0451/2021-S1

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0451/2021-S1 Sucre, 16 de septiembre de 2021

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional

Expediente: 36510-2020-74-AAC Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 126/2020 de 9 de diciembre, cursante de fs. 139 a 142 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Liliana Arteaga Sierra contra Cesar Samuel Cladera Aponte y Juan José Espejo Condori, ex y actual Director General Ejecutivo de la Agencia Estatal de Vivienda.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 21 de octubre de 2020, cursante de fs. 25 a 29 vta., la accionante expreso los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Decreto Supremo (DS) 986 de 21 de septiembre de 2011, se crea la Agencia Estatal de Vivienda, como entidad encargada de la dotación de soluciones habitacionales y hábitat a la población del Estado Plurinacional de Bolivia; siendo la misma una institución pública descentralizada de derecho público, con personalidad jurídica, autonomía de gestión administrativa, financiera, legal y técnica; y, patrimonio propio, bajo tuición del Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.

Que trabajó en la Agencia Estatal de Vivienda desde la gestión 2017, mediante contratos continuos e ininterrumpidos, descritos de la siguiente manera: "...inicialmente en calidad de TECNICO I EN SEGUIMIENTO SOCIAL mediante contrato de prestación de servicios PARTIDA 121-PERSONAL EVENTUAL DJA/PE 350/2017 desde el 1 de septiembre de 2017 hasta el 31 de diciembre de 2017; luego, mediante Contrato de Prestación de Servicios PERSONAL EVENTUAL PARTIDA 121 fui contratada como TECNICO JURIDICO I de la AEV por el plazo comprendido entre el 5 de enero de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2018. Posteriormente, mediante contrato de prestación de servicios PERSONAL EVENTUAL PARTIDA 121, nuevamente fui contratada como TECNICO JURIDICO I de la AEV por el plazo comprendido entre el 4 de enero de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2019, mediante contrato de prestación de Servicios Personales Eventual PARTIDA 121. Finalmente, éste año mediante contrato de PRESTACION DE SERVICIOS PERSONAL EVENTUALDAJ/PEN 012/2020, desde el 2 de enero de 2020, fui contratada en calidad de TECNICO JURIDICO I de la AEV por el plazo inicialmente pactado desde el 2 de enero de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2020" (sic).

Posteriormente emitieron en su contra una Carta de RESOLUCION DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS AEV/GTH_DESV/052/2020 emitida por el Director General Ejecutivo de la Agencia Estatal de Vivienda, de 29 de julio de 2020; que señaló: "...En atención a lo establecido en el numeral 14.1 de la Cláusula décima Cuarta del Contrato de Prestación de Servicios DSJ/PE 012/2020 PARTIDA 121-Personal Eventual, comunico a usted la Resolución Total del referido contrato, en ese sentido su relación con la Agencia Estatal de Vivienda concluye al finalizar la jornada laboral del día viernes 31 de julio de 2020..." (sic), que recibió esa carta posterior al 4 de agosto del citado año.

A tal efecto dicha determinación es ilegal, puesto que el memorándum ahora impugnado viola sus principios y derechos constitucionales en cuanto al derecho al trabajo, a la seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, a un salario justo, y a una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias entre otros.

Los trabajadores eventuales están exentos de ingresar al tratamiento del Estatuto del Funcionario Público (EFP) -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-; pero como todo ser humano tiene derechos como el debido proceso que deben ser respetados por cualquier autoridad; es así que observó que el art. 5 de la Ley 2027 que determinó que los funcionarios de libre nombramiento son aquellos que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado y no están sujetos a las disposiciones relativas a la carrera administrativa; en ese sentido consideró que se encuentra bajo la protección del art. 6 de la citada Ley, en la parte que dice "OTRAS PERSONAS"; por lo que si bien no se encuentra sometida a la Ley 2027 ni a la Ley General del Trabajo, sus derechos y obligaciones están regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal "cuyos procedimientos, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios" (sic).

De la misma forma la vulneración de su derecho al debido proceso en cuanto al respeto contractual, la cláusula novena de su contrato, indica que "la Vigencia y Plazo del contrato se evidencia que el plazo comenzó el 2 de enero de 2020 y debería culminar el 31 de diciembre de 2020 a menos que medien causales de RESOLUCION DE CONTRATO descritas en la CLAUSULA DECIMO CUARTA del mismo siendo la esgrimida la inserta en el inciso 'e) Por determinación de la CONTRATANTE dispuesta mediante comunicación escrita'. La CLAUSULA SEPTIMA de los DERECHOS Y OBLIGACIONES DEL CONTRATADO especifica: '7.1 D) A recibir y conocer información pertinente, adecuada y en tiempo para lograr el cumplimiento del objeto del presente contrato'" (sic), concluyendo de esa forma que no cumplieron con la mencionada comunicación de la resolución contractual al comunicarle su desvinculación laboral el 4 de agosto de 2020, con la Carta de RESOLUCIÓN DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, que le comunicaba que su relación contractual terminaba el 31 de julio del mismo año.

Finalmente señala la , e indica que no se resguardaron sus derechos plasmados en la jurisprudencia constitucional, al no tomar en cuenta que los contratos de trabajo pactados sucesivamente por plazos fijos que sean renovados periódicamente, adquirirán la calidad de contratos a plazo indefinido a partir de la segunda contratación; y tomando en cuenta que los contratos o las cláusulas que afectan derechos fundamentales no tienen eficacia jurídica; en ese sentido, en base a la prueba adjuntada considera que su relación laboral se ha constituido en un contrato de carácter indefinido; toda vez que, cuenta con los elementos necesarios que la configuran como ser la dependencia de una misma autoridad, el ejercicio de un mismo cargo, horarios fijos a cumplir, marcado de ingreso y salida, oficina, escritorio asignado; y, un salario constante; motivo por el cual, al encontrarse prohibida por el ordenamiento constitucional la suscripción de más de dos contratos sucesivos a plazo fijo para trabajos propios y permanentes, porque a momento de suscribirse un tercer contrato se convierte inmediatamente el mismo en contrato indefinido; considerando de esa forma que adquirió el rango de funcionario permanente.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La peticionante de tutela considera lesionado sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral; citando al efecto los arts. 46.I, 48.I, 129 y 130 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia se disponga:

a)Dejar sin efecto la Carta de Resolución del Contrato de Prestación de Servicios AEV/GTH_DESV/052/2020 del 29 de julio;
b)Que se le restituya a sus funciones en el cargo que desempeñaba y como a plazo indefinido; y,
c)Se ordene el pago de salarios devengados más beneficios sociales impagos, más sus penalidades. I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional Celebrada la audiencia virtual el 1 de septiembre de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 347 a 348 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La impetrante de tutela por intermedio de su abogado, ratificó los fundamentos expuestos en su demanda de amparo constitucional, y ampliando señaló que:

1)Antes de la culminación del plazo del contrato realizado con la Agencia Estatal de Vivienda, se emitió una Carta de Resolución del Contrato de Prestación de Servicios AEV/GTH_DESV/052/2020 de 29 de julio; sin embargo, la misma la recibió posteriormente a la fecha que señaló la conclusión de servicios; ocasionando de esa manera la lesión y el incumplimiento del derecho a conocer la información pertinente;
2)La parte demandada en casos similares han considerado a los trabajadores con el tipo de contratos mencionados, como funcionarios de libre nombramiento, interpretando también que los mismos son de libre remoción, y carecen del derecho a impugnar resoluciones; ante lo cual considera que el art. 5 de la Ley 2027 califica a los funcionarios de libre nombramiento, como aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado, y la labor fundamental desarrollada por su persona están circunscritas únicamente a armar carpetas y atender al público en general; por lo que concluye que dichas labores no se "circunscribe a la clase de funcionarios de libre nombramiento, ni tampoco el ítem cuya escala salarial está muy por debajo de los contratados como funcionarios de libre nombramiento, esto es importante porque vulnera el principio de la primacía de la realidad" (sic), motivo por el cual en el presente caso consideró que correspondía aplicar la tácita reconducción por la existencia de más de dos contratos; y,
3)Finalmente menciona la "" (sic), que refiere indicar que " en un caso similar donde un funcionario público también ha tenido contratos consecutivos a título de funcionario de libre nombramiento, aplicando estos preceptos constitucionales, el Tribunal Constitucional ha conseguido tutela y por lo tanto ha aplicado dentro de los cánones de aplicación de las leyes sociales constitucionales la protección al trabajador" (sic).

I.2.2. Informe de la parte demandada

Juan José Espejo Condori, Director General Ejecutivo de la Agencia Estatal de Vivienda, a través de sus representantes legales, mediante informe de 9 de diciembre, cursante de fs. 77 a 83 vta., así como en audiencia, expreso lo siguiente:

i)La accionante "a la fecha" -se entiende hasta el día de la audiencia de garantías- no habría presentado ninguna nota o memorial que reclame los hechos descritos en su amparo constitucional; motivo por el cual llegaron a determinar que no hizo uso del recurso administrativo que la ley franquea, ya sea solicitando explicación o enmienda, o en su caso solicitar la reincorporación, al no realizar el reclamo dio su consentimiento y aceptación tácita de la nota de desvinculación laboral;
ii)Así mismo, no tomó en cuenta las causales previstas en los arts. 53.2 y 3 del Código de Procedimiento Constitucional (CPCo); tomando en cuenta que la peticionante de tutela no ha utilizado un medio de defensa en el plazo legal ante la Agencia Estatal de Vivienda;
iii)Los contratos eventuales realizados con la ahora impetrante de tutela, fueron generados en virtud de la previsión del art. 10 del DS 986, de creación de la Agencia Estatal de Vivienda, en la cual se establece que es una atribución específica del Director General Ejecutivo de dicha entidad aprobar el Programa Anual de Contrataciones (PAC);
iv)En cuanto a su desvinculación o retiro, la misma se encuentra "de conformidad al numeral 14.1 de la Cláusula Decima Cuarta del Contrato de Prestación de Servicios DAJ/PE 012/2020 'Partida 121' Personal Eventual, el cual claramente establece que 'La CONTRATANTE unilateralmente podrá disponer la resolución del contrato sin necesidad de requerimiento judicial y/o administrativo, el cual tenga efecto inmediato con la simple notificación por escrito al contratado(a), dejando sin valor legal el presente contrato y las obligaciones emergentes del mismo...'"(sic);
v)Posteriormente realizan la descripción de la distinción que existe entre servidores públicos de carrera, los designados provisionalmente, los contratos eventuales y el derecho a la Estabilidad Laboral;
vi)Por Resolución Administrativa (RA) 111/2019 de 30 de diciembre se aprobó la "Estructura Organizacional del Personal Eventual para la Gestión 2020" puestos correspondientes a la Partida 12100-Personal Eventual, que debería considerarse a efectos de identificar la situación contractual que tuvo la ahora accionante con la Agencia Estatal de Vivienda;
vii)Así también de acuerdo al entendimiento jurisprudencial en cuanto a la estabilidad laboral e impugnación, toda determinación relacionada con el ingreso, promoción o retiro, es "un derecho exclusivo de los servidores públicos de carrera, según la previsión establecida en el parágrafo II del artículo 7 del Estatuto del Funcionario Público aprobado mediante Ley 2027 de 27/10/1999, no siendo el mismo aplicable a funcionarios provisorios y/o de contrato eventual suscrito por las partes" (sic), que la ahora peticionante de tutela "no pertenece si quiera a funcionarios de libre nombramiento"(sic);
viii)Por otra parte en cuanto a la solicitud de aplicar la tácita reconducción por la existencia de más de dos contratos, se amparan en la , que dice "...el peticionante de tutela a través de esta acción de defensa pretende también que este Tribunal se pronuncie sobre la conversión de su contrato en laboral; toda vez que, supuestamente presto servicios bajo dependencia y subordinación de la parte demandada, realizando labores propias y permanentes de la institución; sin embargo, esta problemática corresponde ser dilucidada en la vía ordinaria pertinente y no así en jurisdicción constitucional, pues no es sustitutiva de la instancia laboral, ni mucho menos tiene la amplitud probatoria conducente por sí misma para arribar a una verdad material" (sic); y,
ix)Finalmente la impetrante de tutela no especifica el elemento del debido proceso que se le hubiese vulnerado, remitiéndose solamente que habría sido notificada posterior a la fecha de culminación de contrato. I.2.3. Informe del tercero interesado

Cliver Miranda Grimaldes, Técnico Jurídico de la Agencia Estatal de Vivienda, en su calidad de abogado, en audiencia manifestó que sin el ánimo de ser reiterativo en la explicación y fundamentación realizada por la defensa de la parte demandada, y sin entrar en mayores detalles de la inadmisibilidad del recurso planteado, se allana en su totalidad a lo expuesto por los mismos.

I.2.4. Resolución La Sala Constitucional Primera del departamento de Chuquisaca, mediante Resolución 126/2020 de 9 de diciembre, cursante de fs. 139 a 142 vta., denegó la tutela solicitada, en base a los siguientes fundamentos:

a)La Carta de Resolución del Contrato de Prestación de Servicios AEV/GTH_DESV/052/2020 de 29 de julio, emitido por la Agencia Estatal de Vivienda, lesiona y conculca los derechos referidos por la accionante, es decir a la estabilidad laboral y al derecho al trabajo, porque considera que al existir una relación laboral de plazo indefinido el contrato no podía resolverse unilateralmente y más al contrario deberían restituirle a su fuente de trabajo;
b)En cuanto al personal eventual, las partes conocen el inicio y el final de la relación de trabajo, y el marco normativo que les regula es su propio contrato porque no están regidos por la Ley General del Trabajo ni por la Ley 2027; no teniendo estabilidad laboral, más allá del tiempo de duración de su contrato;
c)Asimismo, el recurso de revocatoria y los medios de impugnación en sede administrativa, son reconocidos a ciertos puestos de trabajo dependiendo cual es la naturaleza del cargo y su régimen aplicable; siendo los funcionarios de carrera administrativa los únicos reconocidos para el ejercer el uso de unos de los recursos mencionados; sin embargo, algunas instituciones por voluntad propia y con su facultad reglamentaria reconocen las posibilidades de realizar impugnaciones a decisiones administrativas; los cuales deben ser demostrados y no solamente enunciados;
d)En el caso en concreto la peticionante de tutela consideraba que existe un plazo indefinido en su relación laboral por la existencia de más de dos contratos consecutivos en base a la Ley General del Trabajo; motivo por el cual señala que debió acudir a la Jefatura Departamental de Trabajo, que es la oficina que tiene la competencia privativa para resolver vicisitudes de las relaciones laborales y no acudir directamente a la jurisdicción constitucional;
e)La Agencia Estatal de Vivienda es una institución pública descentralizada y especializada en reducir el déficit habitacional y ejecutora de programas integrales concurrentes que construyen equidad social y calidad de vida; determinando que no es una entidad que esté regulada por la Ley General del Trabajo, es así que no puede considerar la existencia de una relación laboral de plazo indefinido que solamente opera ante la existencia de una relación laboral y no contractual; es decir, que no hay lugar a la tácita reconducción laboral de plazo indefinido cuando se habla de contratos eventuales que son emergentes de entidades que están regidas por la Ley 2027, resumiendo todo lo mencionado "cabe redundar que el transcurso del tiempo en entidades regidas por la Ley 2027 en las cuales se suscriben contratos eventuales no es aplicable el régimen de reconducción tácita de plazo indefinido que es propio para las relaciones laborales regidas por la Ley General del Trabajo" (sic);
f)Así también respecto a la que fue invocada por la accionante, es referente a un trabajador con más de siete contratos donde se le ha reconocido su estabilidad laboral en base a la Ley General del Trabajo;
g)La peticionante de tutela no reclama su estabilidad laboral durante el periodo que dura su contrato (hasta el 31 de diciembre de 2020), sino de que se respete su estabilidad laboral pretendiendo que su relación laboral al haber suscrito más de dos contratos consecutivos el mismo sea de plazo indefinido; motivo por el cual resolvió la resolución en el marco delimitado por el petitorio; y,
h)Finalmente no corresponde acoger su pretensión, por las características propias de la reconducción tácita de plazo indefinido que es propia de la Ley General del Trabajo y no de relaciones contractuales, cuya entidad está regida por la Ley 2027. II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se evidencia lo siguiente:

II.1. Se tiene Contrato de Prestación de Servicios de Personal Eventual - "Partida 121" DAJ/PE 350/2017, suscrito entre Liliana Arteaga Sierra -ahora accionante- y la Agencia Estatal de Vivienda, el 1 de septiembre de 2017, mediante la cual se contrata los servicios de la prenombrada en el puesto de Técnico I en Seguimiento Social, bajo la modalidad de "Servidor Público-Eventual" de conformidad al inciso c) del art. 28 de la Ley 1178 del 20 de julio de 1990, concordante con el art. 4 de la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999; con duración hasta el 31 de diciembre de 2017 (fs. 35 a 41).

II.2. Se tiene Contrato de Prestación de Servicios de Personal Eventual - "Partida 121" DAJ/PE 097/2018, suscrito entre la ahora peticionante de tutela y la Agencia Estatal de Vivienda, el 5 de enero de 2018, mediante la cual se contrata los servicios de la prenombrada en el puesto de Técnico I Jurídico, bajo la modalidad de "Servidor Público-Eventual" de conformidad al inciso c) del art. 28 de la Ley 1178 del 20 de julio de 1990, concordante con el art. 4 de la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999; con duración hasta el 31 de diciembre de 2018 (fs. 42 a 45).

II.3. Se tiene Contrato de Prestación de Servicios de Personal Eventual - "Partida 121" DAJ/PE 194/2019, suscrito entre la ahora peticionante de tutela y la Agencia Estatal de Vivienda, el 4 de enero de 2019, mediante la cual se contrata los servicios de la prenombrada en el puesto de Técnico I Jurídico, bajo la modalidad de "Servidor Público-Eventual" de conformidad al inciso c) del art. 28 de la Ley 1178 del 20 de julio de 1990, concordante con el art. 4 de la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999; con duración hasta el 31 de diciembre de 2019 (fs. 46 a 49).

II.4. Se tiene Contrato de Prestación de Servicios de Personal Eventual -"Partida 121" DAJ/PE 012/2020, suscrito entre la ahora impetrante de tutela y la Agencia Estatal de Vivienda, el 2 de enero de 2020, mediante la cual se contrata los servicios de la prenombrada en el puesto de Técnico I Jurídico, bajo la modalidad de "Servidor Público-Eventual" de conformidad al inciso c) del art. 28 de la Ley 1178 del 20 de julio de 1990, concordante con el art. 4 de la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999; con duración hasta el 31 de diciembre de 2020 (fs. 50 a 54).

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