0462/2022-S3

El 16 de junio de 2020, el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a solicitud de la Central Obrera Boliviana (COB), emitió de manera excepcional la RM 239/20 de 16 del mismo mes y año para la ampliación de mandato de manera individual. Esta Resolución Ministerial no amplió de forma ipso facto el mandato sindical, sino que otorgó el justificativo para que cada sector de manera individual pueda pedir una ampliación cumpliendo los siguientes requisitos:

1. a)Solicitud de ampliación de mandato dirigida a ese Ministro, suscrita por la Organización Sindical o su ente matriz; y,
2. b)Adjuntar copia simple de la resolución de reconocimiento de directorio vigente.

El Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social que emitió la RM 474/20 se basó en los Decretos Supremos relativos a la cuarentena por la pandemia del Coronavirus (COVID-19), los cuales se encuentran desfasados en lo referente a los actos eleccionarios, porque al momento de dictarse esa Resolución Ministerial, "ya nos encontrábamos" en la fase post confinamiento; sin embargo, la fundamentación sucinta de la misma, señaló que la citada pandemia se constituyó en causal justificada para la ampliación de mandato y declaratoria en comisión, incurriendo en falta de motivación y fundamentación, por lo siguiente:

1. 1)No se pronunció sobre la existencia de una asamblea con la presencia de 50% más uno de los afilados a la Federación Sindical de Trabajadores en Salud del departamento de Santa Cruz, que dieron el sí para la ampliación -de mandato-; aspecto sobre el que estaba obligado a pronunciarse, porque quienes eligen y pueden ampliar al mandato sindical, son los trabajadores en salud de ese departamento y no así un ampliado o congreso. Por lo que al considerarse válida la Resolución del Ampliado Nacional para ampliar el mandato de la mencionada Federación, "...ES SER CÓMPLICE DE UNA ILEGAL INGERENCIA..." (sic) en la organización de esa Federación, vulnerando lo establecido por los arts. 51 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 3 del Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), porque no se consideró y respetó la independencia ideológica y organizativa de los Sindicatos de Trabajadores en Salud del referido departamento;
2. 2)No se fundamentó porque no se exigió a los solicitantes de la ampliación de mandato, la presentación de la última Resolución Ministerial de reconocimiento de directorio vigente, que es un requisito para otorgar la ampliación de mandato según la RM 239/20; puesto que esa solicitud se realizó ochenta días después que dejó de estar vigente la RM 062/20; por lo que ya había precluído el derecho de pedir la ampliación; sin embargo, se emitió la RM 474/20 que conculcó sus derechos de libertad sindical, a no ser discriminado y su derecho político;
3. 3)No se fundamenta porque los ejecutivos de la señalada Federación, no hicieron uso de la prerrogativa de la RM 239/20 para pedir la ampliación del mandato y porque no se lo tomó en cuenta al emitir la RM 474/20, situación que vulneró los derechos antes aludidos; y,
4. 4)No se fundamentó porqué se amparó en los Decretos Supremos relativos a la pandemia del COVID-19; puesto que si era por la restricción de estar prohibida la aglomeración de personas para evitar el contagio, se debió tener en cuenta que trece días después de emitida la citada Resolución Ministerial, se realizaron las elecciones nacionales, luego se llevó adelante el Congreso de la Central Obrera Departamental (COD) de Santa Cruz, las elecciones subnacionales y posteriormente se realizará la segunda vuelta para Gobernadores; en ese sentido, cuál era el verdadero justificativo para emitir una Resolución Ministerial que no tenía una fecha específica que indique hasta cuándo estaría vigente -el mandato-, tal como se otorgó a otros sindicatos. Por lo expuesto, se vulneró el derecho al debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación.

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia:

1. i)Se disponga la nulidad de la RM 474/20 de 7 de octubre; y,
2. ii)En aplicación de lo establecido por la "...SCP, No. 2221 del 28 de noviembre de 2012..." (sic), se ordene al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social la emisión de una nueva Resolución Ministerial, motivada y fundamentada, de acuerdo a la documentación que dio origen a la emisión de la citada Resolución Ministerial y "sin vulnerar" sus derechos al debido proceso, a la libre sindicalización, a la no discriminación y respeto a sus derechos políticos.

El accionante a través de su abogado ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que:

1. a)La vigencia de la ampliación del mandato establecido por la RM 062/20, fenecía el 30 de abril de 2020; por lo que hasta esa fecha podía iniciarse cualquier trámite de ampliación;
2. b)La RM 239/20 señaló que la solicitud de ampliación de mandato al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, podía ser personal, por medio de apoderado o mediante su ente matriz; situación que fue cumplida -en el caso de la Federación-, porque fue la Confederación Sindical de Trabajadores en Salud Pública de Bolivia la que pidió la ampliación del mandato. Además, indicó que se debía adjuntar copia simple de la Resolución de reconocimiento de Directorio, situación que es coherente, ya que no se puede ampliar lo que ya no está vigente;
3. c)En cuanto a la Resolución del Ampliado Nacional Ordinario de Trabajadores en Salud Pública de Bolivia, -mencionado en la RM 474/20-; no puede un ampliado estar por encima de la voluntad de los trabajadores de base de una Federación. Para que se amplíe -el mandato-, una resolución necesariamente debe esta refrendado por el 50% más uno de los trabajadores, lo que no sucedió en el presente caso;
4. d)La citada Resolución Ministerial, tomó en cuenta el Decreto Supremo (DS) 4199 de 21 de marzo de 2020, que declaró la cuarentena total en el territorio nacional, a partir del 22 del mismo mes y año, sin fundamentar ni motivar al respecto. Si se pretendía utilizar ese Decreto Supremo, debió indicarse que por lo dispuesto en él, no se podía llevar a cabo las elecciones en el departamento de Santa Cruz; sin embargo, no se dijo nada al respecto. Además, no se consideró que por mandato de la RM 229/20 de 18 de mayo, se estableció que el Ministerio de Salud, al igual que la policía y las fuerzas armadas tenían que trabajar; no existiendo ningún justificativo para que no lo hagan. Y si podían realizar esa actividad tenían todo el derecho de presentarse a una elección;
5. e)La RM 474/20 se emitió el 7 de octubre del mismo año, a escasas dos semanas de llevarse adelante las elecciones nacionales para elegir al Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia; en tal sentido, se coartó a los trabajadores en salud el derecho de realizar elecciones; y,
6. f)La vigencia establecida en esa Resolución Ministerial, es hasta que se termine la pandemia por el COVID-19 y se amplía a treinta días después, lo que resulta irracional ya que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social tiene la obligación de señalar hasta cuando se amplía el mandato.

Verónica Patricia Navía Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante su representante legal en audiencia, manifestó que:

1. 1)La acción tutelar planteada se encuentra "desnaturalizada" y es incongruente. No se tiene claridad de cuáles son las Resoluciones Ministeriales impugnadas;
2. 2)El accionante no cumplió con la subsidiariedad al no agotar los recursos que le confiere la normativa en la vía administrativa, concretamente el recurso de revocatoria;
3. 3)Se impugna en la vía constitucional la RM 474/20, alegando el principio de congruencia; empero, podía ser objeto de un recurso de revocatoria ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; asimismo, podía plantearse el recurso jerárquico que correspondía ser resuelto por la Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia;
4. 4)Los recursos mencionados, se encuentran previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002- y su Decreto Reglamentario, los cuales no fueron agotados; en tal sentido, no corresponde que se ingrese al fondo de la presente acción de defensa;
5. 5)El accionante debió reclamar la vulneración de sus derechos en la instancia donde considera que los mismos fueron vulnerados, por la falta de motivación, fundamentación y omisión valorativa; ésta última, no fue señalada en su memorial de acción de amparo constitucional;
6. 6)Al no hacer uso de los medios de impugnación previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo y activar la jurisdicción constitucional sin dar cumplimiento a ese "elemento" subsidiario, previsto en la Ley del Tribunal Constitucional y el Código Procesal Constitucional, desnaturalizó la acción de defensa; y,
7. 7)Por lo expuesto, pide se deniegue la tutela solicitada.

Robert Hurtado Cuellar, Secretario Ejecutivo de la Federación Sindical de Trabajadores en Salud del departamento de Santa Cruz, mediante su abogado en audiencia, manifestó que:

1. i)En la presente acción de amparo constitucional, existe un error sustancial y de fondo, al no agotar todas las instancias antes de acudir a esa acción de defensa;
2. ii)Si bien la RM 474/20 que se pretende anular, es una Resolución Ministerial emitida por el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, la misma no se encuentra exenta de ser modificada o dejada sin efecto a través de la vía recursiva administrativa, específicamente los recursos de revocatoria y jerárquico;
3. iii)Del contenido normativo del art. 56 de la LPA, se tiene que toda resolución o acto administrativo emanado de la administración pública, es susceptible de impugnación; en tal sentido, todos los supuestos errores, falencias u omisiones, en las que pudo incurrir la autoridad administrativa -hoy accionada-, debieron ser expuestos y denunciados en primera instancia, a través de esos recursos administrativos;
4. iv)Al no realizarse la impugnación, se advierte que no se cumplió con el principio de subsidiariedad, lo que implica que la presente acción tutelar se encuentra dentro de las causales de improcedencia regladas, lo que conduce a la denegatoria de la tutela solicitada;
5. v)El accionante tenía la vía del revocatorio y del jerárquico antes de acudir a esta acción de defensa. La autoridad ahora accionada no tuvo la posibilidad de pronunciarse sobre las denuncias expuestas, porque el accionante no utilizó los medios de impugnación; motivo por el cual, no se puede conocer el fondo de la problemática planteada ni realizar el test de constitucionalidad de la RM 474/20 hoy impugnada;
6. vi)La ampliación de mandato solicitada, cumplió con todos los requisitos exigidos por el Estatuto de Trabajadores en Salud de Santa Cruz, que fue aprobada debidamente en un ampliado departamental y por lo tanto goza de legalidad y legitimidad; además, de ser solicitada por la propia Confederación Sindical de Trabajadores en Salud Pública de Bolivia. Los entes matrices de los sindicatos y las organizaciones sindicales tienen su propia estructura, con diferentes competencias. El accionante no demostró que hizo un reclamo alguno a la mencionada Confederación, por haber emitido el aval correspondiente para la ampliación del mandato, lo que conlleva que no agotó siquiera la vía interna que establece las organizaciones sindicales;
7. vii)Se denuncia que la RM 474/20 carecería de fundamentación y motivación; sin embargo, el mismo nombrado reconoce cuales son los argumentos y las normas en las que se sustenta la misma; quien debió cumplir con la carga argumentativa y señalar cuales son los puntos que omitió la autoridad hoy accionada y que carecen de fundamentación y motivación, tal como lo estableció la SCP 0051/2016 de 30 de mayo; omisión que conlleva a la denegatoria de la acción tutelar;
8. viii)El accionante, al no efectuar ningún reclamo, ni tampoco utilizar los señalados mecanismos de impugnación en la vía administrativa, consintió los efectos de la citada Resolución Ministerial hoy cuestionada; máxime si se tiene en cuenta que la misma fue emitida hace aproximadamente seis meses, plazo en el que no se reclamó ni impugnó para dejarla sin efecto; y,
9. ix)No se explicó ni demostró de qué manera la referida Resolución Ministerial ahora impugnada vulneró los derechos mencionados en la presente acción tutelar. Por lo expuesto, pide se deniegue la tutela solicitada.

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, -con la intervención del Vocal de la Sala Constitucional Primera del referido Tribunal- mediante Resolución 53/2021 de 23 de abril, cursante de fs. 110 vta. a 115 vta., denegó la tutela, bajo los siguientes fundamentos:

1. a)Conforme el cuaderno procesal, no se evidencia que se hubieran agotado las instancias administrativas internas para hacer prevalecer los derechos fundamentales vulnerados por la RM 474/20; en ese sentido, al no plantearse las vías intra procesales de los recursos de revocatoria y jerárquico, no se evidencia que se cumplió con la subsidiariedad; por lo que la Sala Constitucional se encuentra impedida de ingresar -al fondo- de la problemática planteada en la presente acción tutelar;
2. b)La Sala Constitucional desea dar una satisfacción en cuanto al fondo del asunto y la cuestión planteada por el accionante, al indicar que la Resolución Ministerial cuestionada carece de fundamentación y motivación; al respecto, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en los casos Flor Freire vs Ecuador, Sentencia de 31 de agosto de 2016; y, Galindo Cárdenas y otros vs Perú, Sentencia de 2 de octubre de 2015, señaló que las decisiones de las autoridades sean o no judiciales, deben tener la fundamentación y motivación que se requiere. Asimismo, en los casos Apitz Barbera y otros vs. Venezuela, Sentencia de 5 de agosto de 2008; y, Chaparro Álvarez y Lapo Iñiguez vs Ecuador, Sentencia de 21 de noviembre de 2007, dicha Corte hizo hincapié en que las decisiones que se asuman por las autoridades, sean jurisdiccionales o no, deben tener una motivación. Y la expresión juez o autoridad competente que utiliza "el convenio", es aplicable a todos los órganos que ejercen o tomen decisiones que afecten el derecho de las personas; por tanto, el deber de fundamentar y motivar las decisiones es fundamental; c); El Tribunal Constitucional Plurinacional, en varias resoluciones en el ámbito administrativo, tales como las SSCC 0611/2010-R de 19 de julio, 0867/2010-R de 10 de agosto y 0862/2010-R de 10 de agosto, estableció que son aplicables las garantías del debido proceso. Así también, respecto a la fundamentación y motivación, se tiene a la SC 0871/2010-R de 10 de agosto;
3. d)El accionante, debe activar los mecanismos que los reglamentos internos respecto a la organización y a la configuración de la diligencia aparecen dentro de las disposiciones legales; es decir, dentro de su propio Estatuto y Reglamento; esa situación no ocurrió de la misma manera;
4. e)Si bien se ataca una Resolución Ministerial dentro del plazo, la acción tutelar se planteó sin hacer las reclamaciones ante la autoridad ahora accionada; puesto que los argumentos de que cambiaron las circunstancias, no existe una base legal o que los componentes que motivaron la Resolución Ministerial del año 2019, no son los mismos en este momento, debieron plantearse ante la autoridad que conoció o que determinó esa situación, para que pueda revisar su propia resolución, "...dado de que no estamos frente a un supuesto, decíamos administrativo donde sean agotado los diferentes recursos de revocatoria y jerárquico..." (sic); estamos frente a una resolución que tiene un carácter fáctico, producto de la pandemia que vive el mundo y evidentemente ese tipo de resoluciones se dio en todo ámbito, al prolongar el mandato de una presidenta, se prorrogó el mandato de senadores y diputados, y en otros sectores, a fin de precautelar la salud;
5. f)Si bien se realizaron las elecciones a nivel nacional, regional e incluso gremial; empero, el análisis que el accionante expuso en la acción de defensa, debió plantearlo ante la autoridad que emitió la Resolución Ministerial, la cual no tiene un tiempo determinado y por ello no tiene una firmeza de tal naturaleza que permita que se habilite la jurisdicción constitucional, para ingresar a considerar el fondo del asunto;
6. g)Son las autoridades del Ministerio de Salud las que conocen el desarrollo y los niveles de la pandemia, y quienes deben determinar cómo se manejará ese tipo de situaciones. Cualquier actividad que se realice y que incluya la aglomeración de un conjunto de personas, debe ser autorizada por los organismos pertinentes y el análisis planteado a la Sala Constitucional, es un análisis netamente técnico, no constitucional; es un análisis fáctico no de derechos como requiere la acción de amparo constitucional; es por ello que se consideró la subsidiariedad;
7. h)Al sustentar la decisión asumida en la subsidiariedad, se vincula con la fundamentación que adopta la autoridad hoy accionada para dictar sus resoluciones. Dicha autoridad en su fundamentación, hizo consideraciones fácticas y técnicas a las cuales no se pueden referir, al no tener los instrumentos valederos para pronunciarse, y señalar que ya no nos encontramos en pandemia y debe dejarse sin efecto la Resolución y proseguirse con la elección el ámbito sindical;
8. i)El análisis de la RM 474/20, tiene relación con el conocimiento y evaluación de la pandemia; por lo que no tiene un carácter firme y puede tener sus variaciones en el tiempo, producto del análisis que se haga de la pandemia. Las estricciones que se disponen en el ámbito municipal o departamental, están sobre la base de cómo evoluciona la pandemia y esa Resolución Ministerial es un claro ejemplo de ello;
9. j)Mas allá de la subsidiariedad, la autoridad ahora accionada tomó en cuenta los elementos necesarios para pronunciar ese tipo de Resolución; y,
10. k)La pandemia suspendió un sinnúmero de derechos, incluso el de libertad de locomoción.