Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0416/2022-S1 Sucre, 15 de junio de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional
Expediente: 41571-2021-84-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 63/2021 de 29 de marzo, cursante de fs. 152 a 157 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Magaly Yasmila Manrique Torrico contra Ana María Morales Amonzabel, Directora General Ejecutiva de la Unidad de Investigaciones Financieras (UIF).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 22 de febrero y 3 de marzo de 2021, cursantes de fs. 72 a 86, y 89 a 92 vta., la accionante, expresó los siguientes argumentos y hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Mediante MEMORANDUM/DAAF/RRH/004/2015 de 7 de mayo, la ahora impetrante de tutela fue incorporada a la UIF, y en los más de cinco años de trabajo en esa entidad, refiere que desarrolló sus labores con responsabilidad, transparencia y eficacia, habiendo recibido diferentes memorándums de felicitaciones; no obstante ello, el 24 de agosto de 2020, el Director General Ejecutivo de la UIF, Ramiro Rivas Montealegre, en su condición de Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad, emitió el MEMORANDUM/DAAF/RRHH/AG/002/2020 de 24 de agosto, de agradecimiento de servicios, comunicándole que se dispuso prescindir de sus servicios, tomando en cuenta su situación irregular como funcionaria provisoria; además de utilizar como argumento para tal determinación algunos informes internos y el "MEMORANDUM/DAAF/RRHH/95/2019 Agradecimiento de servicios (anulado por la DGE)" (sic), señalando al mismo como una causal para su desvinculación laboral.
Ante tal acto, el 25 de agosto de 2020, presentó ante el referido Director General Ejecutivo de la UIF, una solicitud de reconsideración, alegando que no se le permitió asumir defensa contra el MEMORANDUM/DAAF/RRHH/95/2019, y el derecho de conocer las razones objetivas y documentadas de su desvinculación, nota que fue complementada el 2 de septiembre del mismo año, reiterando la solicitud de reconsideración de la mencionada desvinculación, señalando que los Informes: INFORME/UIF/UAA/202, INFORME/DGE/URJ/066/2020, como el precitado MEMORÁNDUM/DAAF/RRHH/95/2019, que supuestamente influyeron de manera negativa en su trayectoria institucional, nunca le fueron notificados antes de la entrega del memorándum de desvinculación, por lo que también solicitó fotocopias legalizadas de éstos y de su expediente personal; asimismo solicitó se considere lo dispuesto por el art. 7 de la Ley 1309 de 30 de junio de 2020.
Mediante Nota UIF/DGE/UJR/035/2020, notificada el 4 de septiembre de 2020, el Director General Ejecutivo de la UIF le señaló que al no haber sido incorporada mediante convocatoria pública competitiva y de evaluación de méritos, se encontraba en la condición de funcionaria provisoria, por tanto no gozaba de los derechos que se otorgaba a los servidores públicos de carrera, concluyendo que el MEMORANDUM/DAAF/RRHH/AG/002/2020, no sería objeto de revocación o anulación alguna.
Asimismo, mediante nota UIF/GDE/UJR/040/2020 de 11 de septiembre, la UIF respondió a la nota en la cual reiteró su solicitud, y nuevamente le ratificó que no fue incorporada por convocatoria pública y en relación a su solicitud de fotocopias legalizadas del documento MEMORANDUM/DAAF/RRHH/95/2019 señaló que "...este documento el firmado fue destruido por la Ex Máxima Autoridad Ejecutiva de la IUF" (sic), y con relación a la vulneración del art. 7 de la Ley 1309, señaló que la decisión de desvinculación se encuentra de acuerdo a lo establecido en el Decreto Supremo (DS) 4325 de 7 de septiembre de 2020, norma promulgada de forma posterior a su desvinculación, y en cuanto a la solicitud de revocatoria se rechazó sin mayor argumento.
Mediante nota de 9 de septiembre de 2020, interpuso recurso jerárquico, mismo que fue respondido a través de la nota IUF/GE/UJR/042/2020 de 10 de septiembre, mediante el cual el Director Ejecutivo de la UIF, manifestó al recurso de manera ambigua, comunicándole que el procedimiento invocado no es aplicable al caso, y que la UIF no inició ningún proceso en el marco de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, por lo que la decisión asumida se encontraría prevista en el ordenamiento jurídico vigente; rechazándose su recurso, sin realizar ninguna evaluación jurídica para sustanciar la negativa.
La accionante manifiesta que el MEMORANDUM/DAAF/RRHH/AG/002/2020 -antes citado-, fue sustentado en un documento inexistente, lo que significa que la UIF actuó de manera irregular, ilegal e irresponsable, y al habérsele desvinculado sin iniciar un proceso interno, impidiéndole asumir defensa.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Alega la vulneración de sus derechos a la defensa, al debido proceso, al trabajo y a la presunción de inocencia, citando al efecto los arts. 115.I, 116.I y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela impetrada y en consecuencia:
- a)Dejar sin efecto el MEMORANDUM/DAAF/RRHH/AG/002/2020, y se disponga su inmediata reincorporación laboral al cargo que desempeñaba como encargada de capacitación y supervisión IV en la UIF, reponiendo sus sueldos devengados desde el momento de su desvinculación injustificada, manteniendo antigüedad, aguinaldo, vacaciones y demás derechos laborales que por ley le corresponden; y,
- b)Pago de daños y perjuicios ocasionados, costas procesales para la tramitación de la presente acción tutelar.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Efectuada la audiencia pública virtual el 29 de marzo de 2021, según acta cursante de fs. 145 a 151, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte accionante ratificó de manera íntegra el contenido de su memorial de acción de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de la parte demandada
Ana María Morales Amonzabel, en su condición de Directora General Ejecutiva de la UIF por informe escrito, presentado el 29 de marzo, cursante de fs. 121 a 129 vta., y en el desarrollo de la audiencia, hizo conocer lo siguiente:
- 1)De acuerdo al art. 71 de la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999, la accionante era considerada como "funcionaria provisoria", por lo que no gozaba de los derechos a los que hace referencia el art. 7 de la citada Ley;
- 2)El informe IUF/DGE/UJR/066/2020 de 30 de julio, en la parte pertinente efectuó el análisis legal sobre la aplicación del art. 7 de la referida ley, el Informe IUF/UAA/215/2020 de 12 de agosto, señaló que Magaly Yasmila Manrique Torrico, no goza de los derechos reconocidos a los servidores públicos de carrera y aspirantes a esa condición; y en el MEMORANDUM/DAAF/RRHH/AG/002/2020, se comunicó la decisión de desvincular a la nombrada;
- 3)La accionante, en un afán de distorsionar la verdad, pretende mostrar que se le limitó poder conocer y en su caso asumir defensa sobre la determinación que se asumió, cuando en realizad el memorándum de agradecimiento expresó que el análisis fue realizado de manera previa, y que hace referencia específicamente a su calidad de funcionaria provisoria y la posibilidad de su desvinculación sin mayores elementos de consideración, lo que demuestra que no corresponde dar curso a la tutela solicitada;
- 4)Los funcionarios provisorios, por su situación irregular, tanto por su incorporación y permanencia, pueden ser desvinculados sin que se consideren los aspectos que se establecen para los funcionarios de carrera, por lo que respecto a la determinación de prescindir de los servicios de la accionante no requería ningún tipo de justificación o procedimiento previo, sino únicamente la determinación de proceder con dicho acto;
- 5)El memorándum de desvinculación, en ninguna de sus consideraciones señala que la desvinculación se da por una causal específica, lo que habría configurado la necesidad de que dicha causal sea demostrada en un proceso previo, pero en este caso los informes solo efectúan una relación de la calidad de funcionaria provisoria de la accionante, por lo que no se ha vulnerado los derechos alegados;
- 6)El MEMORANDUM/DAAF/RRHH/95/2019 fue anulado, y no ha surtido ningún efecto legal; y con relación a los informes 066/2020 y 215/2020, hace un análisis sobre la aplicación de la Ley 1309 en sentido de que los funcionarios provisorios puedan ser objeto de desvinculación de la entidad; y,
- 7)Al no haberse establecido de manera adecuada la relación de causalidad entre la supuesta vulneración de derechos y los hechos mencionados en la acción tutelar, corresponderá establecer su improcedencia; por lo que solicitó se deniegue la tutela, rechazando in límine la misma.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Cuarta del departamento de La Paz, mediante Resolución 63/2021 de 29 de marzo, cursante de fs. 152 a 157 vta., denegó la tutela solicitada; bajo los siguientes argumentos:
- i)La Resolución Ministerial 699/2014 de 21 de octubre, se constituye en el reglamento del procedimiento de incorporación a la carrera administrativa; por lo que el memorándum a través del cual se desvincula a la accionante, trató de señalar que al no pertenecer a la carrera administrativa se encontraría en una situación irregular, que no gozaría de derechos reconocidos y tampoco es una aspirante;
- ii)La accionante señaló que dentro del reglamento de la UIF, se encuentra como una atribución del Director General Ejecutivo, poder incorporar y en consecuencia desvincular a sus funcionarios, y en el caso, su ingreso no fue como resultado de un proceso de reclutamiento, ni de selección de personal, ni de una selección meritocrática, sino que obedece a una invitación personal del máximo ejecutivo, por lo que, desde un inicio el funcionario conoce que su situación es de interinato, y por tanto son de carácter temporal y provisional;
- iii)El agradecimiento de servicios, no necesitaría de ninguna otra explicación que no sea precisamente el agradecer sus funciones, por lo que en este sentido no se encuentra vulneración del derecho al trabajo, a la inamovilidad o la estabilidad laboral;
- iv)La parte accionante ni la parte demandada, ha podido demostrar que existiría causal de desvinculación, que si bien la accionante señala el informe "215066" y el MEMORANDUM/DAAF/RRHH/95/2019 que se toman en el agradecimiento de servicios, no fueron sometidos a un debido proceso, tampoco ha podido demostrar en el desarrollo de esta acción que estos informes no serían documentos negativos o positivos, o que realmente influirán en su situación laboral,
- v)Existe un exceso al señalar un documento que no era necesario, pero que en el fondo no se sabe cuál sería la incidencia, o si el análisis, la rectificación, el saneamiento y la reconducción de esa evocación modificaría el fondo;
- vi)Con la evocación de la norma de reconocimiento de la situación de provisionalidad, ya fue cumplida la finalidad y el objetivo de este memorándum; por ello, se entiende que hubo un defecto de procedimiento, al invocar un memorándum que no es claro en su contenido y tampoco saben cuál sería la finalidad del mismo, por lo que se puede entender que fue un error, o defecto de procedimiento, que en el fondo no se constituye en una situación de indefensión, y en el fondo esa supuesta lesión no tiene una relevancia constitucional porque no se llegará a ningún otro fin.
La impetrante de tutela solicitó aclaración y enmienda, señalando:
- a)Del por qué el MEMORANDUM/DAAF/RRHH/AG/002/2020 de 24 de agosto, no constituye una lesión de relevancia constitucional, considerando que el Tribunal Constitucional Plurinacional, en casos análogos, estableció que sin importar la condición del funcionario público, si al momento de su desvinculación se cita una causal, previamente la entidad debe iniciar un proceso administrativo, por cuanto no se puede vulnerar su derecho al debido proceso y a la defensa, debido a que el afectado tiene derecho de asumir defensa antes de ser sancionado; y,
- b)Que en ningún momento solicitó en la acción tutelar, la corrección de algún dato como el Tribunal concluye, sino que solicitó de manera clara se deje sin efecto el referido memorándum, y se disponga su inmediata reincorporación laboral, más el pago de sus sueldos devengados.
La Sala Constitucional, declaró no ha lugar la solicitud de explicación, complementación y enmienda, señalando que la resolución se encuentra fundamentada, y la complementación no se constituye una nueva etapa procesal, donde nuevamente se expongan alegatos que ya fueron observados.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes, se establece lo siguiente:
II.1. Mediante MEMORANDUM/DAAF/RRHH/004/2015 de 7 de mayo, el Director General Ejecutivo de la Unidad de Investigaciones Financieras, designó a Magaly Yasmila Manrique Torrico, en el cargo de Analista de Contrataciones III (fs. 3).
II.2. Mediante MEMORANDUM/DAAF/RRHH/073/2018 de 29 de enero, el Director General Ejecutivo de la Unidad de Investigaciones Financieras, designó a Magaly Yasmila Manrique Torrico, en el cargo de Encargado de capacitación y supervisión IV (fs. 5).
II.3. Por MEMORANDUM/DAAF/RRHH/AG/002/2020 de 24 de agosto, el Director General Ejecutivo, agradeció los servicios a Magaly Yasmila Manrique Torrico (fs. 14).
II.4. El 25 de agosto de 2020, Magaly Yasmila Manrique Torrico, mediante nota dirigida a Ramiro Rivas Montealegre, Director General Ejecutivo de la UIF, denunció maltrato, y solicitó la reconsideración de la decisión de desvinculación (fs. 15).
II.5. Por Nota UIF/DGE/UJR/035/2020 de 2 de septiembre, Ramiro Rivas Montealegre, Director General Ejecutivo de la UIF, hizo conocer a Magaly Yasmila Manrique Torrico -ahora accionante-, la respuesta a su nota, señalando que en relación al MEMORANDUM/DAAF/RRHH/AG/002/2020, no sería revocado o anulado (fs. 16 y 17).
II.6. El 2 de septiembre de 2020, Magaly Yasmila Manrique Torrico, presentó nota a Ramiro Rivas Montealegre, Director General Ejecutivo de la UIF, con la referencia de complementar argumentos y reiteró solicitud de reconsideración del MEMORANDUM/DAAF/RRHH/AG/002/2020 (fs. 18 a 19). Por Nota IUF/DGE/UJR/040/2020 de 9 de septiembre, Ramiro Rivas Montealegre, Director General Ejecutivo de la UIF, hizo conocer a Magaly Yasmila Manrique Torrico, la respuesta a su nota, señalando que en cuanto al referido memorándum, no procede ningún tipo de reconsideración, en virtud de que la decisión asumida se encuentra prevista en el marco del ordenamiento jurídico vigente (fs. 20 a 21).
II.7. El 9 de septiembre de 2020, Magaly Yasmila Manrique Torrico, presentó recurso jerárquico ante Ramiro Rivas Montealegre, Director General Ejecutivo de la UIF, con la finalidad de anular el MEMORANDUM/DAAF/RRHH/AG/002/2020 (fs. 22 a 27).
II.8. Por Nota IUF/DGE/UJR/042/2020 de 10 de septiembre, Ramiro Rivas Montealegre, Director General Ejecutivo de la UIF, hizo conocer a Magaly Yasmila Manrique Torrico, que en ningún momento se inició proceso alguno en el marco de la Ley 2341 y DS 27113 de 23 de julio. Asimismo, indicó que la decisión asumida se encuentra prevista dentro del ordenamiento jurídico vigente (fs. 28 a 29).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante alega la lesión de sus derechos a la defensa, al debido proceso, al trabajo y a la presunción de inocencia; toda vez que, la Directora General Ejecutiva de la Unidad de Investigaciones Financieras (UIF), dispuso prescindir de sus servicios con la entrega del MEMORANDUM/DAAF/RRHH/AG/002/2020 de agradecimiento de servicios, señalando una causal para su desvinculación, refiriendo que se consideró el MEMORANDUM/DAAF/RRHH/95/2019 como el documento que influyó negativamente en su trayectoria institucional, sin que dicho memorándum exista; además de argüir su situación como funcionaria transitoria, por lo que, ante dicha determinación, presentó recurso de revocatoria y jerárquico, mismos que fueron rechazados sin mayor argumento; consiguientemente a través de esta acción tutelar, la solicitante de tutela solicita:
- 1)Dejar sin efecto el referido MEMORANDUM/DAAF/RRHH/AG/002/2020, y que en consecuencia se disponga su inmediata reincorporación laboral al cargo que desempeñaba como encargada de capacitación y supervisión IV en la UIF, reponiendo sus sueldos devengados desde el momento de su desvinculación injustificada, manteniendo antigüedad, aguinaldo, vacaciones y demás derechos laborales que por Ley le corresponden; y,
- 2)Pago de daños y perjuicios ocasionados, costas procesales y gastos para la tramitación de la presente acción tutelar.
En consecuencia, dentro del presente caso corresponde en revisión, verificar si tales extremos denunciados son o no evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, se analizarán los siguientes temas:
- i)Del derecho al trabajo y el deber del Estado de protegerlo en todas sus formas;
- ii)El derecho a la estabilidad laboral en el nuevo orden constitucional;
- iii)La carrera administrativa como regla y el carácter excepcional de los funcionarios provisorios en el orden constitucional;
- iv)La destitución a funcionarios de libre remoción en caso de atribución de faltas; y,
- v)Análisis del caso concreto.
III.1. Del derecho al trabajo y el deber del Estado de protegerlo en todas sus formas
La consolidación de un Estado Social y Democrático de Derecho tuvo como una de sus características esenciales, la consagración del derecho al trabajo, que en nuestro caso se encuentra reconocido en el art. 46.I.1 de la CPE; en ese marco resulta pertinente citar el entendimiento formulado en la jurisprudencia constitucional respecto a este derecho, como "la potestad o facultad que tiene toda persona a encontrar y mantener una ocupación que le permita asegurar su propia subsistencia y la de aquellos que se encuentran bajo su dependencia"1. Es preciso agregar además que la norma fundamental impone al Estado, el deber de proteger el ejercicio del trabajo en todas sus formas (parág. II).
En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el "Protocolo de San Salvador"2 establece en su art. 6:
1. Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada.
2. Los Estados partes se comprometen a adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho al trabajo, en especial las referidas al logro del pleno empleo, a la orientación vocacional y al desarrollo de proyectos de capacitación técnico-profesional, particularmente aquellos destinados a los minusválidos. Los Estados partes se comprometen también a ejecutar y a fortalecer programas que coadyuven a una adecuada atención familiar, encaminados a que la mujer pueda contar con una efectiva posibilidad de ejercer el derecho al trabajo. (las negrillas fueron añadidas)
De las normas internas e internacionales citadas, puede concluirse que por una parte existe un reconocimiento expreso del derecho al trabajo y por otra, un deber impuesto al Estado para la protección del trabajo como actividad lícita libremente escogida y aceptada, tanto para el acceso como para la estabilidad laboral, de tal modo que el Estado tiene que adoptar las medidas necesarias para garantizar la efectividad de este derecho, en todas sus formas, observando el principio de progresividad.
Este entendimiento fue asumido en la .
III.2. El derecho a la estabilidad laboral en el nuevo orden constitucional
En el nuevo orden constitucional, la protección de la estabilidad laboral se constituye en un deber impuesto al Estado, estableciendo la prohibición del despido injustificado, previsto en el art. 49.III de la CPE. Además, la norma fundamental impone que las norma laborales se interpreten conforme a los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador, consagrada en el art. 48.II.
A partir de ese marco constitucional referido a la estabilidad laboral, el desarrollo legislativo y reglamentario en materia social en general y laboral en particular, generó un cuerpo o estructura normativa que está destinado:
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