0452/2022-S1

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0452/2022-S1 Sucre, 23 de junio de 2022

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional

Expediente: 37749-2021-76-AAC Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 159/2021 del 21 de octubre, cursante de fs. 122 vta. a 125 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Albeniz Franklin Supa Sagredo contra Victor Hugo Añez Bello, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra (ABT).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 20 de noviembre de 2020, cursante de fs. 35 a 40 vta.; el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y de derecho.

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Fue funcionario de la ABT desde la gestión 2013 en diferentes Unidades Operativas, hasta el año 2015, que fue designado como Responsable de Fiscalización y Control de la Dirección Departamental del Beni como funcionario de planta con ítem.

El 17 de Julio de 2020, le notificaron con Memorándum de Agradecimiento de Servicios ABT-RRHH-114/2020 de 17 de julio, emitido por el Director Ejecutivo de la ABT, sin darle explicación alguna de las razones que motivaron mencionada ilegal e injusta decisión que atenta contra su derecho al trabajo y estabilidad laboral; además, de no tomar en cuenta la cuarentena dictada mediante Decreto Supremo (DS) 4196 de 17 de marzo de 2020, como resultado de la Pandemia por COVID-19.

De esa manera en virtud a lo previsto por el art. 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo -Ley 2341 de 23 de abril de 2002- y conforme también lo que prevé el art. 5 del DS 4325 de 7 de septiembre de 2020, planteó Recurso Revocatorio ante el mismo Director Ejecutivo de la ABT el 24 de julio de 2020; mismo que fue resuelto mediante Resolución Administrativa ABT 176/2020 de 13 de agosto, confirmando el memorándum de Agradecimiento de Servicios ABT-RRHH-114/2020 de 17 de julio, dándole la posibilidad de plantear recurso jerárquico.

Posteriormente el 14 de agosto de 2020 planteó Recurso Jerárquico, y lo ratificó el 25 del mismo mes y año, contra la Resolución Administrativa ABT 176/2020 de 13 de agosto; mismo que no tuvo consideración ante el Ministerio de Trabajo por no corresponder conforme dispone el art. 5 del DS 4325; motivo por el cual considera que su retiro fue injusto e ilegal a pesar de ser flagrante la contravención al art. 7.I de la Ley que coadyuva a regular la emergencia por el COVID-19 -Ley 1309 de 30 de junio de 2020-.

Finalmente, no impugnó el Memorándum de Agradecimiento de Servicios ABT-RRHH-114/2020 de 17 de julio, porque tiene claro que su persona no es parte de la carrera administrativa; sin embargo, la Constitución Política del Estado (CPE), prohíbe el despido injustificado y garantiza la estabilidad laboral, conforme prevé los arts. 46.II, 48 y 49.III de la CPE; motivo por el cual invocó su aplicación y respeto. Además de señalar que cuenta con inamovilidad temporal conforme lo previsto por el art. 7 de la Ley 1309, que prohíbe de manera clara y expresa el despido de trabajadores públicos o privados durante la aplicación de la cuarentena y hasta dos meses posteriores a que se levante mencionada medida impuesta por la emergencia sanitaria.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Denuncia la lesión de su derecho al trabajo y la inamovilidad temporal; citando al efecto los arts. 13.I, 14.II, 46, 48; y, 49 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se disponga:

a)La nulidad del Memorándum de Agradecimiento de Servicios ABT-RRHH-114/2020 de 17 de julio;
b)La inmediata restitución a su fuente laboral, más el pago de salarios devengados hasta el momento de su restitución; y,
c)La condenación al pago de costas procesales.

I.2. Trámite procesal ante el Tribunal Constitucional Plurinacional

I.2.1. Improcedencia de la acción de amparo constitucional

La Sala Constitucional Cuarta del departamento de Santa Cruz, por Resolución 26/2020 de 23 de noviembre, cursante de fs. 41 a 42 vta., declaró la improcedencia de la acción tutelar; consecuentemente, el accionante mediante memorial presentado el 15 de diciembre del mismo año (fs. 45 a 46 vta.), impugnó dicha determinación.

I.2.2. Admisión de la acción de amparo constitucional

Por Auto Constitucional (AC) 0049/2021-RCA de 17 de febrero, cursante de fs. 53 a 59; la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, con la facultad conferida por el art. 30.III del Código Procesal Constitucional (CPCo), revocó la Resolución 26/2020 de 23 de noviembre, disponiendo en consecuencia, se admita la presente acción de defensa y se someta la causa al trámite previsto por ley, debiendo pronunciar resolución en audiencia pública, concediendo o denegando la tutela, según corresponda en derecho. I.3. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional Celebrada la audiencia pública el 21 de octubre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 116 a 122 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.3.1. Ratificación y ampliación de la acción

El impetrante de tutela, por intermedio de su abogado en audiencia ratificó los fundamentos expuestos en su acción de amparo constitucional, y amplió el mismo manifestando que:

1)Aclaró que no se invocó la inamovilidad laboral en función a que goce de una carrera administrativa, máxime si lamentablemente hasta la fecha no existe un solo funcionario de carrera administrativa dentro de la ABT, porque todos siguen siendo funcionarios provisorios o eventuales;
2)La Ley 1309 en su art. 7 de manera clara y expresa establece: "El Estado protegerá a la estabilidad laboral a las y los trabajadores de las organizaciones económicas, estatal, privada, comunitaria y social cooperativa, y otros regulados por las normas laborales, para no ser despedidos, removidos, trasladados, desmejorados en su situación laboral y económica" (sic);
3)Posteriormente, existiendo normativa pertinente que prohibía su desvinculación laboral, planteó el respectivo recurso revocatorio conforme el DS 4325, que regulaba el procedimiento de reincorporación de los trabajadores que hayan sido ilegalmente despedidos; sin embargo, emitieron la Resolución Administrativa ABT 176/2020 que ratificó el memorándum de Agradecimiento de Servicios; y,
4)Finalmente hubo una vulneración y omisión expresa a lo que establece el art. 7 de la Ley 1309, que prohíbe el despido durante la cuarentena y hasta dos meses después; motivo por el cual gozaba de inamovilidad laboral temporal hasta dos meses después de la cuarentena.

I.3.2. Informe de la autoridad demandada

Víctor Hugo Añez Bello, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierra; representado legalmente por Carlos Homar Pierino Salinas Torrico Director General de Asuntos Jurídicos de la misma instancia; mediante informe escrito del 20 de octubre de 2021 cursante de fs. 109 a 115 vta., y apersonándose a audiencia manifestó que:

i)Primero enunció a la normativa legal que regula el ingreso, ejercicio y desvinculación del ejercicio de la función pública de los funcionarios denominados de libre nombramiento; a ese efecto mencionó al art. 233 de la CPE, art. 5 inc. c) y 7 inc. c) del Estatuto del Funcionario Público -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999-; asimismo señalo los arts. 69.II y 71 de la misma Ley; posteriormente mencionó al art. 12 inc. c) del DS 25749 de 24 de abril del 2000, art. 4.III del Reglamento de Desarrollo Parcial de la Ley 2027 aprobado mediante DS 26740, art. 64 de la Ley 2341; y, finalmente los arts. 13 y 46 del "Reglamento Interno de Personal de la ABT" (sic);
ii)Posteriormente, se refirió a la legitimación pasiva y al principio de subsidiariedad en la acción de amparo constitucional, indicando que al presente después de ser notificado con la "Resolución Administrativa ABT 118/2021 de 19 de julio" (sic), el 2 de agosto de 2021, no ha realizado, ni formulado recurso alguno; motivo por el cual considera que no utilizó algún medio de impugnación en la vía administrativa, tal como es la interposición del recurso jerárquico, determinando de esa manera que al no agotar los mecanismos mencionados queda vigente la subsidiariedad de la acción de amparo constitucional;
iii)En cuanto a la legitimación pasiva, la jurisprudencia constitucional señaló que las acciones de defensa deben ir dirigidas contra quienes resulten ser responsables de la vulneración de los derechos fundamentales, y dentro del presente caso debió ser interpuesto contra ambas autoridades al tener legitimación pasiva es decir contra la que ejecuto el acto ilegal y la que no corrigió el mismo;
iv)Respecto a la emisión del memorándum de designación y desvinculación o agradecimiento de servicios; mencionó que mediante Memorándum ABT-RRHH-072/2015 de 10 de marzo, fue promovido al cargo de Responsable de Fiscalización y Control de la Dirección departamental Beni de la ABT; y, posteriormente, mediante memorándum ABT-RRHH-114/2020 de 17 de julio, decidieron agradecer y prescindir de sus servicios prestados a la entidad, amparado bajo lo previsto por el art. 33 inc. i) del DS 071 de 9 de abril de 2009 que establece que son atribuciones del Director Ejecutivo de la ABT, "designar y remover a los funcionarios bajo su dependencia"; hecho que se encuentra respaldado por lo expresado en la Comunicación Interna "MTEPS-VESC y COOP-DGSC-URLeI-BESC-0336-CAR/20" (sic), emitida por el Director General de Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, y la Resolución Ministerial (RM) 320/2020 de 23 de diciembre, en los que determinaron expresamente que "el recurrente Albeniz Franklin Supa Sagredo, no es servidor público de carrera administrativa, ni aspirante a tal condición, consiguientemente no es acreedor de los derechos establecidos en el parágrafo II del artículo 7 de la Ley 2027, para impugnar de acuerdo a lo previsto en el D.S. 26319 de 15 de septiembre 2000..." (sic);
v)Con relación a la vulneración al art. 7 de la Ley 1309, refiere que el mismo señala que "El Estado protegerá la estabilidad laboral a las y los trabajadores de las organizaciones económicas: estatal, privada, comunitaria y social cooperativa y otros regulados por las normas laborales, para no ser despedidos, removidos, trasladados, desmejorados o desvinculados de su cargo, excepto los de libre nombramiento durante el tiempo que dure la cuarentena hasta dos (2) meses después, debiéndose aplicar la presente Ley de forma retroactiva a la promulgación"; y,
vi)Finalmente señaló que el solicitante de tutela no se encuentra dentro del marco legal de protección del citado artículo de la Ley 1309, además que fue desvinculado el 17 de julio de 2020, es decir dos meses y medio después de la cuarentena rígida; encontrándose de esa forma fuera de la protección de la referida Ley.

I.3.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del departamento de Santa Cruz, mediante Resolución 159/2021 de 21 de Octubre, cursante de fs. 122 vta. a 125 vta., denegó la tutela solicitada, al no evidenciarse la vulneración de los derechos denunciados por la parte accionante, en base a los siguientes fundamentos:

a)El art. 5 de la Ley 2027 clasifica a los servidores públicos en funcionarios electos, que serían aquellos cuya función pública se origina en un proceso eleccionario previsto en la Constitución Política del Estado, además que no están sujetos a disposiciones relativa a la carrera administrativa y al régimen laboral; un funcionario designado es la persona cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, que de igual forma no se encuentran sujetos a las disposiciones relativas a la carrera administrativa;
b)El accionante, de manera inicial fue contratado para desarrollar y desempeñar trabajos operativos o técnicos tal como se acredita en su Memorándum de Designación de Técnico de Apoyo de la Unidad Operativa de Bosques y Yierra de San Borja; el año 2015, fue designado como Responsable de Fiscalización y Control de la Dirección Departamental del Beni;
c)Por ultimo los funcionarios de libre nombramiento, tampoco se encuentran sujetos a las disposiciones relativas a la carrera administrativa;
d)El ahora accionante fue designado como funcionario de libre nombramiento; y atendiendo las condiciones de acceso y características de las labores que desempeñan existen casos en los que no se puede aplicar la estabilidad laboral dentro del marco de la norma reclamada; es así que dentro del presente caso se tiene que los servidores públicos electos están sujetos a la revocatoria de mandatos y los designados en algún caso también tienen un periodo de tiempo predeterminado de ejercicio, es decir en tanto que acompañen a la gestión de los anteriormente mencionados que son las Máximas Autoridades Ejecutivas de las instituciones; eso debido a que gozan de la confianza de mencionadas autoridades, motivo por el cual lo solicitado por el accionante no es aplicable en su favor; y,
e)Además sería inmaterial poder efectivizar la reincorporación que solicita el accionante, básicamente porque el adherirse al beneficio que se había impuesto tanto en la leyes como en los Decretos Supremos de estabilidad laboral, durante el régimen de pandemia; y hoy ya no se estaría en cuarentena rígida, sino más al contrario en cuarentena dinámica sujeta a ciertas restricciones en la cual ya no es aplicable el régimen que solicita el ahora peticionante.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se evidencia lo siguiente:

II.1. Cursa Memorándum ABT-RRHH-221/2014 de 10 de febrero, emitido por el Director Ejecutivo de la ABT, que designa a Albeniz Franklin Supa Sagredo -ahora accionante- como "Técnico de Apoyo de UOBT San Borja" (fs. 5).

II.2. Mediante Memorándum ABT-RRHH-072/2015 de 10 de marzo, emitido por Lucio Lorgio Gutierrez Fernandez Director Ejecutivo a.i. de la ABT, se tiene que Promovieron a Albeniz Franklin Supa Sagredo como Responsable de Fiscalización y Control de la Dirección Departamental del Beni (fs.6).

II.3. Por Memorándum ABT-RRHH-114/2020 de 17 de julio, Victor Hugo Añez Bello Director Ejecutivo de la ABT en uso de sus atribuciones conferidas en el art. 33 inc. i) del DS 071, comunico el agradecimiento de servicios al ahora accionante; desvinculándolo de sus funciones desde el 8 de septiembre de 2020, después de haber hecho uso del saldo de sus vacaciones pendientes (fs.7).

II.4. Consta Recurso de Revocatoria planteado el 24 de julio de 2020 por Albeniz Franklin Supa Sagredo, contra el Memorándum ABT-RRHH-114/2020 de 17 de julio, indicando que se estarían vulnerando sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral por no tomar en cuenta la Ley 1309 de 30 de junio de 2020, en su art. 7.I que prohíbe todo despido injustificado en época de pandemia (fs. 8 a 10 vta.).

II.5. De la Resolución administrativa ABT 176/2020 de 13 de agosto, emitida por el Director Ejecutivo de la ABT, se establece que en cuanto al recurso revocatorio que presentaron contra el Memorándum ABT-RRHH-114/2020 de 17 de julio, resolvió confirmando el mencionado memorándum de agradecimiento de Servicios basándose en el art. 18 inc. a) del Reglamento de Impugnaciones al Régimen Laboral de la Función Pública (fs. 12 a 21).

II.6. A través de memorial presentado el 14 de agosto de 2020, por el ahora impetrante de tutela, se planteó Recurso Jerárquico contra la Resolución Administrativa ABT 176/2020 de 13 de agosto, mismo que fue ratificado mediante memorial el 25 del mismo mes y año (fs. 22 a 29).

II.7. De la nota emitida por el Director General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo al ahora accionante de tutela, en cuanto al Recurso Jerárquico planteado contra la Resolución Administrativa ABT 176/2020 de 13 de agosto, se tiene que no consideró el mismo tomando en cuenta que mencionada vía está abierta a todas las acciones de impugnación del Régimen laboral comprendiendo a las servidoras y servidores públicos que cuenten con legitimación prevista en el art. 5 incs. b), c), d) y e) de la Ley 2027 (fs. 31 a 33).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denunció la vulneración de su derecho al trabajo y estabilidad laboral; toda vez que, fue desvinculado de su fuente laboral desde el 8 de septiembre de 2020, mediante Memorándum ABT-RRHH-114/2020 de 17 de julio, sin darle justificación alguna de la decisión ilegal e injusta; al no haber tomado en cuenta su inamovilidad temporal prevista por el art. 7 de la Ley 1309, que prohíbe de manera clara y expresa el despido de trabajadores públicos o privados durante la aplicación de la cuarentena y hasta dos meses posteriores a que se levante mencionada medida impuesta por la emergencia sanitaria. En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para ello, se desarrollarán los siguientes temas:

1)De la protección reforzada al derecho a la estabilidad laboral en tiempos de emergencia sanitaria y declaración de cuarentena; y,
2)Análisis del caso concreto.

III.1. De la protección reforzada al derecho a la estabilidad laboral en tiempos de emergencia sanitaria y declaración de cuarentena.

En primer término se realizará un resumen de manera cronológica sobre los inicios de la cuarentena total en todo el territorio nacional a causa del COVID-19, las ampliaciones ordenadas por el Nivel Central del Estado por medio de Decretos Supremos, de igual forma sobre la aplicación de la Cuarentena Dinámica efectuadas en los Departamentos y municipios, hasta llegar a la Etapa de Pos confinamiento a nivel nacional; asimismo, se pasará a estudiar sobre los problemas laborales que ocasionó la determinación de estas medidas contra la crisis sanitaria, y por lo mismo el ámbito de protección de las y los trabajadores de toda organización económica y por lo mismo la amplitud progresiva y proteccionista que se debe realizar a los funcionarios públicos excluidos por las normas nacionales en el ramo.

Es de conocimiento público que por la emergencia sanitaria a causa de la pandemia por el COVID-19), que ha afectado a nivel mundial, se han adoptado medidas destinadas a evitar su propagación y contagio; entre esas medidas, en nuestro país se emitieron disposiciones legales como el DS 4199 de 21 de marzo de 2020, declarando cuarentena total en todo el territorio nacional, ampliado por los DS 4200 de 25 de marzo, 4214 de 4 de abril, 4229 de 29 de abril, hasta el 31 de mayo de 2020, lo que sin duda alguna a afectado el normal desarrollo de las actividades laborales en los diversos sectores de la economía, incluyendo los servicios públicos como el de la administración de justicia en todo el país de manera absoluta. Posteriormente, se establecieron cuarentenas condicionadas y dinámicas, mediante medidas dispuestas y cumplidas en municipios y/o departamentos, en base a las condiciones de riesgo determinados por el Ministerio de Salud como órgano rector.

Es en ese sentido, que el Gobierno Nacional a través del DS 4314 de 27 de agosto de 2020, en sus arts. 1 y 2 ha determinado que:

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