Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0368/2022-S4 Sucre, 24 de mayo de 2022
SALA CUARTA ESPECIALIZADA Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano Acción de amparo constitucional
Expediente: 40647-2021-82-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 075/2021 de 12 de abril, cursante de fs. 1706 a 1711, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Diego Alejandro Azero Saravia en representación legal de la Asociación Accidental "Consorcio Urkupiña" contra María Nela Prada Tejada, Ministra de la Presidencia; y, Gonzalo Rodríguez Cámara, Director General Ejecutivo de la Unidad de Proyectos Especiales (UPRE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 26 de febrero de 2021, cursante de fs. 230 a 257; y de subsanación de 17 de marzo de igual año (fs. 265 a 274), el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 9 de marzo de 2018, suscribieron con la UPRE dependiente del Ministerio de la Presidencia, Contrato de Obra CCTO-JUJ-0015/2018, para la ejecución del proyecto "Construcción Instituto Tecnológico Luis Espinal Camps D8 - El Alto"; bajo la modalidad de contratación directa, comprometiéndose a ejecutar la misma de acuerdo a las especificaciones y características técnicas a cambio de Bs21 873 519,29 (veintiún millones ochocientos setenta y tres mil quinientos diecinueve 29/100 bolivianos), que según la cláusula cuarta del referido contrato, debió ser ejecutada en el plazo de cuatrocientos días calendarios a partir de la orden de proceder, emitida por la entidad contratante, estableciéndose además, dos garantías a primer requerimiento de correcta inversión por un monto de Bs4 374 783,26 (cuatro millones trescientos setenta y cuatro mil setecientos ochenta y tres 26/100 bolivianos); y, la segunda, de cumplimiento de contrato, por la suma de Bs1 531 174, 14 (un millón quinientos treinta y un mil ciento setenta y cuatro bolivianos 14/100); asimismo, las causales de resolución del contrato, fueron estipuladas en la cláusula vigésima primera del contrato en cuestión; el 31 de diciembre de igual año, suscribieron un primer contrato modificatorio en relación a los volúmenes y creación de nuevos ítems; renovando además, las boletas de garantías, siendo estas sustituidas por otras nuevas; asimismo, el 22 de mayo de 2019, se suscribió el segundo contrato modificatorio por variación de cantidades, creación de nuevos ítems y ampliación de plazo, que fue aprobada por la entidad contratante por treinta y cinco días calendario, a pesar que como contratistas solicitaron más días.
Durante la ejecución de la obra y el trámite de la resolución contractual, la entidad contratante y el Supervisor incurrieron en una serie de omisiones e incumplimientos de los procedimientos establecidos contractualmente, lesionando sus derechos a la defensa y al debido proceso; en razón a que no existió compensación de los días de lluvia, que se encuentran dentro los eventos de causas de fuerza mayor, insertos en la cláusula vigésima del contrato; toda vez que, la obra se perjudicó por días de nevada y de lluvia, habiendo incumplido el Supervisor con su deber de pronunciarse objetivamente sobre lo establecido en la cláusula vigésima, siendo evidente el prejuicio que sufrieron al no existir una lógica compensación de días, tal como prevé el contrato en su cláusula décimo tercera; tampoco se procedió a la compensación de los días por trabajos adicionales ordenados por el Supervisor, que instruyó el desmontaje de dos bloques de talleres y galpón, que se habían construido durante meses y se encontraban concluidos, caso en el que, si bien no se cuenta con respaldo documental de la reunión para efectuar tales trabajos, en el libro de ordenes cursa la solicitud del contratista al respecto, es así que, mediante nota CITE FPS-SUP/UE-EA3/CAR/047/2019 de 26 de abril, en la que instruyó los referidos trabajos adicionales; el accionar contradictorio e injusto de la supervisión generó un retraso de setenta y uno días que según la cláusula décimo tercera del contrato es un evento compensable, así también, entre las arbitrariedades ahora denunciadas, se debe mencionar que tampoco se consideró la comunicación de paralización temporal del contratista por causa atribuibles a la entidad contratante; habiendo a lo largo de la ejecución, la supervisión incumplido con las reglas de procedimiento contractual; puesto que, a tiempo de la entrega de la obra provisional, no realizó notificación alguna ni menos expresó su comunicación de expresión provisional, actuando el Supervisor de mala fe.
El Supervisor les notificó el 25 de octubre de 2019, con la Nota CITE:FPS/GTS/377/2019, rechazando la solicitud de entrega provisional de la obra, con el argumento que existirían actividades sin concluir, que a juicio de la supervisión se tratarían de anomalías mayores; empero, no se fundamentaron las referidas observaciones, acto que debe calificarse como una grosera vía de hecho; puesto que, estuvo dirigido a invalidar los esfuerzos del contratista en el cumplimiento del contrato, prosiguiendo de esta forma con la indebida acumulación de multas en su contra, constituyendo tal acto en una clara desviación de poder; toda vez que, se buscó una causal de resolución contractual, en este antecedente, mediante la Nota CITE: FPS-SUP/UE-EA4/CAR/081 Ca/2019 de 29 de noviembre, el Residente de Supervisión les comunicó la resolución del contrato por la causal de multas acumuladas por encima del 20% del monto total del contrato al 9 de noviembre de 2020; es así que, la entidad contratante resolvió el contrato por Resolución Administrativa (RA) RCD/AD/0003/2019 de 26 de diciembre, remitida mediante la Nota CITE: MP/UPRE/1102/2019 de 3 de enero, cuya notificación no fue realizada en forma personal al representante legal de la empresa; razón por la que, solicitaron la revocatoria de dicha determinación; sin embargo, dicha petición fue resuelta por la RA RCD/AD/0001/2020 de 28 de febrero, que confirmó la resolución del contrato; ahora, si bien no correspondía se emita el referido fallo en forma de resolución de recurso de revocatoria, procedieron a agotar la subsidiariedad en un proceso de impugnación irregularmente iniciado por la misma administración, formularon recurso jerárquico ante el Ministerio de la Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, que emitió la Resolución Recurso Jerárquico 013/20, confirmando en todas su partes la Resolución impugnada, siendo dicho fallo emitido en indebido proceso no regulado dentro del sistema de control gubernamental, careciendo incluso de la debida fundamentación y motivación.
La vías de hecho denunciadas por la ilegal resolución del contrato, concluyó con la ejecución ilegal de la boleta de garantía de cumplimiento de contrato 427-7-1-00056-1, mediante Nota CITE: MP/UPRE/03094/2020 de 26 de agosto, hecho que consumó la vulneración de todos sus derechos, que repercutieron en un daño inmediato e irreversible, no solo por el daño económico hacia su empresa, sino también por la prohibición de contratar con el Estado que trajo aparejada la resolución contractual, hecho que le generó un perjuicio cuantioso, vulnerando el debido proceso; toda vez que, la Directora de la UPRE validó todos los atropellos, irregularidades y vulneraciones de derechos al dar por correcta la aplicación indebida de multas y disponer la resolución del contrato; además, el rechazo de la recepción provisional solicitada por su parte con evidente falta de fundamentación, motivación y congruencia, habiéndose incluso negado a aplicar las normas procesales del contrato, cuando las mismas no eran de su conveniencia, desoyendo las solicitudes de eventos y días compensables, así como la de paralización de obras por causa imputable a la entidad, no existiendo una aplicación objetiva del ordenamiento jurídico.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
La parte accionante denunció la lesión del debido proceso en sus elementos de motivación, congruencia, aplicación objetiva del ordenamiento jurídico, derecho a la defensa y la seguridad jurídica; citando al efecto, los arts. 14.V y 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitaron se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga:
- a)Retrotraer el procedimiento hasta la Nota CITE.FPS-SUP/UE-EA4/CAR/064 a/2019 de 6 de julio, por el que se comunicó la aplicación de multas desde el 2 de igual mes y año, hasta antes de la emisión de la Nota CITE: FPS/GTS/377/2019 de 25 de octubre, que rechazó la recepción provisional de la obra; y,
- b)Anular todos los actos posteriores a ambas notas dejando sin efecto la RA RCD/AD/0003/2019, que resolvió el Contrato de Obra CCTO-JUJ-0015/2018, así como la Resolución Administrativa (RA) RCD/AD/001/2020 y la Resolución Recurso Jerárquico 013/20.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 12 de abril de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 1695 a 1705, presentes la parte accionante, la autoridad demandada y los terceros interesados, todos asistidos por sus abogados; se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte accionante por intermedio de su abogado ratificó íntegramente los argumentos expuestos en los memoriales de su acción de amparo constitucional, ampliándolos refirió que:
- 1)Aunque la vía de impugnación administrativa en el presente caso es impropia respecto a la lesión de derechos emergentes de los contratos administrativos; empero, al margen de la vía activada erróneamente, se siguió con las denuncias de lesión al debido proceso con las medidas de hecho confirmadas y refrendadas con las resoluciones administrativas que resolvieron las impugnaciones entre ellas la del recurso jerárquico; y,
- 2)En su petitorio, solicitaron además, que se anule la Nota MP UPRE/03094/2020, que ordenó al Banco PRODEM Sociedad Anónima (SA) la ejecución de la boleta de garantía de primer requerimiento de cumplimiento de contrato; por lo tanto, se ordene a las autoridades demandadas restituyan la referida boleta y se comunique al Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES) el levantamiento del impedimento de contratar con el Estado, con el que fueron sancionados.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
María Nela Prada Tejada, Ministra de la Presidencia, representada por David Jhon Cárdenas Ojeda, señaló que:
- i)No se puede plantear la presente acción de defensa contra resoluciones judiciales o administrativas que pudiesen ser modificadas por cualquier otro recurso del cual no se haya hecho uso oportuno, que en este caso, es la vía contencioso administrativa, que se abre en casos de contratos firmados entre particulares y el Estado;
- ii)La Resolución Recurso Jerárquico 013/20, cuenta con la fundamentación debida, no existiendo las lesiones que arguye la parte accionante; y,
- iii)La acción de amparo constitucional no se considera una vía de casación, por lo mismo, no se activa para subsanar supuestos actos que infrinjan las normas procesales o sustantivas debido a una incorrecta interpretación o indebida aplicación de las mismas, en el caso presente los impetrantes de tutela se sometieron plenamente a lo determinado tanto por la supervisión como por la fiscalización y ante la resolución del contrato por su incumplimiento; empero, ahora buscan activar la justicia constitucional como si se tratase de una última instancia.
Gonzalo Rodríguez Cámara, Director Ejecutivo de la UPRE dependiente del Ministerio de la Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, representado por Alex Jhonny Brito Cervantes, Lidia Nineth Cejas Cortez, Carola Alejandra Cordero Aramayo, Celmira Margarita Rivera Flores y Franklin Pedro Argandoña Coariti, mediante informe escrito presentado el 7 de abril de 2021, cursante de fs. 1207 a 1214 vta., señalaron que:
- a)La parte accionante pretende que en sede constitucional se dilucide una controversia emergente de la recisión de un contrato con la UPRE, extremo que no es posible, conforme a la amplia jurisprudencia constitucional, en tal entendido, de ser procedente lo pretendido, el Estado sería el afectado; puesto que, las boletas que fueron ejecutadas ya forman parte del patrimonio del Tesoro General del Estado;
- b)La parte impetrante de tutela, invocó la excepción a la subsidiariedad señalando que, en el caso presente existiría vías o medidas de hecho; empero, revisado el expediente y las pruebas ajuntas por ambas partes, no se observa que la parte solicitante de tutela hubiese acreditado prueba idónea que sustente la excepción incoada, es más, en inicio reconocen la existencia de una vía idónea y jurisdiccional, como es el proceso contencioso para dilucidar lo demandado; sin embargo, luego argumenta la excepción a la subsidiariedad señalando que, acudir a dicha vía, resultaría tardía y extemporánea, por tanto ineficaz sin realizar mayor fundamentación al respecto; y,
- c)En cuanto a la supuesta lesión del debido proceso, se debe considerar que la UPRE resolvió el Contrato de Obra CTTO-JUJ-0015/2018, en el marco de las reglas aplicables a la misma, establecidas y acordadas de manera voluntaria entre la entidad y el contratista, con ella se probó que se respetó el debido proceso.
I.2.3. Intervención del tercero interesado
Gabriel Viracochea Pizza, en representación del Ministerio de la Educación, manifestó que:
- 1)No se encuentra en la acción de defensa una fundamentación clara, tampoco una conexitud entre los derechos supuestamente conculcados, como lo manifiesta el accionante en relación al petitorio; no obstante y como ya se manifestó, lo que corresponde es que la parte solicitante de tutela pueda iniciar el proceso contencioso administrativo, conforme establece la Ley de Procedimiento Administrativo y la normativa aplicable al caso;
- 2)En cuanto a la excepción al principio de subsidiariedad invocado, se tiene que establecer la inminencia del daño irreparable; por lo que, tendría que haberse argumentado la urgencia y gravedad de los hechos, que no fueron alegados en el presente caso; y,
- 3)La parte accionante omitió en cuanto a la vía jurisdiccional que tenían abierta respecto al contrato, también incurrieron en actos consentidos; puesto que, no se acudió a la tutela jurisdiccional correspondiente como ocurrió en el presente caso.
Rodney Cristina Pérez Choque, Directora General Ejecutiva del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS), a través de sus representantes legales por memorial el 7 de abril de 2021, cursante de fs. 448 a 456, refirió que:
- i)El contratista en aplicación a su contrato, es responsable de la correcta ejecución de la obra hasta su conclusión, no pudiendo entregar una defectuosa o mal efectuada; por tal razón, las deformaciones e imperfecciones presentadas en la cubierta se vieron obligados a proceder con la corrección del defecto sin que esto implicara un corto plazo de ejecución adicional al contrato; y,
- ii)Previo a interponer la acción de amparo constitucional, el impetrante de tutela debió agotar las instancias y vías llamadas por ley, que en este caso son las autoridades judiciales ordinarias, quienes deben conocer sobre los supuestos agravios que devienen del contrato y las resoluciones administrativas, no siendo la jurisdicción constitucional, la competente para la revisión de las resoluciones pronunciadas en la vía administrativa; razón por la que, la presente acción de defensa debe ser denegada.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 075/2021 de 12 de abril, cursante de fs. 1706 a 1711, denegó la tutela solicitada, con base en los fundamentos siguientes:
- a)En relación a todo lo reclamado por la empresa impetrante de tutela, ingresar en el análisis de dichas denuncias implicaría para la jurisdicción constitucional, entrar en el examen de las cláusulas contractuales, hecho que además implicaría abordar un estudio de, si evidentemente la labor de la entidad supervisora generó o no los perjuicios que expuso la parte ahora solicitante de tutela, cuando tal aspecto no resulta procedente;
- b)El control de legalidad en el presente caso fue diseñado por el propio contrato, donde se estableció que tal aspecto está reservado para la vía coactiva fiscal, no siendo potestad de la jurisdicción constitucional absolver el tratamiento de estas cuestiones que fueron alegadas por la entidad impetrante de tutela en la presente acción de defensa, esto en virtud al principio de autonomía de la voluntad, que en el caso presente, estableció la instancia competente y pertinente para resolver las controversias emergentes del contrato en cuestión; y,
- c)Si bien en el derecho administrativo, rige el principio de informalismos, al margen de impugnar en la vía administrativa, la parte solicitante de tutela, podía haber evitado la dilación del trámite de impugnación, en la que presentó un innecesario recurso jerárquico y continuar en la vía que correspondía.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se tiene lo siguiente:
II.1. Se tiene el duplicado del Testimonio 2078/2018 de protocolización de 12 de diciembre de 2019, que contiene el Contrato de Obra CCTO-JUJ-0015/2018, para la ejecución del Proyecto "Construcción Instituto Tecnológico Luis Espinal Camps D8 - El Alto", suscrito entra la UPRE dependiente del Ministerio de la Presidencia y la Asociación Accidental "Consorcio Urkupiña" (fs. 29 a 60).
II.2. Mediante la Nota CITE: MP/UPRE/9287/2019 de 10 de octubre, el Director General Ejecutivo del a UPRE, manifestó al representante legal de la Asociación Accidentes "Consorcio Urkupiña", su intención de resolución del Contrato de Obra CCTO-JUJ-0015/2018, recomendando el inicio del procedimiento para la resolución del referido contrato (fs. 154 a 157); ante la que, la empresa ahora impetrante de tutela respondió presentando ante la UPRE, la Nota CITE CE/CITLECD8/C.URKUPIÑA-051/2019 de 24 de octubre, manifestando su oposición a la intención de resolución de contrato, justificando que no existe causal de resolución por incumplimiento (fs. 162 a 166).
II.3. Ante la resolución del Contrato de Obra CCTO-JUJ-0015/2018, dispuesta por la entidad contratante, mediante Resolución Administrativa (RA) RCD/AD/0003/2019, la parte ahora impetrante de tutela, mediante Nota CITE: CE/CITLECD8/. URKUPIÑA - 35/2020 de 3 de febrero, solicitaron la revocatoria de la referida resolución del mencionado contrato (fs. 182); ante la cual, se dictó la Resolución Administrativa (RA) RCD/AD/0001/2020 de 28 de febrero, que confirmó la resolución de contrato definitiva, asumida por la entidad contratante ahora demandada (fs. 188 a 194); que, a su vez, fue objeto de recurso jerárquico, resuelto por la Resolución Recurso Jerárquico 013/20 de 24 de agosto de 2020, por la Ministra de la Presidencia, confirmó la Resolución impugnada (fs. 208 a 221).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La parte accionante denuncia la lesión del debido proceso en sus elementos de motivación, congruencia, aplicación objetiva del ordenamiento jurídico, derecho a la defensa y la seguridad jurídica; toda vez que, en la ejecución del Contrato de Obra CCTO-JUJ-0015/2018, proyecto "Construcción Instituto Tecnológico Luis Espinal Camps D8 - El Alto; las autoridades demandadas, incurrieron en una serie de omisiones e incumplimientos de los procedimientos establecidos contractualmente, en razón a que, no existió compensación de los días de lluvia, que se encuentran dentro los eventos de causa de fuerza mayor, insertos en la cláusula vigésima del contrato; puesto que, la obra se perjudicó por la nevada y de lluvia, no existiendo una lógica compensación de días tal como prevé el contrato en su cláusula décimo tercera; habiéndose incluso, rechazado su solicitud de entrega provisional de la obra, con el argumento que existirían actividades sin concluir, que a juicio de la supervisión se tratarían de anomalías mayores; empero, no se fundamentaron las referidas observaciones, decantado todo ello en la resolución del contrato y ejecución de las boletas de garantía constituyendo tal acto en, una clara desviación de poder que constituye una medida de hecho.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
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