Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0388/2022-S2 Sucre, 24 de mayo de 2022
SALA SEGUNDA Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano Acción de amparo constitucional
Expediente: 40731-2021-82-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 132/2020 de 7 de octubre, cursante de fs. 91 a 99 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Yasminka Zulma Tito Bustillos contra Rafael Arcángel Quispe Flores y Fernando Vargas Mosua, ex y actual Director del Fondo de Desarrollo Indígena.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 18 de agosto y 16 de septiembre de 2020, cursantes a fs. 2; 61 a 69; y, 72 a 76, la accionante, expresó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Desde el 19 de septiembre de 2017 hasta el 15 de enero de 2020, ingresó a trabajar al Fondo de Desarrollo Indígena a través de la suscripción de tres contratos a plazo fijo, convenidos de la siguiente forma:
- a)Contrato Administrativo para la Prestación de Servicios de Personal Eventual Técnico en Evaluación y Seguimiento de Proyectos FDI-PE- 185/2017, firmado el 19 de septiembre de 2017, con vigencia hasta el 31 de diciembre de igual año;
- b)Contrato Administrativo para la Prestación de Servicios de Personal Eventual Técnico en Evaluación y Seguimiento de Proyectos FDI-PE- 024/2018, firmado el 2 de enero de 2018, con vigencia hasta el 31 de diciembre de similar año; y,
- c)Contrato Administrativo para la Prestación de Servicios de Personal Eventual Profesional I en Evaluación de Proyectos FDI-PE- 25/2019, convenido el 2 de enero de 2019, con vigencia hasta el 31 de diciembre del mismo año.
En ese sentido, la firma de tres contratos a plazo fijo, implicó que opere la tácita reconducción y en consecuencia la aplicación de la inamovilidad laboral, máxime en el caso de mujeres embarazadas; de ahí que, al encontrarse en estado de gestación -aproximadamente de cinco meses-, gozaba de inamovilidad laboral por ser madre gestante.
Asimismo, dicho estado fue informado al Exdirector del Fondo de Desarrollo Indígena, mediante Nota de 2 de diciembre de 2019, reiterado por Nota de 8 de enero de 2020, esta última mereció una respuesta mediante CITE:FDI/DGE/EXT/013-2020 de 15 de mismo mes, que a su vez remitió el Informe Legal INF/FDI/DJ/0002/20 FDI-05398-2019 de 6 de diciembre, rechazando su solicitud; toda vez que, siendo personal eventual sujeto a contratos a plazo fijo, no gozaba de la referida inamovilidad, decisión que vulneró sus derechos al dejarla sin una fuente laboral y sin considerar su estado de gravidez.
Por último, después del 31 de diciembre de 2019, continuó asistiendo a su fuente laboral, marcando en el registro biométrico los días 12, 13, 14 y 15 de enero de 2020.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Señaló como lesionados su derecho a la inamovilidad laboral en su condición de mujer en estado de embarazo, maternidad segura, seguridad social e igualdad, citando al efecto los arts. 14.II y III; 45.I y V; y, 48.VI de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga su reincorporación a su fuente laboral hasta que su hija cumpla un año de edad, así como la cancelación de salarios devengados y el pago de las asignaciones familiares consistentes en el subsidio prenatal, de natalidad y lactancia hasta que también su hija cumpla un año de vida; y, se determine el pago de costas, daño y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública virtual el 7 de octubre de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 84 a 90, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La accionante a través de sus abogados, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar; añadiendo que:
- 1)En atención a la , la inamovilidad laboral no se aplica por regla general a contratos a plazo fijo, salvo aquella excepción referida a la suscripción de más de dos contratos que implica una tácita reconducción; aspecto que hace aplicable la inamovilidad laboral al ser una mujer en estado de gravidez; por lo cual, presentó tres contratos continuos;
- 2)Siguió prestando sus servicios en el Fondo de Desarrollo Indígena, con consentimiento del empleador; toda vez que, marcó su asistencia en el biométrico los días 8, 9, 12, 13, 14 y 15 de enero de 2021, aspecto que también significó una tácita reconducción;
- 3)Las actividades desarrolladas por la demandante de tutela son propias y permanentes de la referida entidad; por lo que, también opera la excepción señalada en la citada Sentencia Constitucional Plurinacional;
- 4)Se vulneró el derecho a la igualdad en su vertiente formal; por cuanto, se encontraba en la misma situación de Arminda Condori Ayala; dado que, era funcionaria en la referida entidad, tenía más de dos contratos a plazo fijo, se encontraba en estado de gestación y al mismo tiempo presentaron una solicitud peticionando se respete su derecho a la inamovilidad laboral; sin embargo, únicamente se concedió y respeto su inamovilidad de la prenombrada, en cambio la suya fue rechazada; y,
- 5)Se lesionó el derecho a la seguridad social; toda vez que, por su estado de gravidez no se le canceló el total del subsidio prenatal, sino únicamente recibió dos asignaciones prenatales, aspecto que representó una aceptación tácita por parte de la autoridad demandada, tampoco recibió el subsidio de natalidad, posnatalidad y de lactancia.
I.2.2. Informe de los demandados
Fernando Vargas Mosua, Director del Fondo de Desarrollo Indígena, a través de sus abogadas, en audiencia solicitó se deniegue la tutela, en mérito a los siguientes argumentos:
- i)El contrato eventual suscrito entre el Fondo de Desarrollo Indígena y la peticionante de tutela tuvo como base normativa la Constitución Política del Estado, Ley de Administración y Control Gubernamental -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, Estatuto del Funcionario Público -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-, Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública y sus modificaciones -Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992-;
- ii)Los contratos suscritos con la demandante de tutela, establecieron en sus cláusulas de forma expresa que no operara la reconducción tácita de los contratos;
- iii)Las excepciones señaladas en la , respecto a la tácita reconducción no se refiere a contratos eventuales sino a contratos laborales los cuales se encuentran dentro del marco de la Ley General de Trabajo;
- iv)No existe en el sector público la figura jurídica del contrato a plazo indefinido;
- v)Debido a la reducción del presupuesto del Fondo de Desarrollo Indígena, se recortó el personal; de ahí que, el área donde trabajaba la accionante se redujo de nueve a cuatro funcionarios;
- vi)Se efectuó el pago de las asignaciones familiares a favor de la prenombrada, conforme a la normativa prevista en el reglamento de asignaciones familiares; toda vez que, la misma cobro dos meses que le correspondía; y,
- vii)No se aplica el principio de favorabilidad laboral en contratos eventuales, temporales y de obra.
Rafael Arcángel Quispe Flores, Exdirector del Fondo de Desarrollo Indígena, no asistió a la audiencia de garantías ni presentó escrito alguno, pese a su legal notificación (fs. 79).
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, a través de la Resolución 132/2020 de 7 de octubre, cursante de fs. 91 a 99 vta., denegó la tutela solicitada, sin costas ni multas por ser excusable, determinación asumida con base en los siguientes fundamentos:
- a)La accionante no es trabajadora sujeta a la Ley General del Trabajo, tampoco es funcionaria que forme parte de la carrera administrativa, de ahí que, la prenombrada fue empleada provisoria sujeta al Estatuto del Funcionario Público y su Decreto Reglamentario;
- b)La demandante de tutela como funcionaria provisoria ante la continuidad en su fuente laboral por el lapso de tres años, no acudió a la Dirección General de Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo, Previsión Social, a objeto que dicha entidad determine si con la suscripción de tres contratos podía ingresar ipso facto o previa convocatoria pública a formar parte de la carrera administrativa;
- c)El DS 0012 de 19 de febrero de 2009, instituyó la garantía de inamovilidad laboral por ser madre gestante y padre progenitor hasta que el menor cumpla un año de edad, es aplicable a servidores públicos provisorios, pero que no tienen un plazo definido, en el caso se trataba de una servidora pública provisoria con contrato a plazo fijo; por lo que, no correspondía aplicar la señalada inamovilidad; y,
- d)Con relación al pago de subsidios a favor de la peticionante de tutela, el mismo se efectuó durante dos meses; es decir que, se canceló el subsidio hasta el 31 de diciembre de 2019, fecha en la cual concluyó el contrato a plazo fijo.
En vía de complementación y enmienda, el abogado de la accionante solicitó en audiencia que la prenombrada Sala Constitucional se pronuncie respecto a:
- 1)El por qué no se le permitió, la réplica y la dúplica dentro de la audiencia de acción de amparo constitucional;
- 2)Se realizó una interpretación limitada de la ;
- 3)Se pronuncie sobre el derecho a la igualdad; y,
- 4)Por qué se desobedeció la Observación General "31/2004" emitido por el Comité de Derechos Humanos, respecto a la prohibición de justificar consideraciones económicas para la vulneración de derechos.
La citada Sala Constitucional, declaró no ha lugar a la solicitud de complementación y enmienda, por las siguientes razones:
- i)El art. 36.6 del Código Procesal Constitucional (CPCo) establece que en el transcurso de la audiencia la Jueza o el Juez de garantías podrá hacer las preguntas que crea oportunas para resolver el caso, controlará la actividad de los participantes y evitará las dilaciones innecesarias; de ahí que, se dio la oportunidad a la accionante para fundamentar su posición, y se negó la réplica por cuanto el objetivo de la referida audiencia no es crear un espacio de debate sino únicamente escuchar a las partes;
- ii)Respecto al criterio de interpretación de la señalada Sentencia Constitucional Plurinacional, la demandante de tutela refiere una disconformidad con la Resolución emitida por la Sala Constitucional;
- iii)Con relación al derecho a la igualdad, no se presentaron elementos objetivos que prueben la situación de igualdad entre la solicitante de tutela y Arminda Condori Ayala; y,
- iv)Referente a que no se tomó en cuenta la mencionada observación general, este aspecto no fue objeto de análisis de la pretensión indicada por las partes; por lo que, la prenombrada intenta ingresar dicho elemento como nuevo.
II. CONCLUSIONES
Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Contrato Administrativo para la Prestación de Servicios de Personal Eventual Técnico en Evaluación y Seguimiento de Proyectos FDI-PE- 185/2017 de 19 de septiembre, suscrito entre el Fondo de Desarrollo Indígena -representado legalmente por Braulio Yucra Duarte, Director General Ejecutivo de la referida entidad- y Yasminka Zulma Tito Bustillos -ahora accionante-, el cual en su Clausula Séptima establece el plazo para la prestación de servicios desde el 19 de igual mes y año hasta el 31 de diciembre de ese año (fs. 3 a 9).
II.2. Consta Contrato Administrativo para la Prestación de Servicios de Personal Eventual Técnico en Evaluación y Seguimiento de Proyectos FDI-PE- 024/2018 de 2 de enero, suscrito entre el Fondo de Desarrollo Indígena y la accionante, el cual en su Clausula Séptima establece el plazo para la prestación de servicios desde el 2 del mismo mes y año hasta el 31 de diciembre de similar año (fs. 10 a 15).
II.3. Mediante Contrato Administrativo para la Prestación de Servicios de Personal Eventual Profesional I en Evaluación de Proyectos FDI-PE- 25/2019, de 2 de enero, suscrito entre el Fondo de Desarrollo Indígena y la impetrante de tutela, el cual en su Clausula Séptima establece el plazo para la prestación de servicios desde el 2 del mencionado mes y año hasta el 31 de diciembre de igual año (fs. 16 a 22).
II.4. Por Nota de 24 de diciembre de 2019, presentado por la impetrante de tutela ante Rafael Arcángel Quispe Flores, Exdirector Ejecutivo Nacional del Fondo de Desarrollo Indígena -hoy demandado-, puso a conocimiento y consideración su estado de gestación a objeto que se tome las previsiones administrativas (fs. 43).
II.5. A través de escrito de 8 de enero de 2020, presentado por la accionante ante el codemandado, reiteró la Nota de 24 de diciembre de 2019 (fs. 45).
II.6. Según CITE: FDI/DGE/EXT/013-2020 de 15 de enero, emitido por el codemandado, se dio respuesta a la Nota presentada por la accionante (fs. 48); remitiendo al efecto el Informe Legal INF/FDI/DJ/0002-20 FDI-05398-2019 de 6 de diciembre, elaborado por Milko Steel Ayllon Quilli, Abogado del Fondo de Desarrollo Indígena (fs. 49 a 53).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la inamovilidad laboral en su condición de mujer en estado de embarazo, maternidad segura, seguridad social e igualdad; por cuanto, habiendo suscrito de forma continua tres contratos de prestación de servicios de personal eventual con el Fondo de Desarrollo Indígena, considera la aplicación de la tácita reconducción; no obstante, de aquello fue desvinculada a la conclusión del último contrato, sin que se tenga en cuenta su condición de madre gestante y en consecuencia su inamovilidad laboral.
En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. De la inmediatez y del plazo máximo para la presentación de la acción de amparo constitucional
La inmediatez constituye uno de los principios configuradores de la acción de amparo constitucional, que deviene en la regla de derecho del plazo máximo para su presentación; en cuyo marco, su inobservancia se traduce igualmente, en un supuesto de improcedencia de la misma, estando sustentado: "Conforme a la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, (...) en que la jurisdicción constitucional no puede esperar de manera indefinida que el titular del derecho solicite su protección, pues en su propio interés debe ser diligente en cuanto al respeto de sus derechos cuando sufren menoscabo. Así, en la , en un razonamiento relativo al plazo de los seis meses, indicó: '...resulta lógico, puesto que responde no sólo al principio de inmediatez sino también a los principios de preclusión y celeridad, los mismos que no sólo dependen de los actos de la autoridad sino también del peticionante, quien debe estar compelido por su propio interés a realizar el seguimiento que corresponda a su solicitud, de modo que cuando no ha sido diligente en propia causa no se puede pretender que esta jurisdicción esté supeditada en forma indefinida para otorgarle protección'" (las negrillas son nuestras []). Razón por la que, incluso en vigencia de la anterior Constitución Política del Estado, en la que no se encontraba regulado, fue instituido y reconocido vía jurisprudencia constitucional emitida por el antes Tribunal Constitucional.
Ahora bien, en el nuevo modelo constitucional, el art. 129.II de la CPE, prevé que: "La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa judicial" (las negrillas y el subrayado nos corresponden).
Por su parte, el art. 55 del CPCo, alude a la inmediatez al instituir: "(PLAZO PARA INTERPOSICIÓN DE LA ACCIÓN) I. La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computables a partir de la comisión de la vulneración alegada o conocido el hecho".
III.2. Suspensión del plazo máximo para la interposición de la acción de amparo constitucional, por causa de fuerza mayor
Al respecto la , refiere que: "El , en consideración a la situación excepcional que se presentó a nivel mundial ante la emergencia sanitaria global ocasionada por la pandemia del Coronavirus 2019 (COVID-19), lo que conllevó a que en el Estado Plurinacional de Bolivia se determine inicialmente una cuarentena rígida total y en forma posterior, una condicionada y dinámica; estableció que: '...se comprende que cuando las circunstancias lo ameriten el principio de inmediatez cede en resguardo al acceso a la justicia constitucional, más aun cuando se presente un suceso de fuerza mayor, que debe ser considerado bajo el principio de verdad material, como es la declaratoria de cuarentena total a causa de una pandemia, lo que sin duda evita el normal desenvolvimiento de los habitantes de un determinado lugar; por ello, tomando en cuenta el Decreto Supremo (DS) 4199 de 21 de marzo de 2020, que declaró Cuarentena Total en todo el territorio del Estado Plurinacional de Bolivia, contra el contagio y propagación del Coronavirus (COVID-19), a partir de las cero horas del 22 de marzo de 2020, lo que fue ampliado por los DDSS 4200 de 25 de marzo y 4214 de 14 de abril del referido año hasta el 30 de abril del mismo año; y que posteriormente, por DS 4229 de 29 del indicado mes y año, se determinó: Ampliar la vigencia de la cuarentena por la emergencia sanitaria nacional del COVID-19 desde el 1 al 31 de mayo de 2020; y, Establecer la Cuarentena Condicionada y Dinámica, en base a las condiciones de riesgo determinadas por el Ministerio de Salud, en su calidad de Órgano Rector, para la aplicación de las medidas correspondientes que deberán cumplir los municipios y/o departamentos, motivó a que la cuarentena sea diferenciada según el grado de riesgo del municipio, por ende, fueron los distintos Tribunales Departamentales de Justicia de Bolivia, que emitieron circulares para retornar a las labores jurisdiccionales, según las características de riesgo alto, medio o moderado, precautelando el bienestar de los servidores públicos y de la población en general; en tal sentido, por las circunstancias anotadas se deberá considerar que desde la declaratoria de cuarentena total desde el 22 de marzo de 2020 hasta el 30 de abril del citado año, queda suspendido el plazo de caducidad para la interposición de la acción de amparo constitucional; (...), también se debe tomar en cuenta las circulares o instructivos de los Tribunales Departamentales de Justicia que dispongan suspensiones de plazos; (...), ello de acuerdo las determinaciones establecidas en el lugar donde se interponga la acción de defensa'
Entendimiento que tomó en cuenta en esencial que ante la situación especial y excepcional que se vivió, no solo se reitera en el Estado Plurinacional de Bolivia, sino a nivel mundial; y la cuarentena rígida total; y, ulteriormente, condicionada y dinámica, regulada por diversos Decretos Supremos, pronunciados en el país; resulta ineludible considerar a efectos del cómputo del plazo máximo de seis meses regulados en la Constitución Política del Estado y el Código Procesal Constitucional, la suspensión generada por las cuarentenas dispuestas que fueron sustentadas en una causa de fuerza mayor, como es la pandemia del COVID-19; todo ello, a fin de resguardar a los justiciables el acceso a la justicia constitucional.
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