Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0426/2022-S1 Sucre, 17 de junio de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional
Expediente: 41665-2021-84-AAC Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución 002/2021 de 16 de julio, cursante de fs. 119 a 125, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Carlos Hugo Paz Arias contra Regys Medina Paz, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Montero del departamento de Santa Cruz.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memoriales presentados el 13 y 15 de julio de 2021, cursantes de fs. 19 a 24; y, 27 y vta., el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 19 de "mayo" de 2021 -siendo lo correcto abril- mediante Memorándum 070/2021, fue contratado para trabajar como Asistente de Oficina, por la Directora Municipal de Recursos Humanos (RR. HH.) dependiente del GAM de Montero del departamento de Santa Cruz, percibiendo un salario mensual de Bs2 943,54.- (dos mil novecientos cuarenta y tres 54/100 bolivianos); empero, el 11 de mayo del mismo año su empleador le retiró de manera forzosa mediante Memorándum RMP 045/221-R por supuesto motivo de reestructuración administrativa, sin importarle que iba a ser padre progenitor, situación que hizo conocer verbalmente a la Unidad de RR.HH. en varias oportunidades. Posteriormente el 12 de mayo de 2021 presentó una carta al Director de RR.HH. de dicha entidad, indicando nuevamente que su esposa se encontraba en estado de gestación, acompañando para ello ecografía realizada en el Hospital Gumucio Reyes: al ver que su empleador no le dio importancia, la misma fecha acudió a la Jefatura Regional de Trabajo de Montero del referido departamento, emitiéndose el 25 del mismo mes y año Citación Única de Reincorporación por Inamovilidad Laboral y señalando audiencia para el 28 de igual mes y año. En vista a que dicha audiencia fue fallida, el Inspector de Trabajo de la referida Jefatura elevó su informe sugiriendo la reincorporación por inamovilidad laboral del trabajador, en consecuencia el 3 de junio de 2021, se emitió Conminatoria de Reincorporación RNC/11/2021, al GAM de Montero del citado departamento, procediéndose a la Verificación de Cumplimiento de la señalada Conminatoria, el 30 del mismo mes y año, evidenciándose que el empleador no dio cumplimiento a la misma.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El impetrante de tutela alegó como vulnerados sus derechos al trabajo, a la inamovilidad laboral, a la vida, a la salud, a la alimentación y el reconocimiento a su personalidad, capacidad y dignidad; citando al efecto los art. 46.I, 48.IV, 15.I y III, 16.I, 18.I, 14.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Pidió se conceda la tutela, y en consecuencia se disponga la inmediata reincorporación a su fuente laboral, más el pago de sueldos devengados, tal como lo señala la Conminatoria de Reincorporación RCN/11/2021 emitida por la Jefatura Regional de Trabajo de Montero del departamento de Santa Cruz, y el pago de costas procesales más daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
La audiencia virtual de consideración de la presente acción de defensa, se realizó el 16 de julio de 2021, según consta en acta cursante de fs. 118 a 119, produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación
El peticionante de tutela a través de su abogada, ratificó los argumentos expuestos en su demanda de acción de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Regys Medina Paz, Alcalde del GAM de Montero del departamento de Santa Cruz, mediante informe escrito presentado el 16 de julio de 2021, cursante de fs. 109 a 116 vta., manifestó que:
- a)El accionante, desde el momento de su designación, tiene una condición de provisorio, por lo tanto, puede ser desvinculado;
- b)Las ex autoridades ediles del referido Gobierno Municipal, al conocer el cambio de autoridades, producto de las elecciones subnacionales, procedieron a realizar designaciones irregulares, otorgando memorándums; en el caso específico del impetrante de tutela, fue designado en el cargo de Asistente de Oficina de la Dirección Municipal de RR.HH, para el cual, según el Manual de Puestos, establece la experiencia general de un año y seis meses de experiencia específica en cargos similares, requisitos que el prenombrado no cumple, toda vez que su estado de ahorro previsional de la AFP Futuro de Bolivia, refleja que tiene aportes de enero a abril de 2019;
- c)Un día posterior a su desvinculación laboral, presentó una carta dirigida a su autoridad, misma que no cumple lo previsto en el Decreto Supremo (DS) 0012 de 19 de febrero de 2009 que establece como requisitos el certificado médico de embarazo extendido por el Ente Gestor de Salud o por dos establecimientos públicos de salud, certificado de matrimonio o acta de reconocimiento ad vientre extendido por el Oficial del Registro Civil, y certificado de nacimiento del hijo o hija extendido por el Oficial del Registro Civil; y,
- d)El peticionante de tutela solicitó el pago de sus sueldos devengados, situación que no corresponde ser dilucidada por esta vía constitucional, sino en un proceso laboral, ante autoridad jurisdiccional competente.
Asimismo, en audiencia, a través de su abogado señaló que:
- 1)En el caso de pago de sueldo devengado, en anteriores días una autoridad jurisdiccional de Montero denegó dicha situación, ya que se demostró que como institución pública están sujetos a la Ley de Administración y Control Gubernamental -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-;
- 2)La sostuvo que el pago de salario no puede operativizarse a través de la justicia constitucional, ya que deberán ser las autoridades administrativas y/o judiciales quienes determinen en qué medida corresponde dicho pago; y,
- 3)Solicitó se le deniegue el pago de sueldo devengado.
I.2.3. Intervención del tercero interesado
El Jefe Regional de Trabajo de Montero del departamento de Santa Cruz, pese a su legal notificación cursante a fs. 29, no presentó informe, ni concurrió a la audiencia señalada.
I.2.4. Resolución
El Juez Público Civil y Comercial Cuarto de Montero del departamento de Santa Cruz, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 002/2021 de 16 de julio, cursante de fs. 119 a 125, concedió la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos:
- i)El ahora accionante acreditó el inicio de su relación laboral con el GAM de Montero del referido departamento en atención al Memorándum 070/2021, en el que se le designó en el cargo de Asistente de Oficina de la Dirección Municipal de RR.HH., con ítem 00333, nivel salarial 8.2, prestando sus servicios de forma regular, hasta que a través de la emisión del Memorándum RMP 045/2021-R de 11 de mayo fue retirado de su cargo por motivo de "reestructuración administrativa del municipio", señalando que a partir de la fecha se prescindirá de sus servicios, requiriendo copia original del formulario de terminación de servicios y acta de entrega de activos fijos bajo su cargo;
- ii)El 12 de mayo de 2021 el impetrante de tutela puso a conocimiento del Alcalde de dicho ente municipal el embarazo de su esposa;
- iii)De las pruebas arrimadas al legajo procesal, se advierte que la cónyuge del peticionante de tutela se encuentra en estado de gestación, es decir que goza de inamovilidad laboral conforme al DS 0012, que prevé que a la madre o padre progenitor, no se les puede afectar su condición laboral hasta que el hijo o hija cumpla un año de edad, dando así una garantía de protección reforzada al menor y a su subsistencia, así como los derechos a la salud y seguridad social que se encuentran vinculados a este derecho;
- iv)Nos encontramos ante un indubitable caso de situación de protección reforzada por parte del accionante y por otra con una conminatoria expedida por la Jefatura Regional de Trabajo de Montero del referido departamento que puesta a conocimiento del empleador no fuera cumplida, y de la revisión del trámite y contenido de la misma, se tiene que ésta cumple con los requisitos mínimos para establecer el cumplimiento del debido proceso;
- v)Consiguientemente, el impetrante de tutela goza de inamovilidad laboral por ser padre progenitor, debiendo permanecer en su misma fuente laboral, tal como lo reconoció la señalada Jefatura Regional mediante Conminatoria RCN/11/2021, misma que debe ser cumplida en su integridad por la parte demandada, correspondiendo conceder la tutela solicitada; y,
- vi)En relación a los daños y perjuicios solicitados por el peticionante de tutela, los mismos deben ser determinados y cuantificados en jurisdicción ordinaria.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursa en el expediente, se establece las siguientes conclusiones:
II.1. Conforme Memorándum 070/2021 de 19 de abril, emitido por Noel Pozo Terrazas, ex Alcalde del GAM de Montero del departamento de Santa Cruz, se designa a Carlos Hugo Paz Arias -ahora accionante- para desempeñar funciones como Asistente de Oficina, "Personal de Comisión, Dirección Municipal de Recursos Humanos, Secretaría Municipal Administrativa y Financiera" (sic), bajo el ítem 00333, Nivel Salarial 8.2 (fs. 7).
II.2. Mediante Memorándum RMP 045/2021-R de 11 de mayo, Luis Felipe Saucedo Galviz, Secretario Municipal Administrativo y Financiero del GAM de Montero del departamento de Santa Cruz, en merito a la Resolución Administrativa 128/2021 de 10 de mayo, por motivo de reestructuración administrativa del municipio, procede al retiro del ahora impetrante de tutela (fs. 6).
II.3. Por Nota de 12 de mayo de 2021, dirigida a Regys Medina Paz, Alcalde del GAM de Montero del departamento de Santa Cruz, el ahora peticionante de tutela, pone a conocimiento su situación laboral en dicha institución donde desempeña como Asistente de Oficina de la Dirección Municipal de RR.HH., desde el 19 de abril de 2021, y el 12 de mayo del mismo año recibió memorándum de despido, siendo que su pareja se encuentra en gestación de veinticuatro semanas, amparado por la ley para el no retiro de su fuente laboral, para lo cual adjunta reconocimiento de hijo, memorándum de despido, control prenatal y otros documentos (fs. 8).
II.4. Se evidencia Certificado de Matrimonio entre Carlos Hugo Paz Arias -ahora accionante- y Fabiana Céspedes Pérez, registrado el 15 de mayo de 2021; Oficialía 761; Libro LIBM-4; Partida 46; Folio 46; Departamento de Santa Cruz; Provincia Obispo Santiesteban; Localidad Montero (fs. 2). II.5. Consta Informe Ecográfico Gineco-Obstétrico de 24 de mayo de 2021, expedido por Paola Paco Vidal, Medico Ecografista, que en su parte conclusiva establece embarazo de veintisiete semanas por biometría fetal (fs. 3 y vta.)
II.6. A través de Citación Única de 25 de mayo de 2021, la Jefatura Regional de Trabajo de Montero del departamento de Santa Cruz, puso a conocimiento del GAM de Montero del referido departamento, para llevar acabo la audiencia de reincorporación por inamovilidad laboral según DS 0012, para el 28 del mismo mes y año a horas 10:00 (fs. 9).
II.7. Cursa Informe JRT-/INF/REIN 01/2021 de 31 de mayo, emitido por Arlet Milton Rengel Cáceres, Inspector de Trabajo de la Jefatura Regional de Trabajo de Montero del departamento de Santa Cruz, dirigida a Lucio Rodríguez Aldana, Jefe de dicha instancia administrativa laboral, por el cual sugiere conmine al GAM de Montero del citado departamento para que proceda a reincorporar al ahora impetrante de tutela (fs. 10 a 11 vta.)
II.8. Por Conminatoria de Reincorporación Laboral RNC/11/2021 de 3 de junio, Lucio Rodríguez Aldana, Jefe Regional de Trabajo de Montero del departamento de Santa Cruz, instruye al GAM de Montero del mismo departamento (Regys Medina paz) para que en el plazo máximo de cinco días hábiles a partir de su notificación reincorpore al servidor público Carlos Hugo Paz Arias al cargo que ocupaba, con goce de haberes y otros derechos sociales por el tiempo que duró la suspensión de la relación laboral, sin perjuicio que el afectado interponga las acciones constitucionales que correspondan (fs. 12 a 13), siendo la misma notificada el 22 de junio de 2021 a dicho ente municipal (fs. 14).
II.9. Mediante Informe de Verificación de Cumplimiento a Conminatoria de Reincorporación Laboral, INF.VERF./11/2021 de 30 de junio, expedida por Milton Rengel Cáceres, Inspector de Trabajo Montero del departamento de Santa Cruz, dirigida a Lucio Rodríguez Aldana, Jefe de dicha instancia administrativa laboral, se concluye que el GAM de Montero del citado departamento no dio cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación Laboral RNC/11/2021, recomendando a la parte afectada, que tiene el derecho de inamovilidad laboral como padre progenitor, asimismo puede interponer las acciones legales por la vía judicial correspondiente (fs. 15 y vta.).
II.10. A través de Certificado Médico de 7 de julio de 2021, otorgado por Frederic Phillips "T.", Médico Cirujano, por el cual manifiesta que la paciente Fabiana Céspedes Pérez -esposa del ahora accionante-, gestante de treinta y dos semanas, acude a realizar controles prenatales al Centro de Salud Juana Azurduy de Padilla (fs. 4).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El peticionante de tutela denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la inamovilidad laboral, a la vida, a la salud, a la alimentación y el reconocimiento a su personalidad, capacidad y dignidad; toda vez que, el GAM de Montero del departamento de Santa Cruz procedió a su retiro de manera forzosa, sin tomar en cuenta que es padre de un ser en gestación, razón por la cual acudió a la Jefatura Regional de Trabajo de Montero del referido departamento, pidiendo su reincorporación, que fue ordenada mediante Conminatoria de Reincorporación Laboral RNC/11/2021 de 3 de junio; notificada la entidad demandada con dicha Conminatoria, la misma no fue cumplida, afectando sus derechos.
En consecuencia, corresponde analizar, en revisión, si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada, para el efecto se analizarán los siguientes temas:
- a)Sobre la unificación jurisprudencial respecto a las conminatorias de reincorporación laboral: Estándar jurisprudencial más alto, en relación al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, su cumplimiento integral, y el acceso directo a la justicia constitucional;
- b)Marco normativo y reglamentario para la protección del derecho a la estabilidad laboral;
- c)La garantía de inamovilidad laboral de mujeres embarazadas y progenitores hasta el cumplimiento de un año de edad de la hija o hijo; y,d) Análisis del caso concreto.
III.1. Sobre la unificación jurisprudencial respecto a las conminatorias de reincorporación laboral: Estándar jurisprudencial más alto, en relación al cumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, su cumplimiento integral, y el acceso directo a la justicia constitucional
Al respecto, inicialmente se debe precisar que con relación a esta temática la suscrita Magistrada relatora asumió los entendimientos más progresivos para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a la protección laboral ante despidos injustificados e incumplimiento integral de las conminatorias de reincorporación, en mérito a las atribuciones que tiene este Tribunal, las cuales están enmarcadas estrictamente a verificar el respeto de los derechos fundamentales o garantías constitucionales, con la finalidad de otorgar una pronta e idónea protección del derecho al trabajo; en ese entendido, a partir de la emisión de la Resolución de Doctrina Constitucional (RDC) 0001/2021 de 16 de junio, que efectuó el análisis de los precedentes jurisprudenciales asumidos en este Tribunal con relación a la temática mencionada, concluyó en identificar el estándar más alto respecto a la tutela de los derechos de los trabajadores y trabajadoras, siendo el mismo coincidente con la línea asumida con anterioridad por la suscrita Magistrada.
Ahora bien, teniendo clara la vinculatoriedad de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, conforme al art. 203 de la CPE, se tiene que la misma recogió los fallos del Tribunal Constitucional Plurinacional, emitidos por cada una de sus Salas respecto al tema laboral de cumplimiento de las Conminatorias de Reincorporación, identificando los precedentes jurisprudenciales contradictorios ante supuestos análogos facticos, a fin de unificar los criterios al respecto, mismos que en su diversidad generan inseguridad jurídica en la administración de justicia constitucional y ordinaria, cuyos jueces y tribunales tienen a su cargo la resolución de una situación jurídica.
Así entonces, este Tribunal en cumplimiento del art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), que le reconoce la competencia de unificar sus líneas jurisprudenciales ya sea por avocación o mediante resolución de doctrina constitucional como herramienta hermenéutica realizó la sistematización de las líneas jurisprudenciales o precedentes contradictorios, para determinar la aplicación y vigencia de un determinado entendimiento o precedente jurisprudencial en vigor, de carácter vinculante y aplicado de manera prospectiva, a fin de evitar la afectación del derecho de los justiciables a ser tratados con igualdad y por supuesto la seguridad jurídica.
El precedente constitucional pronunciado como doctrina constitucional que es objeto de revisión, tiene un alto grado de vinculatoriedad, en su dimensión vertical y horizontal; lo cual conlleva que en mérito a este último debe ser respetado y aplicado por el mismo Tribunal, pudiendo apartarse solo de manera fundamentada y motivada, mediante una carga argumentativa reforzada para justificar su modulación, cambio o reconducción de la línea jurisprudencial, que desde ese momento tendrá un carácter vinculante, y por otra, vertical, puesto que debe ser respetado y aplicado por los demás Órganos del Estado, jueces y tribunales que se encuentran constreñidos a respetar y aplicar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, por mandato del art. 203 de la CPE.
En ese marco, la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, desarrolló las siguientes reflexiones constitucionales:
III.1.1. Fundamentos normativos de la conminatoria de reincorporación laboral
Al respecto la mencionada Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, tomó como fundamento inicial, la Observación General 18 aprobada el 24 de enero de 2005, del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, referida al derecho al trabajo, en la que se enfatiza entre otras, la obligación de los Estados Partes de velar por la realización progresiva del ejercicio del derecho al trabajo, adoptando de manera rápida medidas para lograr el empleo pleno por una parte y por otra, en principio no deben adoptarse medidas regresivas y si deben adoptarse, corresponde a los Estados Partes en cuestión, demostrar que lo hicieron tras considerar todas las alternativas y justificarlas plenamente. El incumplimiento de esa obligación se produce cuando los Estados Partes se abstienen de adoptar todas las medidas adecuadas para proteger a la personas contra vulneraciones del derecho al trabajo en su jurisdicción; no reglamentar actividades de particulares, grupos o sociedades para impedirles que vulneren el derecho al trabajo; o no protegen a los trabajadores frente al despido improcedente.
Así entonces la Resolución de Doctrina ahora comentada, citando normas constitucionales (arts. 46 y 48 de la CPE), disposiciones reglamentarias (DS 29894 de 7 de febrero de 2009, DS 28699 de 1 de mayo de 2006, DS 0495 de 1 de mayo de 2010 y la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010, que reglamenta el procedimiento para la reincorporación laboral caracterizado por su carácter sumario y expedito), concluyó que la Norma Fundamental por una parte:
va más allá de los parámetros de protección establecidos por los organismos internacionales de tutela de derechos de los trabajadores, pues no solamente individualiza al despido injustificado como una conducta de desvalor de la relación jurídico-laboral, sino que además, lo prohíbe estableciendo la estabilidad laboral como regla, derecho y principio de interpretación.
Y por otra, el espíritu del art. 10 del DS 28699, da la opción al trabajador de aceptar la ruptura de la relación laboral y cobrar sus beneficios sociales o impugnar la decisión del empleador denunciando el retiro intempestivo, con el fin de alcanzar seguridad jurídica en caso de que el trabajador acepte la primera opción y concluya la relación laboral, y a ese efecto también señaló que:
...deben concurrir los siguientes elementos:
- a)La voluntad inequívoca y documentada del trabajador, declarando conocer los efectos jurídicos de la rescisión del contrato de trabajo; y,
- b)La constancia escrita del pago de los beneficios y derechos sociales del trabajador, así como las obligaciones sociales del empleador, debiendo necesariamente incluir:
- b.1)La totalidad de salarios devengados hasta la fecha del retiro;
- b.2)El desahucio, indemnización por antigüedad, vacaciones, aguinaldos y otros derechos pagaderos a la conclusión de la relación laboral;
- b.3)Los aportes a la caja de salud; y,
- b.4)Los aportes a la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP).
III.1.2. La conminatoria de reincorporación laboral en la jurisprudencia
Sobre la base de lo anterior, la misma Resolución Doctrinal refirió que, antes de las modificaciones del DS 0495 a las disposiciones reglamentarias del DS 28699, si el trabajador optaba por la reincorporación laboral -impugnando la decisión del empleador por retiro intempestivo-, constatada la negativa del empleador al cumplimiento de la conminatoria de reincorporación, únicamente podía acudir a la judicatura laboral para demandarla y la jurisdicción constitucional no tenía la obligación de ingresar directamente en el análisis de las problemáticas vinculadas a la inobservancia de las conminatorias de reincorporación laboral, posición que también fue asumida por el Tribunal Constitucional, al rechazar in limine la acción tutelar interpuesta, según . Entonces, desde dichas modificaciones, el procedimiento cambió e introdujo cambios substanciales para la jurisdicción constitucional en cuanto a las denuncias de incumplimiento de conminatorias de reincorporación, al otorgar al trabajador la facultad para interponer las acciones constitucionales que correspondan para la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral, tomando en cuenta la inmediatez, en ese entendido, también precisó que:
...en los que una trabajadora o trabajador demande la reincorporación a su fuente de trabajo ante un despido sin causa legal justificada, por la inmediatez que merece la tutela que pretende, sólo exige acudir a las Jefaturas Departamentales de Trabajo. En ese caso, ante la existencia de una conminatoria de reincorporación laboral, aun existiendo la posibilidad de impugnarla por la vía administrativa o judicial, el nuevo paradigma de protección de los derechos de los trabajadores, no exige agotar las mismas para demandar su cumplimiento en la jurisdicción constitucional, siendo clara tanto la normativa laboral y desde entonces la jurisprudencia constitucional emitida sobre el particular, en sentido que, ante su inobservancia, se hace viable la tutela constitucional a través de la acción de amparo constitucional; siendo la instancia administrativo laboral la que, a través de los procedimientos establecidos para el efecto, determine en definitiva si el despido fue o no justificado, correspondiendo a la jurisdicción constitucional únicamente viabilizar la tutela ante la decisión unilateral del empleador que opta por un despido intempestivo.
III.1.3. Análisis de los precedentes jurisprudenciales constitucionales
De igual forma la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, señaló que el Tribunal, en ejercicio la facultad de unificar la línea jurisprudencial prevista por el art. 28.I.15 de la LTCP, respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciada mediante acciones de amparo constitucional, efectúo:
- 1)El análisis diacrónico de las líneas jurisprudenciales sobre el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciado a través de las acciones de amparo constitucional; y,
- 2)El análisis sobre la aplicación de estas líneas en la resolución de causas por parte de las actuales Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional.
En ese marco, ingresó a verificar las líneas jurisprudenciales de esta instancia constitucional, abordando como un primer acápite las "Líneas jurisprudenciales constitucionales en torno al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral" entre las cuales fue citando las y , las cuales establecen que es posible presentar directamente la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, así como la concesión de su tutela inmediata, teniendo el empleador la vía judicial y administrativa expeditas en caso de no estar de acuerdo con la conminatoria1.
Aludió también que dicho razonamiento fue modulado en la , que señaló que para que la jurisdicción constitucional ordene el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, esta debe encontrarse debidamente fundamentada y motivada2.
Más adelante, de igual forma identificó la , que representa un cambio de línea al respecto estableciendo que el Tribunal Constitucional Plurinacional no puede simplemente ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, sino que debe hacer una valoración integral de los hechos, datos del proceso, de las circunstancias y de los supuestos derechos vulnerados3. No obstante, la , moduló el razonamiento de la , reconduciendo la línea a lo previsto en la , determinando que, la conminatoria de reincorporación laboral es de cumplimiento inmediato; por lo que, su inobservancia habilita la actuación inmediata de la jurisdicción constitucional, a menos que en su tramitación se evidencien violaciones del derecho al debido proceso4.
Por otro lado, citó la SCP 0709/20017-S2 de 31 de julio, que establece que ante la denuncia de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, el Tribunal Constitucional Plurinacional debe verificar únicamente su emisión e incumplimiento, sin ingresar en cuestiones de fondo, ni verificar posibles lesiones al debido proceso en relación con el empleador; siendo que, la tutela brindada en esta jurisdicción es provisional5.
Después, hizo referencia a la , la cual, identificando el estándar jurisprudencial más alto de protección del derecho fundamental al trabajo en materia de cumplimiento de conminatoria de reincorporación laboral ante despido injustificado, vinculándolo a los principios de estabilidad laboral y continuidad de la relación laboral, y el vivir bien, realizó una reconducción a la , indicando que, se debe dar cumplimiento a la conminatoria de reincorporación laboral en todos sus términos, teniendo este Tribunal atribuciones limitadas para verificar el respeto de los derechos fundamentales o garantías constitucionales6.
Así también, refirió que la , realizó una sistematización de los precedentes jurisprudenciales emitidos concluyendo que para ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, la jurisdicción constitucional debe verificar en cada caso su pertinencia, limitando su análisis a constatar que aquella haya sido emitida a favor del trabajador o la trabajadora y que se encuentra dentro del rango de protección de la Ley General del Trabajo y su normativa complementaria7.
Luego, señaló la , de forma implícita recondujo el entendimiento de la , señalando que en los casos en que se denuncie incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, deben analizarse los aspectos inherentes al caso, que permitan concluir en una decisión razonable, sin que ello implique ingresar al fondo de la problemática8. Por último, hizo referencia a la , la cual definió que la jurisdicción constitucional debe procurar el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral9.
La Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, bajo el epígrafe "Análisis sobre la vigencia de las líneas jurisprudenciales en materia de conminatorias de reincorporación laboral por parte de las actuales Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional", efectuó la identificación de los problemas jurídicos inherentes a la resolución de casos en los que se denuncia incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral, a partir de la individualización de los precedentes jurisprudenciales más relevantes en cuanto a la protección de los derechos de los (as) trabajadores (as) a partir de la inobservancia de las conminatorias de reincorporación laboral; entonces definió que:
- i)Respecto a los alcances del cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral; es decir, cuando la conminatoria de reincorporación laboral establece además el pago de sueldos devengados y otros derechos sociales; las Sentencias Constitucionales, establecieron distintas formas de resolución, siendo éstas:
- a)Disponer el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral en los mismos términos en que fue dispuesta, incluyendo el pago de sueldos devengados y otros derechos que correspondan por ley10;
- b)Ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral y no así el pago de salarios y sueldos devengados: argumentando que, estos aspectos deben dilucidarse en la vía administrativa y judicial11; y,
- c)Ordenar el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, además dispuso la suscripción de un contrato por tiempo indefinido, teniendo en cuenta que el impetrante de tutela trabajó durante varios años continuos bajo la modalidad de contratos a plazo fijo en la zafra y prezafra; asimismo, se dispuso el pago de los sueldos devengados, aunque este aspecto no haya sido dispuesto por la Jefatura Departamental del Trabajo12.
- ii)Con relación al análisis de la jurisdicción constitucional de la pertinencia y del contenido de la conminatoria de reincorporación; es decir, cuando la jurisdicción constitucional, previamente a disponer su cumplimiento realiza un control de la conminatoria de reincorporación e incluso de la relación laboral, los fallos emitidos por este Tribunal se resumen en lo siguiente:
- 1)Se ordenó el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, limitándose la jurisdicción constitucional a constatar que esta haya sido emitida a favor del trabajador o de la trabajadora dentro del marco de protección de la Ley General del Trabajo y la normativa laboral complementaria13; 2)Se denegó la tutela argumentando que la conminatoria de reincorporación laboral no se encontraba debidamente fundamentada14;
- 3)No obstante, que la Jefatura Departamental del Trabajo dispuso la reincorporación del trabajador, la jurisdicción constitucional denegó la tutela considerando que esta decisión no era pertinente ni razonable, por no haber tomado en cuenta que el accionante cobró sus beneficios sociales; y, en otro caso, se denegó la tutela indicando que para el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, esta debe contener fundamentos jurídicamente razonables15;
- 4)En otro supuesto en el que, el empleador acusó el cobro de beneficios sociales por parte del trabajador se concedió la tutela, ordenando la restitución del trabajador progenitor al último cargo que desempeñaba al momento de su desvinculación, así como el pago de salarios devengados y demás derechos laborales; puesto que; el referido cobro del finiquito y la consiguiente inejecutabilidad de la conminatoria de reincorporación laboral, entre otras causales, deben ser dilucidadas en la jurisdicción ordinaria laboral que podrá ser activada por el empleador, para determinar con mayor libertad probatoria si el despido fue justificado o no16;
- 5)Se denegó la tutela por cuanto, a pesar de que, la relación laboral se encontraba dentro del ámbito de la Ley General del Trabajo y su Reglamento, la modalidad de trabajo fue pactada bajo el contrato a plazo fijo; por lo que, no resulta posible: "...ir más allá de lo pactado en el contrato" teniendo conocimiento las partes de la fecha de su conclusión; asimismo, la Jefatura Departamental de Trabajo de Tarija "...no estableció ni realizó la conversión de la relación laboral de temporal a indefinida..."; en este caso, el impetrante de tutela suscribió cuatro contratos a plazo fijo y dos verbales, y la desvinculación se produjo meses después de la conclusión del último contrato17;
- 6)Se denegó la tutela indicando que, la conminatoria de reincorporación emitida por la señalada Jefatura Departamental de Trabajo omitió considerar la existencia de derechos controvertidos, imposibilitando que su cumplimiento pueda ser dispuesto por esta jurisdicción18;
- 7)Se dispuso la reincorporación del trabajador en los términos de la conminatoria -que además ordenaba el pago de salarios devengados y demás derechos sociales-, sin hacer referencia a la existencia de varios contratos a plazo fijo y que la desvinculación se produjo antes del cumplimiento del último contrato19; asimismo, se concedió la tutela señalando que, no está permitida la celebración de más de dos contratos a plazo fijo y menos en tareas propias y permanentes de la entidad; por lo tanto, no existe impedimento para que el empleador cumpla con la conminatoria, produciéndose la desvinculación al día siguiente de cumplido el cuarto contrato20; y, por último, se concedió la tutela concluyendo que, la suscripción de más de dos contratos a plazo fijo que tengan como objeto cumplir con tareas propias y permanentes de la entidad, infringen las normas laborales vigentes debiendo disponerse la conversión a un contrato a plazo indefinido en cuanto concurra el tercer contrato, constituyéndose en este caso el despido en uno injustificado; en el caso, la desvinculación se produjo al cumplimiento del último contrato21;
- 8)No se ordenó la reincorporación del trabajador -denegándose la tutela- debido a que, el presupuesto o límite del cumplimiento de la conminatoria -además de que sus fundamentos jurídicos sean razonables- es la naturaleza jurídica de la relación laboral, considerando aspectos como la firma de contratos a plazo fijo o por tiempo indefinido, la prestación de servicios de consultoría o si el contrato es de naturaleza administrativa o civil22;
- 9)Se denegó la tutela con el argumento de que, el peticionante de tutela pretende la conversión de sus contratos a plazo fijo a uno de carácter indefinido, circunstancia que incumbe a la judicatura laboral; en razón a que, los hechos controvertidos o aún pendientes de resolución en la vía judicial o administrativa no pueden ser dilucidados en la vía constitucional23; y,
- 10)Se ordenó el cumplimiento de la conminatoria en los términos que fue dispuesta mismo que ordenaba la reincorporación y además la cancelación de sueldos devengados desde el despido injustificado y manteniendo su antigüedad y demás derechos que correspondían por ley; respecto a la denuncia sobre la desvinculación posterior al vencimiento del contrato a plazo fijo, haciendo hincapié en que a la justicia constitucional no le compete ingresar a analizar los elementos que hacen al fondo de la causa, pues ello implicaría un pronunciamiento previo y anticipado respecto a los hechos a ser conocidos por la autoridad laboral competente; siendo que, la presente acción tutelar está destinada únicamente a garantizar de manera provisional el cumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, en atención a los bienes jurídicos protegidos24.
- iii)Respecto al pago de sueldos y salarios del trabajador con inamovilidad por fuero sindical; es decir, cuando el impetrante de tutela denuncia despido injustificado, sin tomar en cuenta su inamovilidad por fuero sindical y la jurisdicción constitucional considera la pertinencia o no del pago de salarios devengados; se presentaron las siguientes formas de resolución del caso concreto: i) Se ordenó el cumplimiento íntegro de la conminatoria de reincorporación laboral, incluidos salarios devengados, por cuanto el accionante tenía inamovilidad laboral en razón a su fuero sindical; no obstante, la suscripción de varios contratos a plazo fijo25; ii) Sin hacer referencia al pago de sueldos y salarios devengados, se estableció el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral aclarando que el nombrado se encontraba bajo el amparo del art. 51.VI de la CPE, dada su condición de dirigente sindical; en consecuencia, para proceder a su desvinculación laboral, se debió previamente instaurar un proceso de desafuero sindical en su contra26; y, iii) En otro caso, este Tribunal consideró que, a pesar de la inamovilidad por fuero sindical del trabajador, sólo debe ordenarse el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación y no así el pago de los salarios y sueldos devengados27.
Seguidamente, la referida Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 bajo el título "UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE CONMINATORIAS DE REINCORPORACIÓN LABORAL" procedió a efectuar la Unificación de la jurisprudencia constitucional advertida precedentemente, argumentando que existen precedentes jurisprudenciales constitucionales que, bajo los principios pro operario, de primacía de la relación laboral y de continuidad y estabilidad laboral, han logrado estándares significativos en el respeto, protección y realización de los derechos sociales de las trabajadoras y los trabajadores, lo cual sin duda constituye un avance en la materialización de los postulados de la Constitución Política del Estado y el cumplimiento de las obligaciones internacionales que tiene el Estado boliviano.
Así, la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 identificó el estándar más alto de la jurisprudencia constitucional que, de manera progresiva haya tutelado de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales, con referencia a los precedentes jurisprudenciales constitucionales que de manera óptima tutelaron los derechos de las trabajadoras y los trabajadores, aplicando los principios y valores constitucionales, estableciendo lo siguiente:
- 1)En cuanto al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación, esto es además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, conforme a los entendimientos y la sistematización realizada en la , es decir:
1.i) Cuando una trabajadora o trabajador sea despedido injustificadamente o por causas no contempladas en el art. 16 de la LGT, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;
1.ii) Es posible interponer directamente la acción de amparo constitucional -abstrayendo el principio de subsidiariedad- cuando la trabajadora o el trabajador demande el incumplimiento de la conminatoria de reincorporación emitida por las Jefaturas Departamentales o Regionales de Trabajo por parte de su empleador;
1.iii) La referida conminatoria no constituye una resolución definitiva respecto a la situación laboral de la trabajadora o el trabajador siendo netamente provisional la otorgación de la tutela puesto que las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver en el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador;
1.iv) El prenombrado tiene el deber de dar cumplimiento inmediato a la conminatoria precitada aunque hubiera planteado recurso de revocatoria o jerárquico que este pendiente de resolverse o hubiera interpuesto cualquier otro recurso en la vía judicial o administrativa;
1.v) La justicia constitucional se encuentra imposibilitada de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar -incluyendo la prueba-, ameritaban tal determinación, debido a que ese aspecto le corresponde a la jurisdicción ordinaria; y,
1.vi) La conminatoria de reincorporación antedicha debe ser acatada en su integridad, sin omitir ninguna de las determinaciones dispuestas.
- 2)Y con relación al cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación del trabajador con inamovilidad laboral por fuero sindical, de acuerdo con los lineamientos de la ; es decir, disponiendo el cumplimiento inmediato de la conminatoria en su integridad, incluyendo el pago de los salarios devengados, considerando que el fuero sindical constituye un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores producto de las actividades desarrolladas en defensa de los intereses de su gremio, situación que amerita la imposibilidad de ser despedidos de sus fuentes laborales hasta un año después de concluida su gestión, salvo la existencia de un proceso de desafuero (las negrillas nos corresponde). En ese marco, reiterando el contenido esencial del razonamiento precedentemente citado, se concluye que:
- a)En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, corresponde a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;
- b)Respecto de la conminatoria de reincorporación laboral emitida en favor de trabajadoras y trabajadores que cuentan con fuero sindical, se debe considerar al fuero sindical como un medio de protección constitucional contra arbitrariedades o represalias de los empleadores, ordenando el cumplimiento integral de la conminatoria de reincorporación laboral incluyendo todos los derechos concedidos; y,
- c)En caso de que la trabajadora o el trabajador escoge aceptar el despido injustificado en el marco del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, el empleador deberá acreditar el pago de la totalidad de los beneficios y derechos sociales, además de sus obligaciones patronales, a los efectos de brindar seguridad jurídica en la relación jurídico-laboral que se extingue.
El presente razonamiento fue desarrollado en las , y , entre otras.
III.2. Marco normativo y reglamentario para la protección del derecho a la estabilidad laboral
El derecho del trabajador a la estabilidad o continuidad laboral, que consiste en conservar su empleo durante su vida laboral, salvo que existan causas legales que justifiquen el despido, se encuentra reconocido por el art. 46.I.2 de la CPE, que establece que toda persona tiene derecho: "A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias". Por su parte, el art. 48.II de la Norma Suprema, señala: "Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de (...) continuidad y estabilidad laboral (...)". Asimismo, el art. 49.III de la Ley Fundamental, dispone: "El Estado protegerá la estabilidad laboral. Se prohíbe el despido injustificado y toda forma de acoso laboral. La ley determinará las sanciones correspondientes".
La estabilidad laboral también se encuentra reconocida por el Convenio 158 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 22 de junio de 1982, sobre la terminación de la relación de trabajo; en cuyo art. 4, dispone: "No se pondrá término a la relación de trabajo de un trabajador a menos que exista para ello una causa justificada relacionada con su capacidad o su conducta o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio"; asimismo, su art. 8 establece el derecho del trabajador a recurrir ante la autoridad competente cuando considere que la terminación de su relación de trabajo es injustificada; en este caso, según su art. 10: "Si los organismos encargados de la verificación llegan a la conclusión de que la terminación es arbitraria e intempestiva, el Convenio prevé conforme a la legislación y la práctica nacional la anulación de la terminación, o sea, la readmisión del trabajador, o el pago de una indemnización adecuada (...)".
En ese orden, el art. 4 del DS 28699 ratificó la vigencia plena de los principios del Derecho Laboral y en especial:
- 1)El principio protector, con base en las reglas del in dubio pro operario -en caso de duda se favorecerá al trabajador- y de la condición más beneficiosa;
- 2)El principio de la continuidad de la relación laboral;
- 3)El principio intervencionista;
- 4)El principio de la primacía de la realidad; y,
- 5)El principio de no discriminación, sin ser excluyentes de los ya establecidos anteriormente o que pudieran surgir con posterioridad. Asimismo el art. 11.I del referido DS 28699, determina que: "Se reconoce la estabilidad laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias". Sobre el DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y su ulterior modificación por el DS 0495, la nueva estructura constitucional faculta al Órgano Ejecutivo, diseñar su estructura y funcionamiento, con el objeto de garantizar la correcta implementación de los principios, valores y disposiciones de la Ley Fundamental; así el art. 50 de la CPE, previene que: "El Estado, mediante tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de la seguridad social".
En este cometido, se estructura el nuevo Órgano Ejecutivo a través del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, cuyo art. 86 inc. g), confiere atribuciones al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a prevenir y resolver los conflictos individuales y colectivos emergentes de las relaciones laborales; en ese sentido, el art. 11.II del DS 28699, determina: "Mediante Decreto Supremo, el Poder Ejecutivo reglamentará la forma y alcances de la Estabilidad Laboral". En este ámbito, el art. 10.I del referido DS 29894, establece: "Cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación". Precepto, cuyo parágrafo III, fue modificado por el DS 0495 con el siguiente texto:
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