Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0411/2022-S1 Sucre, 15 de junio de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional
Expediente: 41539-2021-84-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 187/2020 de 11 de diciembre, cursante de fs. 112 a 119, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Getza Ayllón Santalla contra Mario Iván Rojas Condori, Autoridad Sumariante del Ministerio de Medio Ambiente y Agua.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 13 y 26 de noviembre de 2020, cursantes de fs. 15 a 19 y 32 a 35 vta., los accionantes expusieron los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 20 de enero de 2020, fue contratada en el Ministerio de Medio Ambiente y Agua como Profesional Responsable de Cuencas Pedagógicas, habiendo sido desvinculada del cargo el 19 de junio del mismo año; empero, mediante Resolución Sumarial 07/2020 de 24 de septiembre, la Autoridad Sumariante del indicado Ministerio, dispuso el inicio de proceso administrativo interno en su contra, por el presunto incumplimiento de la obligación de presentación de la Declaración Jurada de Bienes y Rentas después del ejercicio del cargo, proceso en el cual Mario Iván Rojas Autoridad Sumariante dictó la Resolución Sumarial 18/2020 de 26 de octubre, estableciendo la existencia de responsabilidad administrativa.
Mediante memorial presentado el 30 de octubre de 2020, solicitó complementación a la Resolución Sumarial 18/2020, al que le correspondió el Auto administrativo de complementación de 4 de noviembre de 2020, por el que dispuso "NO HA LUGAR a la solicitud de complementación pretendida por la sumariada, toda vez que la Resolución Sumarial N° 18/2020 de 26 de octubre de 2020 realizó la valoración de los hechos y conductas en las que ha incurrido el o los ex servidores públicos" (sic), auto con el que fue notificado el 5 de noviembre de 2020; sin embargo, en la misma fecha se le notificó con el Auto de Ejecutoria de la Resolución Sumarial 18/2020, sin darle la oportunidad de impugnar dicha resolución a través de los recursos administrativos previstos por ley.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El accionante considera lesionados sus derechos al debido proceso, en sus componentes derecho a la defensa, a la impugnación y a la doble instancia, citando al efecto el art. 180.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia se disponga:
- a)Dejar sin efecto la resolución de ejecutoria de la Resolución Sumarial 18/2020;
- b)Dejar sin efecto la ejecución de las sanciones dispuestas en la Resolución Sumarial 18/2020, es decir, el registro de dicha Resolución en la Contraloría General del Estado;
- c)Se ordene la notificación con el Auto administrativo de complementación de 4 de noviembre de 2020, con el objeto que se le posibilite interponer el recurso administrativo correspondiente en contra de la Resolución Sumarial 18/2020 dentro del plazo establecido por norma; y,
- d)Condenación de costas más el pago de daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 11 de diciembre de 2020; según consta en el acta cursante de fs. 107 a 111 vta., produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La parte accionante a través de su abogada ratificó íntegramente los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Mario Iván Rojas Condori, Autoridad Sumariante del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, mediante informe escrito presentado el 10 de diciembre de 2020, cursante de fs. 102 a 106 y en audiencia, manifestó lo siguiente:
- 1)La sumariada ahora accionante, en el marco del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, no ha interpuesto recurso alguno de acuerdo a las previsiones y procedimientos establecidos en los arts. 23 y 24 del citado Reglamento, aprobado por Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por DS 26237 de 29 de junio de 2001, vale decir que no ha agotado la vía administrativa, ni la jurisdiccional, por lo que la acción deviene en improcedente por subsidiariedad; y,
- 2)Las actuaciones administrativas desarrollas en su condición de Autoridad Sumariante, se rigen por los principios de legalidad y verdad material, plasmados en las Resoluciones 07/2020 y 18/2020, respetando el debido proceso, es decir que en general las actuaciones administrativas se desarrollan en cumplimiento de la normativa antes señalada. Según criterio de la accionante, no se habría observado las previsiones normativas establecidas en el DS 27113 de 23 de julio de 2003; sin embargo, esta norma no se aplica al régimen de responsabilidad por la función pública, por lo que esta instancia ha cumplido con los plazos en la emisión de los diferentes actos administrativos sumariales, como es el Auto administrativo objeto de la presente acción tutelar, razón por la cual esta acción no debe ser concedida puesto que no se puede suplir al procedimiento administrativo especial predeterminado, por la normativa que pretender hacer valer la accionante; por lo que, solicita se deniegue la tutela.
En audiencia, ante las preguntas del Tribunal de garantías señaló que, ante la solicitud de complementación presentada, se emitió el Auto administrativo de 4 de noviembre de 2020, respondiendo a la solicitud; asimismo, en cuanto al procedimiento o reglamento interno del Ministerio que pueda establecer el plazo para solicitar la complementación o enmienda, señaló que no se establece plazo alguno.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Cuarta del departamento de La Paz, por Resolución 187/2020 de 11 de diciembre, cursante de fs. 112 a 119, concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto el Auto de Ejecutoria de 4 de noviembre, que declara de manera expresa la ejecutoria de la Resolución Sumarial 18/2020 de 26 de octubre, disponiendo que se proceda a su notificación con el Auto complementario de 4 de noviembre de 2020, con el objeto de que se haga correr los plazos señalados en el procedimiento administrativo a fin de que pueda interponer los recursos que la ley le franquea; sea sin costas, multas, daños y perjuicios; sobre la base de los siguientes fundamentos:
- i)El art. 2 del DS 27113 que reglamenta la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, establece que el mismo se aplica al Poder Ejecutivo, que comprende la Administración Nacional, la Administración Departamental y las Entidades Desconcentradas y Descentralizadas; por lo que la autoridad ahora demandada obedece propiamente a un Ministerio que forma parte del Órgano Ejecutivo. El DS 27113 en su art. 36 establece que los administrados que intervengan en este procedimiento, pueden solicitar dentro de los tres días siguientes a su notificación, aclaración de los actos administrativos que presente contradicciones o ambigüedades así como la complementación de cuestiones esenciales expresamente propuestas que hubiesen sido omitidas en la resolución, la autoridad administrativa ejecutiva resolverá la procedencia o improcedencia de la solicitud dentro de los cinco (5) días siguientes a su presentación, la aclaración no alterará sustancialmente la resolución, y en parágrafo III señala que la solicitud de aclaración interrumpirá el plazo para la interposición de los recursos administrativos y de la acción contenciosa administrativa; por lo que el presente caso, los efectos para hacer uso de los recursos de revocatoria y jerárquico también previstos en el DS 23318 han sido suspendidos, hasta tanto y mientras ella no sea resuelta, ya sea de forma positiva o negativa;
- ii)En el presente caso, la solicitud presentada habría sido resuelta por Auto administrativo de 4 de noviembre de 2020, y no resulta lógico que inmediatamente de haberse emitido, haya tenido que declararse la ejecutoria de la resolución, por lo que ha sido vulnerado el derecho a la impugnación al declararse la ejecutoria al momento de resolverse la solicitud de complementación; y,
- iii)Respecto a la condenación de costas, daños y perjuicios, la misma no es atendible en observancia de la Ley 1178, más aún cuando no se ha demostrado los daños y perjuicios que se le habría ocasionado.
Ante la solicitud de complementación presentada por la parte accionante, la Sala Constitucional, aclaró que al dejarse sin efecto la ejecutoria de la Resolución Final de Sumario Administrativo, el impetrante de tutela debe acudir a la misma autoridad sumariante y solicitar se oficie a la Contraloría General del Estado, a objeto de que se levante el registro respectivo, dado que todavía no se encuentra ejecutoriada la resolución señalada.
II. CONCLUSIONES De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se evidencia lo siguiente:
II.1. Cursa la Resolución Sumarial 07/2020 de 24 de septiembre, a través de la cual la Autoridad Sumariante del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, dispuso el inicio de proceso administrativo interno en contra de Getza Ayllón Santalla y otros servidores y ex servidores públicos (fs. 3 a 5 vta.).
II.2 Mediante Resolución Sumarial 18/2020 de 26 de octubre -Resolución Final de Sumario Administrativo-, la Autoridad Sumariante estableció la existencia de Responsabilidad Administrativa en contra de Getza Ayllón Santalla -ahora accionante- por no haber presentado la Declaración Jurada de Bienes y Rentas después del ejercicio del cargo en el plazo previsto para este fin (fs. 6 a 10 vta.).
II.3. La ahora impetrante de tutela por memorial de 30 de octubre de 2020, solicitó complementación a la Resolución 18/2020, invocando el art. 36 del DS 27113, (fs. 11 a 12).
II.4. Por Auto administrativo de 4 de noviembre de 2020, la Autoridad Sumariante, determinó NO HA LUGAR a la solicitud de complementación pretendida por la sumariada, toda vez que la Resolución Sumarial 18/2020 de 26 de octubre, realizó la valoración de los hechos y conductas en las que ha incurrido; asimismo efectuó la fundamentación jurídica, realizando al efecto la calificación de la conducta y la identificación de la normativa administrativa vulnerada, que en el caso de autos es carácter específico relacionada a la Declaración Jurada de Bienes y Rentas y no así a la normativa en que ampara la solicitud de complementación (fs. 14).
II.5. A través del Auto de ejecutoria de 4 de noviembre, la Autoridad Sumariante, declaró ejecutoriada la Resolución Sumarial 18/2020 de 26 de octubre, con el fundamento que la sumariada no ha interpuesto recurso alguno contra la indicada resolución (fs. 13).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La impetrante de tutela denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, en sus componentes derecho a la defensa, a la impugnación y a la doble instancia, toda vez que, dentro de un proceso administrativo interno iniciado en su contra, la Autoridad Sumariante del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, autoridad ahora demandada, emitió la Resolución Sumarial 18/2020 de 26 de octubre -Resolución Final de Sumario Administrativo-, estableciendo la existencia de Responsabilidad Administrativa, ante dicha resolución, solicitó complementación, que fue resuelta por Auto Administrativo de 4 de noviembre de 2020; sin embargo, en la misma fecha, la indicada Autoridad, dictó el Auto de ejecutoria de la Resolución Sumarial 18/2020, sin darle la oportunidad de poder impugnar dicha resolución a través de los recursos administrativos previstos por ley; por lo que ante tales circunstancias pide se conceda la tutela y en consecuencia se disponga:
- a)Dejar sin efecto la resolución de ejecutoria de la Resolución Sumarial 18/2020;
- b)Dejar sin efecto la ejecución de las sanciones dispuestas en la Resolución Sumarial 18/2020, es decir, el registro de dicha Resolución en la Contraloría General del Estado;
- c)Se ordene la notificación con el Auto administrativo de complementación de 4 de noviembre de 2020, con el objeto que se le posibilite interponer el recurso administrativo correspondiente en contra de la Resolución Sumarial 18/2020 dentro del plazo establecido por norma; y,
- d)Condenación de costas más el pago de daños y perjuicios.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto se analizarán los siguientes temas:
- 1)El derecho al debido proceso y su aplicación al ámbito administrativo sancionador;
- 2)El derecho a la impugnación;
- 3)Sobre la suspensión del plazo para interponer apelación, por efecto de una solicitud de aclaración, enmienda y complementación; y,
- 4)Análisis del caso concreto.
III.1. El derecho al debido proceso y su aplicación al ámbito administrativo sancionador
El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la , asumió el siguiente razonamiento:
El art. 115.II de la CPE, dispone que: "El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones"; a su vez, el art. 117.I de la Norma Suprema, establece que: "Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso (...)".
El derecho al debido proceso, consagrado en la Ley Fundamental, se encuentra en armonía con los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, de los cuales es signatario el Estado boliviano; así la Convención Americana sobre Derechos Humanos en su art. 8 en relación con los arts. 7 numerales 2, 3, 4, 5 y 6; 9; 10; 24; 25; y, 27 de la misma norma internacional, lo consagra como un derecho humano; de igual modo está contemplado en el art. 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
Por otra parte, la Corte Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH) señaló que las garantías del debido proceso no se restringen a los procesos judiciales o jurisdiccionales; pues, incluye procedimientos administrativos de todo orden; entendimiento que fue recogido en la 1, que estableció importante doctrina jurisprudencial.
En ese contexto, corresponde señalar que el derecho y garantía genérica del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional solamente, sino, es extensivo a cualquier procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad.
La , respecto al debido proceso, en el Fundamento Jurídico III.5, señaló que:
En consonancia con los tratados internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra si mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (...)
...no se concreta en las afirmaciones positivizadas en normas legales codificadas, sino que se proyecta hacia los derechos, hacia los deberes jurisdiccionales que se han de preservar con la aspiración de conseguir un orden objetivo más justo, es decir, el debido proceso es el derecho a la justicia lograda a partir de un procedimiento que supere las grietas que otrora lo postergaban a una simple cobertura del derecho a la defensa en un proceso.
El reconocimiento del debido proceso como derecho, garantía y principio, también se encuentra plasmado en la , en cuyo Fundamento Jurídico III.7, indicó:
...el debido proceso, consagrado en el texto constitucional en una triple dimensión, en los arts. 115.II y 117.I como garantía, en el art. 137 como derecho fundamental y en el art. 180 como principio procesal; y, en los arts. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), como derecho humano (...).
En resumen, se entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a todas las autoridades judiciales o administrativas; y que, conforme a la jurisprudencia constitucional, sufrió una transformación de un concepto abstracto que perseguía la perfección de los procedimientos; es decir, que daba preeminencia a la justicia formal, a un ideal moderno que destaca su rol como única garantía fundamental para la protección de los derechos humanos.
En esa línea, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional contenida en la , en el Fundamento Jurídico III.1, estableció:
...respecto al ejercicio de la potestad sancionadora disciplinaria del Estado, se desprenden dos temas, que se sustentan en normas constitucionales-principios del nuevo modelo de Estado:
- 1)El fundamento de su ejercicio; y,
- 2)Los límites a ese ejercicio, que encuentran una barra de contención en el respeto de garantías mínimas, siendo una de ellas, el debido proceso.
- 1)El ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, en el ámbito disciplinario, permite a la administración pública en sus distintos órganos e instituciones del nivel central y de las diferentes entidades territoriales autónomas imponer sanciones a sus servidoras y servidores públicos para garantizar que se cumplan los fines y funciones esenciales del Estado previstos en la Constitución y la ley conforme refiere el art. 9 de la CPE, siendo ese su fundamento. En efecto, son la Constitución, la legislación y reglamentación del nivel central y de las entidades territoriales autónomas que en ese cometido le confieren a la administración pública la potestad y facultad de aplicar, en vía disciplinaria, diversos tipos de sanciones a sus servidoras y servidores públicos.
- 2)Ahora bien, el ejercicio de la potestad de las entidades públicas de imponer sanciones disciplinarias a sus propios servidores públicos, está subordinado y limitado al respeto de determinadas garantías mínimas, entre ellas, la garantía del debido proceso, por cuanto ello controla y limita el campo de acción de la potestad sancionadora del Estado, a efectos de evitar una actividad arbitraria de la administración pública que se torne en ilícita. Ello, en aras de la búsqueda de la materialización de los valores, en los que se sustenta el Estado Constitucional de Derecho Plurinacional Comunitario e Intercultural (art. 8.II de la CPE), que en lo conducente, al ámbito sancionador disciplinario, principalmente son el de justicia y armonía.
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