0432/2022-S1

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0432/2022-S1 Sucre, 17 de junio de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional

Expediente: 41716-2021-84-AAC Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución AAC-0116/2021 de 13 de julio, cursante de fs. 147 a 152, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta Luis Alberto Pahuasi Ustariz contra Cristhian Zurita Torrico, ex Jefe del Departamento I de Personal; Juan Carlos Cossío Claure, actual Jefe del referido Departamento y Ronald Pérez Zambrana, Responsable Sección Evaluación de Personal, todos del Comando Departamental de Policía de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 24 de junio de 2021, cursante de fs. 99 a 111 vta., y de subsanación planteado el 2 de julio del mismo año, cursante de fs. 115 a 117, el accionante expuso los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde hace trece años que se desempeña como funcionario policial cumpliendo las funciones de agente en la Unidad Táctica de Operaciones Policiales (UTOP); bajo ese antecedente y como cada año, en conformidad con el Reglamento de Personal, con el objeto de gozar de su vacación anual, solicitó mediante memorial de 24 de noviembre de 2020 al Departamento I de Personal del Comando Departamental de Policía de Cochabamba, que se le extienda un certificado que acredite que no gozó de ese beneficio por la mencionada gestión; sin embargo, en lugar de certificar dicho extremo, el 15 de diciembre del citado año, le comunicaron que no podía ser emitida la certificación de vacación solicitada de su parte, porque se encontraba a disposición investigativa. Por tal motivo, el 18 del referido mes presentó un memorial, dirigido al mismo Departamento I de Personal, argumentando que existe un caso similar de otro funcionario policial que se encuentra sometido a un proceso disciplinario, pero que a diferencia suya, se le otorgó la certificación de vacaciones anuales en la misma gestión, por lo que, la respuesta dada constituye un trato discriminatorio hacia su persona; en respuesta, por proveído de 24 de diciembre de 2020, se decretó que en lo principal de la solicitud, no ha lugar.

Ante la negativa de extenderle la certificación requerida y la forma de obrar discriminatoria del referido Departamento I de Personal, el 4 de febrero de 2021 presentó un memorial en grado de apelación ante el Comandante Departamental de la Policía de Cochabamba, para que como máxima autoridad, subsane el abuso o atropello cometido en su contra, sin obtener una respuesta por el lapso aproximado de tres meses; es así que el 6 de mayo de ese año, presentó un memorial reiterando su apelación y el 11 de junio de la indicada gestión, fue notificado con el oficio 0493/2021 firmado por el Jefe del Departamento I y el Informe 011/2021 suscrito por el encargado de la Sección Evaluación de Personal, que en su parte sobresaliente señaló que no puede gozar de vacaciones porque su persona se encontraría con una medida preventiva impuesta en un proceso disciplinario dentro de la institución policial que data de más de tres años; lo cual constituye un atropello y abuso de autoridad por parte del Departamento I de Personal, que obró discriminatoriamente, mostrando un favoritismo respecto a otros funcionarios policiales que se encuentran en similar situación a la suya, dado que también están sometidos a procesos disciplinarios, vulnerando su derecho a la vacación, por el sólo hecho de encontrarse sometido a un proceso disciplinario desde agosto de 2017, mismo que se encuentra con los plazos procesales suspendidos, por la inoperancia del Tribunal Disciplinario, sin que se hubiera dictado alguna resolución de primera instancia, lo que le impide interponer recurso de apelación ante el Tribunal Disciplinario Superior.

Conforme establece el art. 57 de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana (LRDPB) -Ley 101 de 4 de abril de 2011-, es al inicio de la etapa investigativa que el investigado será puesto a disposición investigativa de la Fiscalía Policial, será cambiado de unidad, pero no podrá ser destinado a otro distrito, no gozará de vacaciones ni viaje en comisión, para garantizar su presencia en el lugar donde se sustancie el proceso, siendo clara la determinación en cuanto a la aplicación de medidas preventivas que es al inicio de la investigación, más no así durante todo el proceso; además que el art. 67 de la citada disposición legal, establece como plazo máximo de duración del proceso, quince días calendario, pudiendo ser ampliado en diez días a solicitud fundamentada del Fiscal Policial, lo que evidencia que esa etapa ya fue concluida y por ende la medida preventiva, puesto que no puede estar vigente después de más de treinta y seis meses; además la citada Ley 101, no está por encima de la Constitución Política del Estado, que plasma en su texto el derecho a los beneficios laborales como la vacación.

Consiguientemente, al desconocer los demandados la obligatoriedad de cumplimiento de las disposiciones sociales y laborales, escudándose en la Ley 101 que rige a la Policía Nacional, vulneraron sus derechos fundamentales, por lo que al no tener otra instancia a la cual acudir, plantea la presente acción de defensa, haciendo constar que anteriormente ya planteó una acción de amparo constitucional que fue rechazada por no haber agotado las vías de reclamo, dado que la apelación que interpuso contra la negativa de extenderle el certificado de uso de vacaciones solicitado, fue resuelta con posterioridad a la interposición de la mencionada acción de defensa, habiendo confirmado la negativa objeto de la impugnación; por lo que en esta ocasión sostiene que se agotaron las vías de reclamación, por lo que procede la presente acción tutelar.

I.2. Derechos supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela denuncia la lesión de sus derechos y beneficios laborales, que comprenden al derecho a la vacación anual; citando al efecto el art. 48.I y III de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.3. Petitorio

El accionante solicita se conceda la tutela impetrada y se disponga el cumplimiento de las disposiciones sociales y laborales previstas en la Norma Suprema, debiendo el Departamento I de Personal de la Policía Departamental de Cochabamba, certificar que su persona no gozó de la vacación anual de la gestión 2020, así como la cantidad de días que le corresponden de acuerdo a su antigüedad, conforme a la solicitud presentada el 24 de noviembre de 2020 y en caso de no ser posible la otorgación del beneficio de vacación, se realice la compensación económica.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

En la audiencia de acción de amparo constitucional, celebrada el 13 de julio de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 145 a 146 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado ratificó en su integridad el memorial de la acción reiterando los argumentos expuestos en él. En cuanto a lo expresado en el informe de los demandados señaló que:

a)Sobre la falta de legitimación pasiva alegada, no es evidente, porque las autoridades policiales demandadas, de acuerdo con sus atribuciones, firmaron la respuesta negativa a su petición de certificación de vacación, indicando que no puede gozar de ese beneficio, restringiéndole ese derecho; además de haber suscrito la certificación otorgada a favor de otro funcionario policial el 7 de octubre de 2020, que fue beneficiado con el uso de su vacación anual;
b)Respecto a que la jurisdicción constitucional no tuviera la potestad para resolver el caso, se debe observar lo dispuesto en la , en relación a la vulneración del derecho a las vacaciones en la Institución Policial, que estableció la posibilidad de plantear la acción de amparo constitucional como mecanismo de subsanación de dicho derecho.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Los demandados a través del informe escrito de 12 de julio de 2021, cursante de fs. 133 a 139 vta., ratificado en audiencia, señalaron lo siguiente:

1)Existen causales de improcedencia de la acción de amparo constitucional planteada en su contra, como la falta de legitimación pasiva, toda vez que el Jefe del Departamento I de Personal así como el Encargado de la Sección de Evaluación y Capacitación de Personal son subalternos dependientes del Comandante Departamental de Policía y de la Dirección Nacional de Personal y por ende, también del Comando General de la Policía Boliviana, conforme establece el art. 35 de la Ley Orgánica de la Policía Boliviana (LOPB) -Ley 734 de 8 de abril de 1985-; consiguientemente ninguno de los ahora demandados intervienen en la otorgación de vacaciones anuales, por lo que carecen de legitimación pasiva para ser demandados;
2)No se extendió la certificación de vacaciones solicitadas porque el accionante se encuentra a disposición procesal, al haberse radicado en el Tribunal Disciplinario Departamental de Cochabamba, encontrándose a la espera de fijar día y hora de audiencia oral y contradictoria; ente disciplinario independiente del Comando Departamental de la Policía, resultando que el accionante pretende dejar sin efecto la medida preventiva, establecida por el art. 57 inc. a) de la LRDPB, a través de la presente acción de tutela;
3)Por otra parte es improcedente la acción por no haber agotado el accionante las vías administrativas idóneas, en observancia del principio de subsidiariedad, pues el reclamo que planteó no corresponde ser analizado en una acción de defensa, cuya misión es tutelar derechos fundamentales, por lo que debería haber sido formulado ante el Comandante Departamental de la Policía, Director Nacional de Personal o ante el Comandante General de la Policía Boliviana, conforme establece el organigrama de la institución, del cual tiene conocimiento el impetrante de tutela, al no haber reclamado en principio para que concluya el proceso disciplinario ante el Tribunal Disciplinario Departamental o en las instancias y tiempos correspondientes, se inhabilitó para interponer ahora la presente acción de amparo constitucional, que procede sólo cuando se agotan las vías legales de defensa, que el accionante tenía expeditas, porque debió apersonarse en el proceso disciplinario radicado en el Tribunal Disciplinario Departamental, y reclamar sus derechos, a efectos de la conclusión de la disposición investigativa, para gozar de su vacación anual, pretendiendo hacer incurrir en error a la autoridad, al margen de no haber demostrado que exista un daño inminente para aplicar la excepción a la subsidiariedad alegada, no siendo aplicable la excepción pretendida, más si existen derechos controvertidos, por cuanto el derecho a la vacación pretendido está en controversia porque no fue emitida aún la resolución de primera instancia del mencionado proceso;
4)Pretende que se le otorgue una certificación de no haber gozado de vacaciones, cuando el ahora accionante tiene un proceso disciplinario en curso, por la presunta comisión de la falta tipificada en el art. 12 de la LRDPB, dentro del cual en aplicación del art. 57 inc. a) de la citada norma disciplinaria, se impuso como medida preventiva que no pueda gozar de vacaciones;
5)No existe nexo de causalidad entre los hechos referidos con el derecho que considera vulnerado y tampoco con el petitorio, lo que impide establecer si hubo la lesión de derechos a partir de los actos denunciados, y si éstos se encuentran dentro del ámbito de protección que brinda la acción de amparo constitucional;
6)El impetrante de tutela, lo que pretende es que mediante la presente acción de defensa, se ordene la emisión de una certificación que señale que no gozó de vacación anual, cambiando la que se le otorgó al estar sometido a un proceso en el Tribunal Disciplinario Departamental, sin haberse apersonado ante el Director Nacional de Personal o ante el Comandante General antes mencionado;
7)El petitorio formulado es de imposible cumplimiento dado que una autoridad constitucional no puede disponer por medio del amparo constitucional que se otorgue una certificación dejando sin efecto todo el proceso disciplinario que está en estado de señalar día y hora de audiencia del juicio oral, continuo y contradictorio en el cual le fue impuesta la medida preventiva contenida en el art. 57 inc. a) de la LRDPB, conforme se verificó en la base de datos confirmada por el Tribunal Disciplinario, motivo por el cual no es posible emitir la certificación de no haber gozado de vacación; y,
8)El Jefe del Departamento I de Personal no es la autoridad competente para otorgar vacaciones a los funcionarios policiales de cada unidad, al ser una atribución de cada Director o Comandante de Unidad Policial que administra sus propios recursos humanos; consiguientemente, debió acudir ante el Tribunal Disciplinario, al ser esa instancia la que impuso esa medida precautoria de restricción de sus vacaciones, medida que se mantendrá hasta que se emita resolución de primera instancia.

Aclarando las interrogantes formuladas por la Sala Constitucional, señalaron que la anterior acción de defensa que planteó el accionante, concluyó en la fase de admisibilidad declarándose improcedente, teniendo las instancias pertinentes para que se concluyan los procesos disciplinarios abiertos y de esa manera se actualicen sus datos personales en el sistema del Departamento I de Personal.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del departamento de Cochabamba, a través de la Resolución AAC 0116/2021 de 23 de julio, cursante de fs. 147 a 152, denegó la tutela solicitada; determinación que se dio sobre la base de los siguientes fundamentos:

i)La restricción al goce del derecho a la vacación del impetrante de tutela y consiguiente emisión de la certificación para ello, emergió de la medida preventiva prevista por el art. 57 inc. c) de la Ley de Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana, misma que fue dispuesta a raíz de un proceso interno disciplinario, instaurado en su contra, conforme se desprende de los informes y certificaciones que en ese sentido fueron emitidas, por el Departamento I de Personal del Comando Departamental de 29 de noviembre de 2019, posteriormente de 15 de diciembre de 2020 y finalmente, el informe de 1 de junio de 2021, puesto en conocimiento del solicitante mediante oficio 493/2021 de 7 de junio, que resulta ser motivo de la presente acción de tutela y que fue en respuesta de una solicitud realizada ante el Comando Departamental de la Policía, respecto de la negativa inicial de proveerse una certificación para el goce de vacaciones por parte del Departamento I de Personal, que a su vez fue reiterado en los informes 051/2021 de 19 de mayo y en los memorandos 488/2017 de 22 de agosto, 0095/2018 de 16 de febrero y 423/2018 de 15 de octubre de disposición a proceso disciplinario del ahora impetrante de tutela, emitidos por el Comando Departamental de la Policía y el Tribunal Disciplinario, respectivamente;
ii)El accionante, argumentando que los demandados debieron observar que por encima de la norma legal prevista, que motivó la restricción de su derecho al uso de vacaciones por la gestión 2019-2020, debieron aplicar de manera preferente los arts. 48 y 49 de la CPE por su supremacía, pretende que la jurisdicción constitucional disponga, dejando de lado la normativa disciplinaria vigente, la aplicación preferente de las referidas normas constitucionales; sin embargo, se presume la constitucionalidad de dichas normas legales. En ese sentido, la certificación requerida para la otorgación de vacaciones, cuando la misma está legalmente restringida, en observancia del art. 57 inc. a) de la citada LRDPB, implica que lo pretendido por esta acción tutelar no condice con la naturaleza de la misma, puesto que los actos lesivos argumentados por el accionante, que se trasunta en la causa de pedir, no se enmarca dentro de la protección de la acción de amparo constitucional;
iii)Mientras no se resuelvan los procesos disciplinarios internos iniciados contra el impetrante de tutela, no es posible dejar sin efecto la medida preventiva que restringe el uso de vacaciones, pretendiendo éste que los demandados incumplan con su propia normativa disciplinaria interna y apliquen normas constitucionales, en cuanto a derechos fundamentales laborales, cuando la referida medida tiene como finalidad garantizar el cumplimiento del régimen disciplinario de la Policía, en función a los principios que rigen en la institución, como el deber de obediencia, disciplina, jerarquía policial, lealtad, responsabilidad y otros;
iv)En idénticos términos y argumentos sobre los mismos hechos, el accionante interpuso en 2020 acciones tutelares similares, reclamando el goce de vacación de la gestión 2019, que la primera fue declarada improcedente por la Sala Constitucional Primera de ese distrito judicial por subsidiariedad, encontrándose en revisión en el Tribunal Constitucional y una segunda acción radicada ante la Sala Constitucional Tercera, que también fue declarada improcedente por subsidiariedad; y,
v)No se evidenció la vulneración de derecho fundamental o garantía constitucional alguno, menos derechos laborales en relación al derecho de vacación anual, por lo que corresponde denegar la tutela pretendida.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Por memorial presentado el 24 de noviembre de 2020, Luis Alberto Pahuasi Ustariz -ahora accionante-, solicitó al Director del Departamento I de Personal de la Policía Departamental de Cochabamba, que emita la certificación de vacación anual a su favor y que, en caso de negativa, se le otorgue una respuesta debidamente fundamentada.

Asimismo, pidió a la mencionada autoridad, que ordene la corrección de la base de datos con relación a los casos de disposición disciplinaria respecto a su persona, aclarando que si bien en respuesta a la solicitud que planteó en la gestión 2019 para que se le extienda similar certificación, se le había indicado que tiene tres procesos disciplinaros en los casos 213/2017, 228/2017 y 027/2018; dicha información fue errónea, tal como acredita el informe de la Fiscalía Departamental, que establece que su persona no tiene registrada ninguna disposición investigativa en el caso 213/2017 y que el Tribunal Disciplinario dispuso que se levante la disposición investigativa a su favor en el caso 027/2018 (fs. 5 a 6 vta.).

II.2. El Jefe del Departamento I de Personal de Cochabamba de la Policía Boliviana, a través del Certificado emitido el 15 de diciembre de 2020, señaló que de acuerdo a la revisión de datos del Sistema y la Sección de Archivos, el solicitante se encuentra a "disposición investigativa" en los casos 213/2017, 228/2017 y 027/2018, motivo por el cual, no es posible extenderle la certificación de vacación solicitada, en observancia del art. 57 inc. a) de la Ley 101 (fs. 7 a 8).

II.3. El 18 de diciembre de 2020, el accionante presentó nuevamente un memorial ante el Director del Departamento I de Personal de la Policía de Cochabamba, argumentando que otro funcionario policial, al igual que su persona se encuentra con disposición investigativa, y a diferencia suya, obtuvo el certificado de su derecho a la vacación anual de 7 de octubre del citado año, firmado por esa autoridad, no obstante que por memorando 053/2020 se ordenó su disposición investigativa; situación que los coloca en igualdad de condiciones pero con un trato diferente, por lo que reiteró su solicitud de extensión del certificado de no haber hecho uso de su vacación de la gestión 2020, precisando el tiempo que le corresponde en función a su antigüedad y de no ser favorable la atención de su pedido, se le brinde una respuesta escrita y fundamentada sobre las razones de la negativa a su pedido, así como una explicación sobre el favoritismo hacia el otro funcionario y el menoscabo hacia su persona (fs. 9 a 10 vta.).

II.4. Por providencia de 24 de diciembre de 2020, la Asesora Legal del Departamento I de Personal de la Policía Boliviana del departamento de Cochabamba, en mérito a la solicitud planteada por el ahora impetrante de tutela, señaló que con referencia a la vacación anual, no ha lugar y para conferir lo requerido, debe el solicitante presentar documentación original de la liberación de la disposición investigativa o adjuntar el memorando de suspensión de disposición procesal en primera instancia del caso procesado (fs. 14).

II.5. A través del memorial presentado el 4 de febrero de 2021, el accionante solicitó al Comandante Departamental de Policía de Cochabamba que ordene al Departamento I de Personal de la institución, le extienda certificación de no haber gozado de su vacación anual por la gestión 2020, especificando el tiempo que le corresponde de acuerdo a su antigüedad, y de ser negativa la respuesta a su petición, se le haga saber por escrito las razones de la negativa con la debida fundamentación; solicitud reiterada mediante memorial presentado en el despacho del Comandante Departamental el 6 de mayo del citado año (fs. 15 a 18).

II.6. El 11 de junio de 2021 fue notificado con el Oficio 0493/2021 de 7 del citado mes y año, adjuntando el informe 011/2021 de 1 de junio, emitido por el Jefe de la Sección de Capacitación y Evaluación de Personal dirigido al Jefe del Departamento I de Personal del Comando Departamental de Policía de Cochabamba, por el cual señala que de acuerdo al file de personal del funcionario policial Luis Alberto Pahuasi Ustariz, constató que según la certificación emitida por la Sección de Archivos del referido Departamento I de Personal, se encuentra con tres disposiciones investigativas correspondientes a los casos 213/2017 de 18 de agosto; 228/2017 de 22 de agosto y 027/2018 de 16 de febrero, motivo por el cual el mencionado funcionario no puede gozar de vacación, en observancia de lo dispuesto por el art. 57 inc. a) de la Ley del Régimen Disciplinario de la Policía Boliviana. Asimismo, con relación al caso 228/2017 señaló que se encuentra con suspensión de plazos en cumplimiento del Instructivo 01/2019 emitido por el Tribunal Disciplinario Superior de la Policía Boliviana. Dicho informe adjunta entre otros documentos el Informe 051/2021 emitido por el Secretario General del Tribunal Disciplinario Departamental, que indica que el caso 228/2017 se encuentra con suspensión de plazos, que el caso 027/2018 fue concluido con absolución declarada ejecutoriada, y respecto al caso 213/2017, no radica en ese ente disciplinario (fs. 19 a 31).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia la lesión de sus derechos y beneficios laborales, que comprenden al derecho a la vacación anual, toda vez que los demandados no dieron curso a su solicitud de certificación de vacación, que es un requisito para hacer uso de dicho beneficio, negativa que se basó en la existencia de tres procesos disciplinarios que se tramitan en su contra, a cuya consecuencia fue remitido a disposición investigativa y que por mandato del art. 57 inc. a) de la LRDPB, no es posible la concesión de vacaciones hasta que concluyan los referidos procesos en primera instancia; decisión impugnada ante el Comandante Departamental de Cochabamba, sin obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, habiendo sido notificado el 11 de junio de 2021 con el oficio 0493/2021, firmado por el Jefe del Departamento I de Personal, por el cual le hizo conocer el informe 011/2021 suscrito por el encargado de la Sección Evaluación de Personal, que repitiendo el argumento de encontrarse con una medida preventiva impuesta en un proceso disciplinario dentro de la institución policial -mismo que data de más de tres años y se encuentra con los plazos procesales suspendidos, sin contar con resolución de primera instancia-, concluyó que no correspondía emitir el certificado impetrado; recibiendo un trato discriminatorio, porque refiere que en el caso de otro funcionario, también sometido a proceso disciplinario, dieron curso a su solicitud. En consecuencia, solicita que se le conceda tutela y se disponga el cumplimiento de las disposiciones sociales y laborales previstas en el art. 48.I y III de la CPE, debiendo el Departamento I de Personal de la Policía Departamental de Cochabamba, certificar que su persona no gozó de la vacación anual de la gestión 2020, así como la cantidad de días que le corresponden de acuerdo a su antigüedad, conforme a la solicitud presentada el 24 de noviembre de 2020, y en caso de no ser posible la otorgación del beneficio de vacación, se realice la compensación económica.

Corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto se analizarán los siguientes temas:

i)La vacación anual como derecho laboral y su protección constitucional;
ii)El régimen de vacaciones en la Policía Boliviana; y,
iii)Análisis del caso concreto.

III.1. La vacación anual como derecho laboral y su protección constitucional

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