procedimiento para tramitar reincorporaciones de y para servidores públicos, toda vez que los Decretos Supremos 28699, 0495 y la Resolución Ministerial 868/20210 se limita al ámbito privado; y,
- 6)Se lesionó los derechos a la defensa y al debido proceso dentro del trámite de reincorporación sustanciado en la Jefatura Departamental del Trabajo de Cochabamba, al no habérsele dado a conocer la denuncia a objeto de asumir defensa, no se sabe si la misma fue verbal o escrita, extremo que fue observado mediante la interposición de un incidente de nulidad de citación, el cual fue rechazado; la única notificación recibida por esa jefatura es la signada con código 2227/21; sin identificar el motivo por el cual estarían citando.
Asimismo, en audiencia a través de su abogado, ratificó su informe e indicó que la Resolución Administrativa 455-2021 que resolvió el recurso de revocatoria se aparta de los alcances del art. 51 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que establece las formas de resolución que omitió establecer el alcance del acto administrativo confirmado, limitándose a indicar que se confirma la Conminatoria de Reincorporación, con total falta de precisión y vulnerándose el derecho al debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación además del principio de congruencia, basándose en los Decretos Supremos 28699 y 0495, así como en la Ley General del Trabajo.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Primera del departamento de Cochabamba, a través de la Resolución AAC-022/2022 de 21 de marzo, cursante de fs. 379 a 382, concedió la tutela solicitada; disponiendo en consecuencia que el Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba a través de su representante legal, inmediatamente dé cumplimiento en su integridad a la Conminatoria de Reincorporación JDT.CBBA. /D.S. No. 0495/SMLV/ No. 181/2021 de 23 de septiembre, lo cual implica que se deben pagar los salarios devengados hasta la fecha. La citada Resolución fue emitida con base a los siguientes fundamentos:
- i)De acuerdo a la verificación notarial realizada por la Notaria de Fe Pública, Aida Valverde Rojas, quien junto al accionante se constituyó en oficinas de Asesoría Legal del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, en cuyo lugar se les indicó que no darían cumplimiento a la conminatoria de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de Cochabamba, puesto que el proceso administrativo se encontraría sometido a recursos de impugnación por parte del mencionado municipio; cuando el hecho de la interposición de recursos por la parte demandada, no se constituyen en eximentes de cumplimiento de la conminatoria de reincorporación;
- ii)Por tal motivo, se ha probado el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, vulnerando de esa forma los derechos laborales del accionante.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Conminatoria de Reincorporación JDT.CBBA. /D.S. No. 0495/SMLV/ No. 181/2021 de 23 de septiembre, pronunciada por la Jefe Departamental del Trabajo de Cochabamba en suplencia legal (fs. 54 a 55).
II.2. Consta Resolución Administrativa 455-2021 de 7 de diciembre de 2021, emitida por la Jefe Departamental del Trabajo de Cochabamba en suplencia legal, CONFIRMANDO la Conminatoria de Reincorporación mencionada precedentemente (fs. 36 a 38 vta.).
II.3. Mediante memorial de 22 de diciembre de 2021, la autoridad demandada interpuso recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa 455-2021 (fs. 9 a 24).
II.4. Por Acta de verificación de cumplimiento a resolución de Conminatoria de Reincorporación de 21 de febrero de 2022, elaborada por la Notaria de Fe Pública, Aida Valverde Rojas, quien señaló que una vez se dirigió a las oficinas de asesoría legal, en la misma, el funcionario Milco Vargas Céspedes, al respecto de la conminatoria de reincorporación que el trámite se encuentra en etapa de impugnación de los recursos presentados, por lo que no puede dar cumplimiento a la carta de reincorporación hasta que concluyan los recursos existentes (fs. 3)
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El impetrante de tutela considera lesionados sus derechos a la salud, a la seguridad social, al trabajo, a una remuneración justa relacionados con el derecho a la vida y al valor supremo del vivir bien, toda vez que el Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba del departamento de Cochabamba, incumplió la Conminatoria de Reincorporación JDT.CBBA. /D.S. No. 0495/SMLV/ No. 181/2021 de 23 de septiembre, emitida por la Jefatura del Trabajo de Cochabamba; que dispuso que en el plazo de tres días, la autoridad municipal ahora demandada procediera a su reincorporación al mismo cargo que venía desempeñando, pago de salarios devengados y demás derechos sociales; sin embargo, de las pruebas presentadas se constata que hasta la fecha de presentación de esta acción tutelar, la referida conminatoria no fue cumplida, con el argumento de que la misma fue impugnada por parte del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba; motivo por el cual solicita se le conceda la tutela impetrada, y en consecuencia, se disponga:
- i)Que los demandados den cumplimiento a la referida Conminatoria de Reincorporación JDT.CBBA. /D.S. No. 0495/SMLV/ No. 181/2021, en el último cargo que venía desempeñando sus funciones, más el pago de salarios devengados y demás derechos laborales previstos por Ley;
- ii)El respeto a la estabilidad laboral en su puesto de trabajo, debiendo abstenerse los demandados de asumir medidas administrativas de hecho que contravengan al mandato de reincorporación laboral, pago de salarios devengados y demás derechos laborales conexos;
- iii)Se disponga que en caso de incumplimiento o desobediencia a la resolución por parte de los demandados o por interpósita persona, se remitan antecedentes al Ministerio Público; y,
- iv)Se determine la existencia de responsabilidades, condenándose al pago de daños, perjuicios y costas.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas:
- a)Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional;
- b)Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral; y,
- c)Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre la Doctrina de Unificación Jurisprudencial respecto al incumplimiento de las Conminatorias de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la , reiterada por la , entre otras, asumió el siguiente entendimiento:
En todos los casos en los que se denunciaron despidos ilegales, como el incumplimiento de las Resoluciones de Conminatoria de reincorporación laboral emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, este despacho siempre tuvo como uno de sus principales objetivos el tratar de materializar los derechos fundamentales a la estabilidad laboral y el derecho al trabajo, en beneficio de las trabajadoras y los trabajadores, disponiendo el cumplimento integral de las conminatorias de reincorporación laboral, que se vieron reflejados en las , , (cumplimiento integral de conminatoria), como también en los Votos Disidentes a las , 0214/20018-S2 de 22 de mayo, 0133/2018-S2 de 16 de abril, 0260/2019-S2 de 21 de mayo y 0789/2018-S2 de 26 de noviembre, entre otras.
Lo que implica que siempre hubo una actitud consecuente sobre la necesidad de tutelar los derechos de estabilidad laboral y al trabajo, mediante la aplicación del estándar más alto de protección tal y como lo estableció la , que sistematizó y contextualizó la línea jurisprudencial sobre este tema en las , y , , , y .
Posteriormente, con el objeto de unificar la línea jurisprudencial de los precedentes constitucionales emitidos por las Salas de este Tribunal, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y sobre todo para lograr la materialización del derecho al trabajo de toda persona, reconocido por instrumentos internacionales como por nuestra Constitución Política del Estado, este Tribunal Constitucional Plurinacional, en Sala Plena, a través de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, unificó la línea jurisprudencial sobre esta temática:
- 1)En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la , es decir:
1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;
1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;
1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;
1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;
1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,
1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas (las negrillas y el subrayado fueron añadidos).
A partir de los precedentes establecidos ut supra y, con la facultad prevista en la norma procesal constitucional, este Tribunal en la parte resolutiva de dicho fallo de doctrina constitucional, dispuso:
UNIFICAR la línea jurisprudencial relativa al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada a través de la acción de amparo constitucional, en los siguientes términos:
1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la , correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones... (negrillas agregadas)
La Resolución de Doctrina Constitucional ratificó las líneas jurisprudenciales garantistas emitidas por este despacho por medio de sus Sentencias y Votos Disidentes, precitados anteriormente, lo que implica que la unificación de jurisprudencia vincula al mismo Tribunal Constitucional Plurinacional a materializar los derechos fundamentales de los trabajadores, aplicando los entendimientos más favorables y con el estándar más alto de protección, reconociendo que estos derechos tienen un carácter progresivo en su protección e implementación dentro de nuestro ordenamiento jurídico, principios que no tienen un techo en su aplicación y que siempre se buscará la manera más efectiva de tutelar los derechos fundamentales.
III.2. Presentación directa de la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral
El Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de la , reiterada por la , entre otras, asumió el siguiente entendimiento:
El 1 de mayo de 2006 se dictó el DS 28699, que en sus arts. 10 y 11, establece la posibilidad que cualquier persona que se encuentre sometida al régimen laboral y crea que fue injustamente despedida o alejada de su fuente laboral -salvo las causas de despido previstas por el art. 16 de la LGT, pueda acudir ante el ahora Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, reclamando su derecho a la estabilidad laboral o el pago de beneficios sociales; en contraposición al derogado art. 55 del DS 21060 de 29 de agosto de 1985, que permitía libremente rescindir los contratos de trabajo.
Posteriormente, el 1 de mayo de 2010, se emitió el DS 0495, que en su Artículo Único modificó el parágrafo III del art. 10 del DS 28699, señalando:
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