Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0407/2022-S3 Sucre, 12 de mayo de 2022
SALA TERCERA Magistrada Relatora: MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas Acción de amparo constitucional
Expediente: 40747-2021-82-AAC Departamento: Beni
En revisión la Resolución 45/2021 de 4 de junio, cursante de fs. 93 a 96 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Kristy Raslan Román contra José Alejandro Unzueta Shiriqui, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Beni y Luis Alberto Suárez Velarde, Secretario Departamental de Desarrollo Humano de la misma institución.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 28 de mayo de 2021, cursante de fs. 67 a 70, la accionante manifestó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Mediante Memorándum 128/20 de 25 de mayo de 2020, emitido por Johnny Armando Argandoña Florian -entonces Director del Servicio Departamental de Deportes (SEDEDE) del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, fue designada como Jefa de la Unidad Jurídica de la referida Dirección; habiendo realizado el trámite al Seguro de la Caja de Salud de la Corporación Regional de Desarrollo (CORDES).
Mientras cumplía funciones en el año 2020, comunicó que se encontraba en cinta y dio a luz el 20 de noviembre del mismo año, situación que le otorgó conforme a norma vigente, el derecho a la inamovilidad laboral y a la percepción de las asignaciones familiares correspondientes. Sin embargo, la institución -ahora accionada- no realizó la entrega del subsidio prenatal correspondiente a los meses de julio, agosto, septiembre, octubre y noviembre de ese año, como tampoco del subsidio de natalidad al nacimiento de su hija, adeudándole además a la fecha, el subsidio de lactancia correspondiente a los meses de diciembre del mismo año y enero, febrero y marzo de 2021, siendo evidente con esta omisión la vulneración de sus derechos mientras se encontraba embarazada y los de su hija lactante.
Ante la falta de entrega de los señalados beneficios que le correspondían, solicitó mediante nota de comunicación interna SEDEDE-373/2020 de 21 de septiembre, dirigida a Walker Zapata Añez, entonces Director de Bienestar Laboral y Previsión Social del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, la entrega del subsidio prenatal correspondiente al quinto mes de gestación -julio de 2020-. Reiterando su petición a la misma autoridad, respecto a cada mes siguiente que le correspondía esa asignación familiar, a través de las notas de comunicación interna SEDEDE-374/2020 de 21 de septiembre -por el subsidio de agosto- y SEDEDE 386/2020 de 5 de octubre -por el subsidio de septiembre-; carta de 26 de octubre de ese año -por el subsidio de octubre-; y, carta de 27 de noviembre de igual año -por el subsidio de noviembre-.
Y posteriormente, tras el nacimiento de su hija, reclamó el subsidio de natalidad ante el Director de Bienestar Laboral y Previsión Social del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, a través de las notas SEDEDE 474/2020 de 10 de diciembre; y, mediante la carta de 3 de marzo de 2021, dirigida a la misma autoridad, peticionó la cancelación del beneficio prenatal, lactancia y nacido vivo.
Sin embargo, pese a sus constantes peticiones, hasta la presentación de su demanda tutelar, no le fue cancelado el beneficio exigido. Resultando que, tras presentar su carta de renuncia el 14 de abril del 2021, consolidándose la desvinculación laboral con el Gobierno Autónomo Departamental de Beni, las asignaciones familiares adeudadas ya no cumplen su propósito original conforme al derecho a la seguridad social, siendo procedente su compensación retroactiva en dinero.
Añade que en el Informe 24/2021 de 16 de marzo, emitido por la Analista IV de la Dirección de Bienestar Laboral del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, se reconoce el adeudamiento de asignaciones familiares, al referir: '"Al respecto, informo a usted que a la fecha se mantiene una deuda de subsidios familiares; (5 Pre Natales) (Meses: Julio, Agosto, Septiembre, Octubre y Noviembre /2020) (1 Nacido Vivo) (2 Lactancia Diciembre/2020 y Enero/2021) haciendo un total de (ocho meses adeudados) (Paquete de Bs.- 2.000) quedando pendiente de pago el mes de febrero del 2021"' (sic). Adjuntándose al indicado informe las planillas correspondientes, constituyéndose esta prueba en irrefutable sobre el incumplimiento por parte de la referida Gobernación en la entrega oportuna de estas asignaciones familiares.
Por último, indica que en el Informe Legal 13/2021 de 30 de marzo, emitido por la Jefatura de la Unidad Jurídica de la "SDAF/GAD-Beni" en respuesta a la Hoja de Ruta 40/2021 de 18 de marzo y otras, recomienda la cancelación de los subsidios prenatal, natalidad y lactancia en efectivo en todo lo que no se canceló de manera oportuna; es decir, de manera mensual.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La impetrante de tutela denuncia la vulneración de "...el derecho a la vida, y por consiguiente a la salud de mi hija, al derecho a la seguridad social y también a la dignidad como niño, ser humano y como persona, para un desarrollo físico psicológicamente estable he integral..." (sic), citando al efecto los arts. 15, 16, 18, 22, 24, 35, 45, 46, 48.VI, 58, 59, 60, 62 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela a su favor, y en consecuencia, se ordene la cancelación en efectivo del subsidio prenatal, por cinco meses, en la suma de Bs10 000.- (diez mil bolivianos); del subsidio de natalidad en el monto de Bs2 000.- (dos mil bolivianos); del subsidio lactancia, por cuatro meses, que suman Bs8 000.- (ocho mil bolivianos); y la condenación en costas, daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública virtual el 4 de junio de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 89 a 92, en presencia de la peticionante de tutela asistida por su abogado, y la abogada apoderada del accionado -Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Beni-; ausente el coaccionado Secretario Departamental de Desarrollo Humano de la misma institución; se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La accionante, a través de su abogada en audiencia, se ratificó in extenso en su demanda de amparo constitucional; y refiriendo al informe presentado en audiencia por el accionado, señaló que no puede denegarse la tutela por subsidiariedad, ya que presentó innumerables notas reclamando sus derechos, constituyéndose la vía constitucional, el medio idóneo para efectivizar la cancelación de las asignaciones que le corresponden; y de otro lado, respecto a la entrega en especie de los cuatro meses que se le adeudan por subsidio de lactancia, ello no correspondería, pues pese a que la hija de la impetrante de tutela aún no cumplió con su año de edad, al no haberse otorgado dicho beneficio de forma oportuna, la peticionante de tutela erogó gastos a fin de suplir la falencia de los alimentos que le correspondían y que debieron dotarse en su momento, recordando que por previsión del art. 25 del Decreto Supremo (DS) 3546 de 1 de mayo 2018, es factible la cancelación en dinero de las prestaciones devengadas.
I.2.2. Informe de la autoridad accionada
José Alejandro Unzueta Shiriqui, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, mediante informe escrito cursante de fs. 85 a 87; y en audiencia, a través de sus abogadas apoderadas, indicó:
- a)Dados los antecedentes de la acción de amparo constitucional interpuesta en su contra, invoca el principio de subsidiariedad, haciendo cita del art. 53 del Código Procesal Constitucional (CPCo), de la y del Auto Constitucional (AC) 0222/2018-RCA de 28 de mayo;
- b)La Dirección de Bienestar Laboral y Previsión Social de la Gobernación, emitió el Informe 24/2021, refiriendo que a la accionante se le adeudaría la suma total de Bs20 000.- (veinte mil bolivianos);
- c)El Gobierno Autónomo Departamental de Beni es una institución pública y los trámites de rigor pendientes en el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas atinentes a la modificación presupuestaria y la habilitación de firmas de las autoridades recién posesionadas, se estiman concluidos "...hasta la próxima semana..." (sic), se solicita que el pago de asignaciones familiares sea en el plazo de veinte días, de acuerdo a la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional;
- d)El Reglamento de Fiscalización y Control del Régimen de Asignaciones Familiares y del Subsidio Universal Prenatal por la Vida aprobado por Resolución Administrativa (RA) ASUSS 013-2019 de 15 de enero, y modificado por la RA 076-2019 de 29 de marzo, en su art. 4 inc. a), establece las definiciones de las asignaciones familiares (régimen de la seguridad social de corto plazo), consistentes en prestaciones en especie (prenatal-lactancia) y/o en dinero (Prenatal-natalidad-sepelio), que son otorgadas por los empleadores a la persona beneficiaria de acuerdo a disposiciones legales vigentes. El mismo artículo, en su inc. e), señala que el subsidio de lactancia consiste en la entrega a la madre, de productos alimenticios inocuos, con alto valor nutritivo de origen nacional equivalente al pago de Bs2 000.- acorde a normativa vigente, por cada hija viva o hijo vivo, desde el primer día del nacimiento hasta el cumplimiento del primer año de edad. Aclarándose posteriormente, en el art. 21 inc. a) del mismo cuerpo normativo, que los empleadores están prohibidos de otorgar el subsidio de lactancia en dinero; y,
- e)Por lo que en mérito a dicha normativa, solicitan que se deniegue la tutela respecto al pago en dinero de las asignaciones familiares devengadas; y en caso de concederse la tutela, "...requerimos que se haga entrega de los SUBSIDIOS FAMILIARES EN EL PLAZO DE 20 DIAS" (sic) y, asimismo, no se imponga la condenación en costas, daños y perjuicios, conforme al art. 39 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, por Resolución 45/2021 de 4 de junio, cursante de fs. 93 a 96 vta., concedió en parte la tutela solicitada, ordenando a la autoridad demandada que en el plazo de quince días a partir de su legal notificación, procedan al pago de cinco subsidios prenatales, un subsidio de natalidad y cuatro de lactancia, correspondientes a los meses de diciembre de 2020; y, enero, febrero y marzo de 2021, en razón de Bs2 000.- cada uno, que hacen un total de Bs20 000.- en favor de la impetrante de tutela, debiendo ser dichas compensaciones retroactivas y canceladas en dinero. Decisión asumida sobre la base de los siguientes fundamentos:
- 1)Corresponde hacer abstracción del principio de subsidiariedad, conforme lo desarrollado en la "......" (sic), respecto al régimen de seguridad social;
- 2)Habiéndose corroborado por la autoridad accionada los hechos denunciados en la demanda tutelar, se debe considerar lo establecido en la , resultando que la otorgación de las asignaciones familiares es de cumplimiento obligatorio por parte de la entidad empleadora, pues se trata de la seguridad social que está relacionada con el ejercicio del derecho a la salud del ser gestante y a la vida del recién nacido hasta que cumpla un año de edad, sustentado en el principio del interés superior del niño y niña, de manera que el subsidio prenatal se cumple con la entrega de una asignación mensual a las personas beneficiarias, consistente en productos alimenticios inocuos, no transgénicos, con valor nutritivo de origen nacional acorde a las necesidades de la madre gestante, equivalente a un salario mínimo nacional, siendo la duración del mismo de carácter temporal, el cual comienza a partir del primer día del quinto mes de embarazo y fenece en la fecha de nacimiento de la niña o niño; y,
- 3)En ese contexto, la falta oportuna de las prestaciones subsidiarias en favor de la peticionante de tutela que le corresponden, generó vulneración de los derechos constitucionales invocados; siendo viable determinar su pago en forma monetaria, porque en especie resultaría inoportuno, desactualizado y no cumpliría su finalidad, debido a que la entrega de productos con valor nutritivo se encuentran acordes tanto para el desarrollo de la madre como del niño hasta el primer año de edad; y, siendo que al presente, la accionante renunció al cargo que venía desempeñando en la institución demandada, operando con ello la desvinculación laboral, y que su hija cuenta con 6 meses de nacida, corresponde según la previsión del art. 19 del Reglamento de Asignaciones Familiares -aprobado por Resolución Ministerial (RM) 1676 de 22 de noviembre de 2011-, disponer las compensaciones retroactivas de las asignaciones familiares en dinero.
I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
No habiendo encontrado consenso en la Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente de este Tribunal, a fin de dirimir con su voto el caso en análisis.
II. CONCLUSIONES
De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa el Certificado de Nacimiento 0284050 correspondiente a la menor AA, nacida el 20 de noviembre de 2020, consignándose como progenitora a Kristy Raslan Roman -ahora impetrante de tutela- (fs. 5).
II.2. Consta el Informe 24/2021 de 16 de marzo, emitido por la Analista IV de la Dirección de Bienestar Laboral, dirigido al Jefe de la Unidad Jurídica de la Secretaria Departamental Administrativa Financiera, ambos del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, en el que se acredita que dicha institución -ahora accionada-, mantiene una deuda de subsidios familiares de cinco prenatales (por los meses de julio, agosto, septiembre, octubre y noviembre de 2020); uno de nacido vivo; y dos de lactancia (por los meses de diciembre del mismo año y enero de 2021), haciendo un total de ocho meses adeudados "...(PAQUETE BS.- 2.000.-), quedando pendiente de pago el mes de febrero/2021..." (fs. 56).
II.3. En el Informe Legal 13/2021 de 30 de marzo, emitido por el Jefe de la Unidad Jurídica de la Secretaría Departamental Administrativa Financiera dirigido al Director Departamental de Bienestar Laboral y Previsión Social, ambos del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, recomienda la cancelación de los subsidios solicitados de la siguiente manera:
- i)Prenatal, a cancelarse en efectivo a la beneficiaria, en todo lo que no se canceló de manera oportuna, es decir de manera mensual; natalidad, a pagarse efectivo a favor la beneficiaria; y lactancia, también en efectivo en todo lo que no se canceló de forma oportuna;
- ii)Que por la sección que corresponda, se emita un informe detallado que deberá pronunciarse sobre los motivos que han dado lugar a que estos subsidios no se hayan cancelado de manera oportuna; y,
- iii)Para posteriores solicitudes de pago en efectivo de los subsidios prenatal, natalidad y lactancia, las oficinas encargadas de procesar su pago, deberán remitirse al presente informe legal (fs. 63 a 65).
II.4. Cursa la nota recepcionada el 14 de abril de 2021, a través de la cual la peticionante de tutela hace conocer al Director del SEDEDE de Beni, su renuncia irrevocable al cargo de Jefa de la Unidad Jurídica de dicha Dirección, a partir de la indicada fecha (fs. 66).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante considera lesionados "...el derecho a la vida, y por consiguiente a la salud de mi hija, al derecho a la seguridad social y también a la dignidad como niño, ser humano y como persona, para un desarrollo físico psicológicamente estable he integral..." (sic), ya que pese a sus numerosas solicitudes presentadas ante la Dirección de Bienestar Laboral y Previsión Social del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, no se ordenó el pago de las asignaciones familiares que le correspondían por su embarazo y el nacimiento de su hija, durante el tiempo que prestó servicios como Jefa de la Unidad Jurídica del SEDEDE de la señalada institución.
En consecuencia, corresponde analizar en revisión si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Jurisprudencia reiterada: La excepción del principio de subsidiariedad en el caso de padres progenitores
La , señaló que: "La jurisprudencia constitucional con relación a la excepción del principio de subsidiariedad tratándose de mujeres embarazadas, a través de la , determinó que: '...la protección de una mujer trabajadora en estado de gestación (...) es de carácter inmediato por el efecto irreparable que podría causar el hecho ilegal denunciado...' (las negrillas fueron añadidas); en similar sentido, la , haciendo extensiva la línea jurisprudencial procesal hacia el padre progenitor con una hija o hijo menor de un año -que se integra a esta protección, a la luz de la Constitución Política del Estado- sostuvo que: '...los padres trabajadores en búsqueda de tutela ante la justicia constitucional ante un despido o destitución de su fuente laboral, extensivamente deberá aplicarse el entendimiento desarrollado con relación a la excepción de la subsidiariedad en las acciones de amparo constitucional...'.
En ese estado de cosas, la , concluyó que: 'Por la protección especial de la que gozan la mujer embarazada y el progenitor-trabajador, hasta que el hijo o hija cumpla un año de edad, el principio de subsidiaridad de la acción de amparo constitucional no es aplicable en razón a los derechos que tutela de la mujer embarazada, lactante o hasta el año de nacimiento del nuevo ser, excepción que es también extensiva en materia de seguridad social referida a las prestaciones del Régimen de asignaciones Familiares dentro de las cuales están contemplados los subsidios prenatal, de natalidad y lactancia, que se encuentran directamente vinculados a la vida y a la salud tanto de la madre como fundamentalmente del nuevo ser futuro capital humano, cuya protección especial y constitucional es deber del Estado y no puede estar condicionada al agotamiento de recursos o vías administrativas, circunstancia que determina se abra el ámbito de protección de esta acción de defensa'.
De la jurisprudencia desarrollada, se establece que en los casos de mujer embarazada o padre progenitor hasta que la niña o niño cumpla un año de edad, no es imprescindible que él o la accionante agote los mecanismos previstos en la jurisdicción administrativa u ordinaria para la protección de los derechos fundamentales invocados como lesionados, por cuanto no puede exigirse el cumplimiento de aspectos formales que rigen a esta acción de defensa cuando se encuentra de por medio derechos que merecen una tutela inmediata como son: la alimentación, salud y vida del nasciturus" (el subrayado y las negrillas nos corresponden).
III.2. Jurisprudencia reiterada: En cuanto al régimen de asignaciones familiares
La , siguiendo la línea jurisprudencial de la , señaló que: "El art. 45.II de la CPE, establece: "La seguridad social se presta bajo los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia. Su dirección y administración corresponde al Estado, con control y participación social"; es decir, que el Estado en todos sus niveles protegerá el derecho a la salud y a la seguridad social, promoviendo políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida y bienestar común. Así, cabe recordar que la seguridad social, no sólo comprende el acceso a la salud, sino también, cuando se trate de mujeres embarazadas y/o madres o progenitores de niños (a) menores de un año, el derecho a recibir las prestaciones que por derecho les corresponde. Al respecto la , citó el contenido de la , reiterando el pronunciamiento de esta jurisdicción, indicó: "Respecto al régimen de asignaciones familiares en contingencia de maternidad, la , precisó lo que sigue: '...el sistema de Seguridad Social, es reformado estructuralmente por Ley 924 de 15 de abril de 1987, que regula la administración de los regímenes del Sistema de Seguridad Social y establece en su art. 4 que el Poder Ejecutivo reglamentará y regulará su ejecución. Así se pronunció el DS 21637 de 25 de junio de 1987, que en su art. 25, reconoce las prestaciones del Régimen de Asignaciones Familiares que (serán pagadas, a su cargo y costo, directamente por los empleadores de los sectores público y privado), que -entre otras- son:
- a)El Subsidio PRENATAL, consistente en la entrega a la madre gestante asegurada o beneficiaria, de un pago mensual en dinero o especie, equivalente a un salario mínimo nacional durante los cinco últimos meses;
- b)El Subsidio de NATALIDAD, por nacimiento de cada hijo un pago mínimo nacional; y,
- c)el Subsidio de LACTANCIA, consistente en la entrega a la madre de productos lácteos u otros equivalentes a un salario mínimo nacional por cada hijo, durante sus primeros doce meses de vida'.
Se concluye, que siendo la seguridad social un derecho fundamental y por mandato constitucional, se garantiza su efectivo cumplimiento a través de los instrumentos legales referidos en la citada Sentencia Constitucional, corresponde al empleador, del sector público o privado, cumplir con la prestación de las asignaciones familiares correspondientes; consistentes en subsidios, prenatal, de natalidad y de lactancia, relativas a la maternidad hasta que el niño cumpla un año de edad y demás derechos laborales. Esto se justifica, en la prioridad de resguardar el derecho a la salud y a la vida del recién nacido hasta que cumpla un año de edad y ante todo, precautelando por su interés superior, que comprende la preeminencia de sus derechos, la primacía en recibir protección y socorro en cualquier circunstancia, la prioridad en la atención de los servicios públicos y privados -art. 60 de la CPE-. En ese sentido, el deber de acatar estrictamente la provisión de las asignaciones familiares, por el empleador, permitirá la materialización del derecho a la seguridad social de la madre y del recién nacido, que se concreta en los derechos a la vida y a la salud. Lo contrario, implicaría vulnerar el contenido esencial de ambos derechos, sea destruyendo o debilitándolos, por la falta de provisión oportuna de asignaciones familiares, que por ley se encuentran previstas y como se dijo son de cumplimiento obligatorio para el empleador, dada la finalidad de los mismos"" (las negrillas nos corresponden). Entendimiento reiterado por la , entre otras.
III.3. De la posibilidad de compensación y pago con carácter retrasado de las asignaciones familiares por subsidio prenatal y de lactancia en especie y en dinero
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