Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0426/2022-S4 Sucre, 2 de junio de 2022
SALA CUARTA ESPECIALIZADA Magistrado Relator: Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano Acción de amparo constitucional
Expediente: 41140-2021-83-AAC Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 109/2021 de 2 de septiembre, cursante de fs. 54 a 59 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Eugenio Fernández Mamani contra María Isabel Garrón Yucra, Secretaria Municipal de Salud, Educación y Deportes; y, Carlos Marcelo Auza Paz, Director de Gestión de Recursos Humanos (RR.HH.), ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre del departamento de Chuquisaca.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 30 de julio de 2021, cursante de fs. 1; y, 7 a 19 vta., el accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Desde febrero de 2008 hasta septiembre de 2016, cumplió las funciones de Trabajador Manual en el área de Mantenimiento dependiente de la Jefatura de Personal del Hospital San Pedro Claver; a partir de octubre de 2016 con contrato de compra de servicios y desde la gestión 2018 como personal jornal con fondos propios hasta el mes de diciembre de 2020. Ahora bien, por medio del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 754/2021 de 4 de enero, fue contratado nuevamente como Trabajador Manual dependiente de la Dirección Municipal de Salud del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, el mismo que concluye el 31 de diciembre de 2021, constituyéndose la relación laboral con su empleador en una a plazo fijo.
Por Nota R.C. CITE OF. DIR. GESTIÓN RR.HH. 43/2021 de 9 de junio, los demandados resolvieron de forma unilateral e ilegalmente su contrato de trabajo a plazo fijo, ello con base en los arts. 71 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-; y, 24 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales -Ley 482 de 9 de enero de 2014-; ya que, al ser personal eventual a plazo fijo no puede ser considerado como funcionario provisorio, siendo la referida Nota carente de fundamentación y motivación, pues trata de sustentar su ilegal decisión en aspectos inciertos.
Si se quería rescindir su contrato a plazo fijo, esa recisión debió estar enmarcada en la Cláusula Octava del mismo, por concurrir una de las causales allí previstas; empero, al haber rescindido su contrato en aplicación del art. 71 del referido Estatuto, lo hicieron de forma totalmente arbitraria, ya que no se hizo conocer por qué tendría la calidad de funcionario provisorio ni se explicó en qué causal de resolución de contrato habría ingresado.
Existe una errónea interpretación de la legalidad ordinaria al aplicar el Estatuto del Funcionario Público a un personal con contrato a plazo fijo, pues sus derechos y obligaciones están reguladas en el contrato y las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS) -Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009-. Además, fue objeto de la resolución de su relación laboral cuando no existían las mínimas condiciones para encontrar una fuente de trabajo, condenándole ilegalmente a no tener sustento diario y afectando los derechos de su entorno familiar, ya que dependen de su haber mensual.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El accionante denunció como lesionados sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la remuneración, a la salud, a la vida y al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación, legalidad, defensa y seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 13.I, 46.I, 115.II, 178 y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE); 6.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); y, 23.3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga:
- a)Dejar sin efecto el contenido de la Nota R.C. CITE OF. DIR. GESTIÓN RR.HH. 43/2021, por ser manifiestamente ilegal y carente de sustento jurídico;
- b)Se disponga su inmediata reincorporación al cargo que cumplía en el Hospital San Pedro Claver u otro de similar nivel, más el pago de salarios devengados desde el momento de su ilegal resolución de contrato, además de otros derechos como ser bono de té y otros; y,
- c)Se ordene a los demandados se abstengan de asumir medidas administrativas que contravengan el mandato de reincorporación, pago de sueldos devengados y demás beneficios sociales.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia virtual el 2 de septiembre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 37 a 53 vta. , presentes el accionante y los demandados, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El solicitante de tutela ratificó in extenso los términos expuestos en su acción tutelar y ampliando los mismos indicó que:
- 1)Lo expuesto por la demandada es contradictorio, ya que conforme al art. 71 del EFP, los funcionarios provisorios no gozan de los derechos establecidos en su art. 7.2; entonces, si el impetrante de tutela conforme al citado artículo no tiene capacidad de impugnar, porqué en su informe refiere que debería haberlo hecho;
- 2)Las excepciones al principio de subsidiariedad claramente determinan qué personas pertenecen a los grupos vulnerables; por lo que, al ser una persona de la tercera edad puede obviar el carácter subsidiario y directamente plantear esta acción de defensa;
- 3)El art. 6 del EFP, claramente señala que no se rigen bajo dicho Estatuto, quienes están vinculados contractualmente con una entidad pública; por lo que, existe una errónea interpretación de la legalidad ordinaria así como de la aplicación del referido art. 71;
- 4)Los demandados indican que la Nota cuestionada no definió su situación jurídica, sino que la misma se define a través del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo;
- 5)La forma de actuar de los demandados es ilegal y vulneradora de derechos fundamentales y garantías constitucionales;
- 6)El Contrato suscrito refleja contradicciones; pues, pretende tenerlo como funcionario provisorio cuando la propia norma lo considera como trabajador eventual por la naturaleza de su contrato; por lo cual, el mismo es nulo de pleno derecho, porque tiende a vulnerar su derecho al trabajo;
- 7)La Cláusula Octava del Contrato, señala las causales de resolución de la relación laboral; y,
- 8)No ocupó un cargo que pueda obedecer a una carrera administrativa, ya que estaba con un contrato eventual; es decir, no tiene ítem.
I.2.2. Informe de los demandados
María Isabel Garrón Yucra, Secretaria Municipal de Salud, Educación y Deportes del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, por informe de 2 de septiembre de 2021, cursante de fs. 34 a 36, refirió que:
- i)El accionante no puede ser considerado como funcionario eventual; pues, no prestaba un servicio específico o especializado, por el contrario, encaja en lo previsto por el art. 71 del EFP, al estar en el cargo de Trabajador Manual, el mismo que puede estar sujeto a la carrera administrativa; empero, por la necesidad y situación que atraviesa el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, se contrató al solicitante de tutela de manera provisional, siendo el contrato claro al establecer su marco legal;
- ii)La Nota cuestionada es una comunicación de la facultad que tiene el ente Municipal de resolver el contrato, no pudiendo considerarse dicho acto administrativo como una resolución o determinación que establezca la situación jurídica del impetrante de tutela, ya que si estaba en desacuerdo con esa resolución podía impugnarla ante la propia institución o en la vía ordinaria;
- iii)La calidad de funcionario provisorio se determinó a momento de la suscripción del contrato y la resolución del mismo solo le comunica que no se cuenta más con sus servicios;
- iv)Mal puede exigirse que la referida Nota deba contener elementos como la fundamentación o motivación;
- v)En este caso, no existe ningún proceso judicial o administrativo; por lo que, no se entiende de qué forma se hubiera lesionado el derecho a la defensa del accionante; y,
- vi)La citada Nota no vulneró el derecho al trabajo como considera el solicitante de tutela, quien alega la lesión de sus derechos sin considerar su calidad de funcionario provisorio.
Carlos Marcelo Auza Paz, Director de Gestión de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, por informe presentado el 1 de septiembre de 2021, cursante a fs. 29 y vta., señaló que:
- a)De acuerdo a la Cláusula Tercera -lo correcto es Segunda- del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo, que regula la relación contractual entre el citado Gobierno Municipal y el impetrante de tutela, esta se sujeta por el estatuto del Funcionario Público, "...por consiguiente regulado por el Decreto Supremo N°26115..." (sic), que prevé el retiro por rescisión de contrato del personal eventual;
- b)El accionante consintió expresamente las condiciones y cláusulas a las cuales se sometía con la contratación; es decir, a que la entidad empleadora determine en cualquier momento el fin de su relación laboral; y,
- c)La Nota R.C. CITE OF. DIR. GESTIÓN RR.HH. 43/2021, se constituye en un acto administrativo conforme dispone el art. 27 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-; es decir, que fue emitida por autoridad facultada por norma legal expresa.
En respuesta a las interrogantes de la Sala Constitucional señaló que:
- 1)La carrera administrativa en el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre no está implementada; no obstante, se reconoció esta condición a ciertos trabajadores, por demandas en procesos laborales; y,
- 2)Se suprimió el puesto laboral del solicitante de tutela, por la política de austeridad que atraviesan; la partida presupuestaria es amplia, establece personal eventual, así como tareas manuales o no propias de la entidad municipal.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, por Resolución 109/2021 de 2 de septiembre, cursante de fs. 54 a 59 vta., concedió la tutela impetrada, disponiendo se deje sin efecto la Nota R.C. CITE OF. DIR. GESTIÓN RR.HH. 43/2021 de 9 de junio; en consecuencia, la inmediata reincorporación del accionante al cargo que ocupaba, el pago de salarios devengados desde el momento de la resolución de contrato y la restitución de sus derechos laborales, exhortando a los demandados se abstengan de asumir medidas o represalias tendientes a obstaculizar el desempeño de sus funciones, ello con base en los siguientes fundamentos:
- i)El solicitante de tutela acreditó ser una persona que pertenece al grupo vulnerable, por cuanto tiene más de sesenta años de edad; por lo que, goza de protección especial reforzada, al encontrarse reconocidos los derechos de los adultos mayores, a los cuales debe darse una atención prioritaria y reforzada con el fin de evitar posibles vulneraciones a sus derechos fundamentales para garantizar la igualdad efectiva, correspondiendo la aplicación del principio de subsidiariedad;
- ii)El Contrato de Trabajo establece las fechas de inicio y de conclusión, señalando expresamente las causales de resolución de contrato; sin embargo, de la revisión del referido Contrato se advierte contradicciones, pues el nomen iuris es "contrato individual de trabajo a plazo fijo", y la descripción de la norma legal aplicable respecto a funcionario provisorio conforme al Estatuto del Funcionario Público, aduciéndose como causal de retiro la señalada norma; no obstante, el mencionado Contrato en cuanto a su remuneración se encuentra dentro de la partida que se le paga al personal eventual, de lo cual se advierte que, al emitirse dicha Nota no se consideró que la relación laboral del impetrante de tutela se enmarca dentro de lo previsto en su Contrato; por lo cual, no correspondía la rescisión del mismo bajo la consideración de personal provisorio;
- iii)Para aplicar una sanción tiene que haber un procedimiento previamente establecido que respete los derechos fundamentales y las garantías constitucionales del trabajador; y,
- iv)Los demandados al invocar el art. 29 de la Ley 482, pretenden burlar lo establecido por el Contrato aludido; por lo que, "...estamos frente a un acto arbitrario que está prohibido y vedado por el ordenamiento constitucional..." (sic), al no respetarse la vigencia de su Contrato. II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente: II.1. Se tiene fotocopia simple de la cédula de identidad de Eugenio Fernández Mamani -hoy accionante-; por la cual, se acredita que, nació el 6 de septiembre de 1956 (fs. 6).
II.2. Consta Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 754/2021 de 4 de enero, suscrito entre impetrante de tutela y el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre; en el cual, se establece su vigencia desde el 4 de enero al 31 de diciembre de 2021 (fs. 3).
II.3. Por Nota R.C. CITE OF. DIR. GESTIÓN RR.HH. 43/2021 de 9 de junio, María Isabel Garrón Yucra, Secretaria Municipal de Salud, Educación y Deportes; y, Carlos Marcelo Auza Paz, Director de Gestión de Recursos Humanos, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre -ahora demandados-, comunicaron al solicitante de tutela la resolución del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 754/2021 (fs. 4 a 5).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante denuncia la lesión de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la remuneración, a la salud, a la vida y al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación, legalidad, defensa y seguridad jurídica alegando que, los demandados por Nota R.C. CITE OF. DIR. GESTIÓN RR.HH. 43/2021, resolvieron de forma unilateral e ilegalmente su Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 754/2021, bajo el entendimiento que es funcionario provisorio y sin considerar que la rescisión de dicho Contrato debió estar enmarcada en la Cláusula Octava del mismo; y, existe una errónea interpretación de la legalidad ordinaria al aplicar el Estatuto del Funcionario Público, a un personal con contrato a plazo fijo; pues, sus derechos y obligaciones están reguladas en el contrato y las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.
En consecuencia, corresponde en revisión, dilucidar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. La excepción a la subsidiariedad en la acción de amparo constitucional
El art. 129.II de la CPE, dispone que: "La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados". Con similar criterio el art. 54.I del CPCo, señala que esta acción tutelar no procede ante la falta de agotamiento y existencia de otros medios o recursos legales para la protección de derechos y garantías. En este contexto jurídico no se puede desconocer que tanto el constituyente y legislador ordinario han dispuesto que la acción de amparo constitucional se encuentra regida por el principio de subsidiariedad; dicho de otro modo, el sistema procesal constitucional no admite que dicho medio de defensa sea interpuesto de manera directa; no obstante, esta regla de carácter general puede ser superada en determinados supuestos, específicamente de acuerdo a lo establecido en el art. 54.II del referido cuerpo normativo, y partir de la línea jurisprudencial sentada por el Tribunal Constitucional Plurinacional, que establece la excepción al principio de subsidiariedad en supuestos en que la parte accionante forma parte de un grupo o sector vulnerable de la sociedad, respecto al cual el Estado otorga una protección reforzada.
Efectivamente la , establece que: "Constituyendo la subsidiaridad una de las características esenciales de la acción de amparo constitucional; sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha establecido excepciones en consideración a la vulneración de derechos fundamentales vinculada a un inminente daño irreparable, como son las medidas de hecho, así como de las personas que requieren de una protección inmediata, abstrayéndose de las exigencias procesales, por formar parte de lo que la doctrina, instrumentos internacionales y la jurisprudencia constitucional ha denominado grupos vulnerables y que comprende a los niños, niñas, discapacitados, minorías étnicas o raciales y personas adultas de la tercera edad.
(...).
Dentro de este contexto, la jurisprudencia constitucional en armonía con la Constitución Política del Estado, en la , señaló: 'Siguiendo este razonamiento, la Constitución Política del Estado Plurinacional reconoce una diversidad de derechos fundamentales, tanto individuales como colectivos, teniendo en cuenta que estas normas fundamentales no solamente rigen las relaciones entre iguales, sino que tiene como finalidad el proteger a los ostensiblemente más débiles -mejor conocidos en la doctrina como grupos vulnerables- por lo que el Estado, mediante "acciones afirmativas" busca la materialización de la igualdad (que goza de un reconocimiento formal reconocida en los textos constitucionales y legales pero que en la realidad no se materializa) y la equidad, por lo que se establecen políticas que dan a determinados grupos sociales (minorías étnicas o raciales, personas discapacitadas, mujeres, menores de edad, (adultos mayores) un trato preferencial en el acceso a determinados derechos -generalmente de naturaleza laboral- o distribución de ciertos recursos o servicios, así como acceso a determinados bienes, con el fin de mejorarles su calidad de vida y compensarles, en algunos casos, por los perjuicios o la discriminación y exclusión de las que fueron víctimas en el pasado'" (las negrillas nos pertenecen).
III.2. La inamovilidad laboral con relación a contratos de plazo fijo, jurisprudencia reiterada
Al respecto, la , estableció que: "El art. 5.II del Decreto Supremo (DS) 0012 de 19 de febrero, preceptúa lo siguiente: `La inamovilidad laboral no se aplicará en contratos de trabajo que por su naturaleza sean temporales, eventuales o en contratos de obra; salvo las relaciones laborales en las que bajo éstas u otras modalidades se intente eludir el alcance de esta norma...'.
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