Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0397/2023-S3 Sucre, 5 de mayo de 2023
SALA TERCERA Magistrada Relatora: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas Acción de amparo constitucional
Expediente: 47578-2022-96-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 053/2022 de 23 de marzo, cursante de fs. 268 a 274 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Roberto Carlos Coila Lopera y Karen Rossio Bernal Carvallo contra Ariel Erwin Zabala David, Gerente General del Banco de Desarrollo Productivo Sociedad Anónima Mixta (S.A.M.).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 10 y 25, ambas de febrero de 2022, cursantes de fs. 97 a 105; y, 108 a 112, los accionantes manifestaron lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Comenzaron a trabajar en el Banco de Desarrollo Productivo S.A.M. -entidad ahora accionada-, mediante contrato de trabajo escrito, contratación que se considera que es por tiempo indefinido y protegido por norma laboral vigente, no pudiendo ser desconocido salvo causales debidamente justificadas y demostradas conforme los arts. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT); y, 9 del Decreto Supremo (DS) 224 de 23 de agosto de 1943, indican que encontrándose inmersos en la relación laboral por tiempo indefinido, el 24 de junio de 2020, se les hizo entrega de memorándums de desvinculación sin fundamento legal; ante lo cual acudieron ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, denunciando de manera escrita el despido injustificado e intempestivo y luego de las citaciones correspondientes para que el empleador comparezca, el 4 de septiembre de 2020 la referida Jefatura Departamental emitió la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 099/2020, disponiendo su reincorporación inmediata por estabilidad laboral a los mismos puestos que ocupaban al momento de su desvinculación, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales.
Indican que, notificados con la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 099/2020, el 11 de septiembre de 2020 dicha resolución fue cumplida parcialmente, por cuanto si bien emitieron memorándums de reincorporación; empero, en esa fecha no les pagaros salarios devengados y pese a que los reincorporaron dicho acto solamente fue en documentos, porque en los hechos no les permitieron cumplir funciones. La empresa accionada interpuso Recurso de Revocatoria, que fue resuelto a través de la Resolución Administrativa (RA) 274-20 de 15 de octubre de 2020, que confirmó la Conminatoria de reincorporación por estabilidad laboral y rechazó el recurso interpuesto; ante dicha determinación, se interpuso Recurso Jerárquico, el cual mereció la Resolución Ministerial (RM) 307/21 de 30 de marzo de 2021, que ratificó totalmente la RA 274-20 y en consecuencia confirmó totalmente la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 099/2020.
Alegan que siendo que la empresa accionada cumplió parcialmente la Conminatoria de reincorporación, puesto que si bien se les entregó los memorándums de reincorporación el 11 de septiembre de 2020, se les otorgó una licencia con goce de haberes de manera indefinida; licencia que nunca fue solicitada, puesto que esperaron retornar a sus fuentes de trabajo y continuar con las actividades para las cuales fueron contratados, lo que suscitó que presentaran varias cartas solicitando se lleve a cabo una reunión para dialogar en cuanto al cambio unilateral de las condiciones de trabajo, no aceptando las licencias otorgadas; presentando igualmente una primera solicitud escrita de verificación de cumplimiento de la conminatoria al Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, emitiéndose el Informe J.D.T.L.P.-D.A.S.C-VR-094/2020 de 9 de noviembre, que en su parte conclusiva refirió que no se encontraban en su puesto de trabajo y si bien se presentó memorándums de reincorporación de los trabajadores, se cumplió con el pago de aportes de corto y largo plazo y no se pagaron salarios devengados; concluyendo con ello, que se dio cumplimiento parcial a la Conminatoria de reincorporación.
Señalan que una vez que solicitaron asistir a su fuente de trabajo la entidad accionada tomó la decisión de prohibir cualquier tipo de contacto y comunicación, llegando incluso a proferir malos tratos en la puerta de ingreso de la empresa, sin permitirse estar en los ambientes públicos y su ingreso a instalaciones; motivo por el cual presentaron las denuncias correspondientes por acoso laboral ante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, quien emitió las correspondientes Conminatorias de cese de acoso laboral, las mismas que fueron incumplidas; sin embargo, de todo el procedimiento indicado anteladamente y que procedieron a emitir los memorándums de reincorporación, terminada la vía administrativa, la parte accionada les hizo entrega de cartas Notariadas Cite: BDP/GJ 2723/2021 y Cite: BDP/CJ 2724/2021, ambas de 26 de mayo de 2021, en las cuales se argumentó que el citado Ministerio habría incurrido en un supuesto silencio administrativo positivo convalidando los memorándums de desvinculación entregados en junio de 2020 y dejando sin efecto la RA 274-20 y la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 099/2020, aspectos que no son ciertos ni van en relación a la verdad material y formal, dado que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social emitió Resolución Ministerial que confirmó la Conminatoria de Reincorporación.
Notificados con las cartas Notariadas acudieron al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, y pidieron informe a lo cual les dieron a conocer el Informe emitido por la Dirección General de Asuntos Jurídicos de esa entidad que estableció con claridad que se cumplió con la emisión de la Resolución Ministerial dentro de plazo, por lo que los argumentos vertidos por la parte empleadora mediante cartas notariadas que les hicieron llegar eran falsos; por lo que ante ese incumplimiento total de la Conminatoria de reincorporación realizaron los reclamos correspondientes recurriendo nuevamente ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, realizándose una nueva verificación de cumplimiento el 24 de noviembre de 2021 del cual se tiene el Informe J.D.T.L.P.- RJEC-VR-178/2021 de 29 de noviembre, que establece que la Conminatoria de reincorporación no fue cumplida.
Finamente refieren que el despido injustificado fue realizado en época de pandemia por Coronavirus (COVID-19), por lo que la empresa accionada vulneró e infringió los diferentes Comunicados emitidos por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social que garantizan la estabilidad laboral quedando prohibido el despido injustificado de los trabajadores y las trabajadoras a nivel nacional y en particular el Comunicado 14/2020 de 8 de abril -emitido por el citado Ministerio de Trabajo-; así como la Ley que Coadyuva a Regular la Emergencia por el COVID-19 -Ley 1309 de 30 de junio de 2020-, que en su art. 7 reitera la protección de la estabilidad laboral conferida en la Constitución Política del Estado durante el tiempo que dure la cuarentena hasta dos meses después.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Los impetrantes de tutela denuncian como lesionados sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la salud y a la seguridad social; citando al efecto los arts. 13, 14.III, IV y V, 46, 48 y 49.III de la Constitución Política del Estado (CPE); "123" de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH); y, 4 y 8 del Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela impetrada y se ordene el cumplimiento de la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 099/2020 de manera total, reincorporándolos a su fuente laboral y con el consiguiente pago de salarios devengados y otros derechos laborales.
I.2. Audiencia y resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública virtual el 23 de marzo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 258 a 267 vta., en presencia de la parte accionante y los representantes legales de la empresa accionada, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
Los accionantes a través de su abogado, en audiencia ratificaron el contenido del memorial de acción de amparo constitucional. I.2.2. Informe de la parte demandada
Ariel Erwin Zabala David, Gerente General del Banco de Desarrollo Productivo S.A.M., a través de sus representantes legales, por informe cursante de fs. 242 a 256, y en audiencia manifestó:
- a)La Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, emitió la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 099/2020, determinando conminar al Banco de Desarrollo Productivo S.A.M. para que proceda a reincorporar a los accionantes, bajo el argumento que a través de los memorándums de terminación de contrato laboral por fuerza mayor y desvinculación se atentó contra la estabilidad laboral, debido a que los trabajadores no pueden ser despedidos por causales ajenas al art. 16 de la LGT y art. 9 del DS 224; que no se presentó documentación alguna que respalde una presunta fuerza mayor; y, que la jurisprudencia citada por la empresa SCP "1088-2015" indica que es obligatorio que hayan dos años de pérdida comprobada;
- b)Se explicó en audiencia que la estabilidad laboral determinada en los arts. 46.I núm. 2 y 49.III de la CPE no es absoluta y que tiene límites, cuando se demuestra la existencia de fuerza mayor o caso fortuito;
- c)Los límites que tiene la estabilidad laboral en relación a los eventos de fuerza mayor que dificulten a la empresa accionada en el presente caso -una con participación accionaria mayoritaria del Estado- continuar sus actividades con normalidad; y durante la pandemia por COVID-19 el Banco de Desarrollo Productivo S.A.M. no percibió ingresos por la cartera de créditos colocada durante meses y se vio en la necesidad de realizar ajustes en los puestos de trabajo del personal que trabaja en toda la referida entidad financiera con el fin de proteger la mayoría de trabajadores;
- d)La aseveración de que todo despido tiene que estar centrado en el art. 16 de la LGT, no es correcta porque sin duda existen otras causales, entre las cuales está la imposibilidad sobreviniente o "fuerza mayor", como la pandemia por COVID-19;
- e)El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social no cuenta con las atribuciones de la judicatura laboral, y al tratarse de un hecho controvertido y las limitaciones que establece la normativa laboral sobre estos casos, se solicitó que la Jefatura Departamental del Trabajo de La Paz decline competencia para que la judicatura laboral pueda resolver la misma;
- f)Como efecto de la notificación al Banco de Desarrollo Productivo S.A.M. con la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 099/2020, en cumplimiento del DS 0495 de 1 de mayo de 2010 se procedió a las reincorporaciones efectivas de los impetrantes de tutela con inmediata notificación de licencia con goce salarial;
- g)De acuerdo al Memorándum BDP/T.H.-770/2020 de 11 de septiembre para el accionante y Memorándum BDP/TH-771/2020 de igual fecha para la coaccionante, la empresa accionada dio cumplimiento a la citada Conminatoria y además sabiendo la inexistencia de los puestos de trabajo, se procedió conforme el art. 6 inc. d) del DS 1592 de 19 de abril de 1949 otorgando licencia con goce salarial, lo cual no puede interpretarse como erróneamente indican los accionantes como un cambio en las condiciones de trabajo;
- h)El 1 de abril de 2021, el Banco de Desarrollo Productivo S.A.M. se apersonó ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, buscando notificarse con la Resolución Ministerial que resuelva el Recurso Jerárquico, cuyo plazo máximo de pronunciamiento habría vencido un día antes es decir el 31 de marzo de 2021, apersonamiento realizado junto con Notario de Fe Pública, indicando el Jefe de Unidad de Análisis Jurídico que se tenía cinco días para notificar la resolución en el domicilio; haciéndose notar que estando ahí no había la necesidad de esperar cinco días, y luego de haberse evidenciado sobre la inexistencia de la determinación, después de varios días se resolvió el Recurso Jerárquico pronunciándose la RM 307/21;
- i)Por lo que habiendo operado el silencio administrativo a favor del citado Banco, se confirmó la desvinculación de los accionantes y por tanto toda disposición de reincorporación quedó anulada de acuerdo con los arts. 17, 33 y 67 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-; decisión que se hizo conocer a los prenombrados, pudiendo éstos hacer uso del proceso contencioso administrativo en el plazo de noventa días, conforme el art. 70 de la LPA, sobre el cual del Banco de Desarrollo Productivo S.A.M. no ha tenido conocimiento; posteriormente, sorpresivamente fueron notificados el 7 de abril de 2021, con RM 307/21 la cual confirmó la reincorporación de los impetrantes de tutela a los mismos puestos que ocupaban al momento de su despido indirecto más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales;
- j)Denuncian que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social no fue convocado cuando debió habérselo hecho a fin de que explique tantas irregularidades y en especial se haga responsable por la contradicción entre el silencio administrativo a favor del citado Banco y la RM 307/21; y,
- k)En cuanto al principio de inmediatez, hay que recordar que el 26 de mayo de 2021, se avisó con participación notarial a los accionantes respecto a que operó el silencio administrativo a favor del señalado Banco confirmando la desvinculación original por fuerza mayor, por lo que la presente acción se encuentra superabundantemente fuera de plazo; puesto que no se encuentra claro desde cuando los impetrantes de tutela computan el tiempo para interponer la acción de amparo constitucional, no pudiendo deducirse que fue desde la verificación en noviembre de 2021, como si fuera esa la vulneración o un acto administrativo.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Resolución 053/2022 de 23 de marzo, cursante de fs. 268 a 274 vta., denegó la tutela solicitada; bajo los siguientes fundamentos:
- 1)El Informe J.D.T.L.P.-D.A.S.C-VR-094/2020, refiere que se dio cumplimiento parcial a la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 099/2020, y que si bien se los reincorporó; empero, no les fueron canceladas sus salarios devengados, razón por la que se señala como un cumplimiento parcial; y como quiera que posteriormente una Resolución Jerarquía ratifica su desvinculación al haber concurrido -a criterio de la entidad demandada- silencio administrativo positivo; en ese sentido si se toma en cuenta el señalado Informe, los impetrantes de tutela en papeles fueron reincorporados con una licencia y no les pagaron sus salarios devengados, desde esa fecha dejaron transcurrir el tiempo que exige la norma constitucional;
- 2)La Jurisprudencia Constitucional a través de la "...Doctrina Constitucional No. 01/2021..." (sic), desarrolló sobre el cumplimiento total de aquellas resoluciones que devienen de una conminatoria que disponen una reincorporación y el pago de salarios devengados; y en el caso si se toma en cuenta que si bien se los reincorporó y no se les pagaron los salarios devengados de la cual devendría el Informe J.D.T.L.P.-D.A.S.C-VR-094/2020, que indicaba cumplimiento parcial y posteriormente se les comunicó su desvinculación desde el 26 de mayo de 2021, los accionantes tenían desde el primigenio acto y hasta los últimos para poder hacer valer en un trámite tan sui generis y de poder reclamar dentro de los seis meses ante la justicia constitucional;
- 3)La SC "1712/2013", señala que ante la negativa por parte del empleador de dar cumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo, inmediatamente se abre la posibilidad de activar la acción de amparo constitucional, siendo innecesario esperar que la vía administrativa se encuentre en estado de ejecutoria, de ahí que corresponde establecer una reconstrucción moderatoria a la SC "0809/2012" que estableció que el cómputo del plazo de los seis meses que hacen a la inmediatez corresponde correr a partir de que el empleador se rehúse a cumplir con dicha decisión; es decir, posterior a su legal notificación, el empleador renuente abre la posibilidad para que el trabajador accione la vía constitucional, por lo que el plazo de inmediatez deberá contarse desde el primer acto manifiesto por el cual el empleador demuestra su falta de voluntad de cumplir con la Conminatoria de reincorporación, entendimiento reiterado por los Autos Constitucionales (AACC) "220/2016-RCA" y "0079/2016-RCA", entre otros;
- 4)Contrastado el cómputo de la inmediatez para activar la acción constitucional emergente de las Conminatorias, la acción fue presentada ante esta Sala Constitucional el 10 de febrero de 2022, y si se toma en cuenta el tiempo que establecía la resolución de conminatoria, tendría seis meses para formular esa acción tutelar; empero, se esperó desde el momento de haberse dispuesto la emisión de la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 099/2020, y el no haber sido cancelados sus salarios desde el 4 de mayo de 2021, hasta la presentación del recurso constitucional de 10 de febrero de 2022 pasaron diez meses y seis días; y como segundo acto, desde la fecha de su despido el 26 de mayo de 2021 hasta la presentación de este recurso, pasaron ocho meses con "14" días; lo que evidencia que la acción tutelar no fue presentada ni formulada dentro del tiempo que señala la jurisprudencia; y,
- 5)En relación a otras situaciones reclamadas, como aguinaldos y salarios devengados, no se puede ingresar a considerar, por haber sido incumplido el plazo de activación del recurso constitucional para la efectividad propia de lo que hace la inmediatez, como un acto de admisibilidad y procedencia en ejecución de la Conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social que ordena su reincorporación, lo que lleva a esa Sala a denegar esta acción tutelar.
II. CONCLUSIONES
De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:
II.1. Por Memorandums BDP/MR/T.H.-445/2020 y BDP/MR/T.H.-429/2020, ambos de 24 de junio de 2020, el Gerente de Administración y Talento Humano del Banco de Desarrollo Productivo S.A.M. -entidad ahora accionada-, comunicó a Roberto Carlos Coila Lopera y a Karen Rossio Bernal Carvallo -ahora accionantes- la terminación de sus contratos laborales, alegándose por fuerza mayor (fs. 4 y 5).
II.2. Cursa Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 099/2020 de 4 de septiembre, emitida por el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante la cual se conminó a la reincorporación inmediata por estabilidad laboral de los impetrantes de tutela, entre otros, a su fuente laboral en el Banco de Desarrollo Productivo S.A.M., a los mismos puestos que ocupaban al momento de la desvinculación, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales (fs. 18 a 27).
II.2.1. Por Memorándum BDP/T.H.-770/2020 de 11 de septiembre, el Gerente de Administración y Talento Humano del Banco de Desarrollo Productivo S.A.M., haciendo constar el cumplimiento de la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 099/2020, hizo conocer al accionante, que si bien no se encontraban de acuerdo con esa decisión, habría sido reincorporado al cargo de Analista de Información a Reguladores a partir del 11 de septiembre de 2020, indicando que sus salarios y otros devengados serían pagados apenas sean calculados; y que hasta nuevo aviso quedaba en Licencia con Goce de Salarios según lo regulado por el art. 6 inc. d) del DS 1592 (fs. 67); de la misma manera, a través del Memorándum BDP/T.H.-771/2020 de similar fecha que contenía igual tenor referido anteriormente, la misma autoridad hizo conocer a la coaccionante, que quedaba reincorporada al cargo de Analista de Planificación, Seguimiento y Control a partir del 11 de septiembre del mismo año; manifestando igualmente que hasta nuevo aviso se encontraría en licencia con goce salarial (fs. 68).
II.2.2. Mediante Informe J.D.T.L.P.-D.A.S.C-VR-094/2020 de 9 de noviembre, sobre verificación de reincorporación de los trabajadores ahora peticionantes de tutela y otros en el Banco de Desarrollo Productivo S.A.M.; el Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo La Paz, hizo constar que al momento de la verificación se pudo evidenciar que los accionantes no se encontraban en sus puestos de trabajo tal como estableció la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 099/2020; sin embargo, se presentó memorándums de reincorporación de los trabajadores, de la documentación presentada se tiene que se cumplió con el pago de aportes de corto y largo plazo, no se pagaron sueldos devengados; indicando en consecuencia que la entidad accionada, dio cumplimiento parcial a la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 099/2020 (fs. 28 y vta.).
II.3. Consta RA 274-20 de 15 de octubre de 2020, por la cual el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, resolvió confirmar la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 099/2020 por estabilidad laboral y rechazó el Recurso de Revocatoria interpuesto por la entidad accionada (fs. 32 a 49).
II.4. Mediante RM 307/21 de 30 de marzo de 2021, la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social resolvió ratificar totalmente la RA 274-20; y, en consecuencia confirmar totalmente la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S. 0495/ 099/2020 (fs. 51 a 55 vta.). Resolución que fue notificada a la parte accionada el 7 de abril de 2021 (fs. 50).
II.5. Por Conminatorias JDT LP/JECM/ 008/2021 de 21 de mayo y JDT LP/RJEC/ 011/2021 de 9 de junio, el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz a.i., conminó a la entidad accionada, el cese inmediato del acoso laboral en contra de Karen Rossio Bernal Carvallo (fs. 59 a 61 vta.); y, Roberto Carlos Coila Lopera (fs. 63 a 66).
II.5.1. El 23 de julio de 2021, la entidad accionada interpuso Recurso de Revocatoria contra la Conminatoria JDT LP/RJEC/ 011/2021, alegando la inexistencia de acoso laboral (fs. 207 a 211 vta.); y Recurso Jerárquico contra la Resolución Administrativa 347-21 de 23 de agosto de 2021 que confirmó la Conminatoria JDT LP/RJEC/ 011/2021 (fs. 212 a 217 vta.).
II.5.2. Por memorial presentado el 27 de agosto de 2021, la entidad accionada presentó Recurso Jerárquico contra la RA 323-21 de 5 de agosto de 2021, que confirmó la Conminatoria JDT LP/JECM/ 008/2021, en el que se dispuso el cese de acoso laboral contra la coaccionante, y se revoque o se declare la nulidad de la misma y se la deje sin efecto debiendo declarar controvertido el presente hecho (fs. 218 a 223 vta.).
II.5.3. Dentro del Recurso Jerárquico interpuesto por la entidad accionada contra la RA 323-21 emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz; mediante RM 1277/21 de 28 de diciembre de 2021, la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, resolvió ANULAR OBRADOS hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta el '"Acta de Verificación de Acoso Laboral y/o Acoso Sexual a Mujeres en el Ámbito Laboral'" (sic) de 17 de mayo de 2021, debiendo la citada Jefatura Departamental emitir pronunciamiento conforme al procedimiento (fs. 230 a 234).
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