Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0491/2022-S1 Sucre, 4 de julio de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional
Expediente: 42196-2021-85-AAC Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución 143 de 12 de agosto de 2021, cursante a fs. 42 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Liliana Andrea Roca Suarez contra Max Jhonny Fernández Saucedo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 9 de agosto de 2021, cursante de fs. 13 a 29, la accionante, expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Fue designada en el cargo de profesional A, dependiente de la Dirección de Espacio Público, Protección al Consumidor y Eventos Especiales perteneciente a la Secretaria Municipal de Seguridad Ciudadana del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra; posteriormente fue designada como Directora Administrativa de la Secretaría Municipal de Empresas Municipales, Unidades Desconcentradas y Descentralizadas, y luego, mediante Decreto Edil 181/2020 de 11 de marzo, se le comunicó su designación como Sub-Directora de la Unidad Operativa Desconcentrada de Cementerio Municipal, unidad dependiente de la Secretaría Municipal de Empresas Municipales, Unidades Desconcentradas y Descentralizadas.
El 28 de enero de 2020, comunicó a la Dirección de Recursos Humanos (RR.HH.) del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, su estado de gravidez, y el 11 de septiembre del mismo año, solicitó se tenga presente la baja post parto que fue emitida por la Caja Nacional de Salud (CNS).
El 31 de mayo de 2021, adjuntando la documentación de respaldo puso a conocimiento del nuevo Director de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, que tiene un hijo menor de un año; sin embargo, en mayo del mismo año, por Memorándum 357re/2021 se le comunicó la conclusión de su actividad laboral como servidora pública, sin respetar su derecho a la inamovilidad laboral, por ser progenitora de una niña nacida el 18 de agosto de 2020, que no tiene más de un año de edad, la misma que estaba beneficiada de las asignaciones familiares.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
La impetrante de tutela alega la vulneración de sus derechos al trabajo, a la inamovilidad laboral, a la salud y al seguro social, citando al efecto los arts. 18; 35.I; 36; 37; 46; y, 48 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se ordene:
- a)La nulidad del Memorándum 357re/2021; y,
- b)La inmediata reincorporación a su fuente laboral más el pago de sueldos devengados y el reconocimiento y cumplimiento de todos los derechos que le corresponde.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Efectuada la audiencia pública el 12 de agosto de 2021, según acta cursante de fs. 36 a 41, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La accionante, por medio de su abogado ratificó de manera íntegra el contenido de su memorial de acción de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de la parte demandada
Max Jhonny Fernández Saucedo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, a través de sus representantes legales en audiencia refirió que:
- 1)Los funcionarios de libre nombramiento no están sujetos a la carrera administrativa; por lo tanto, no gozan de inamovilidad laboral;
- 2)Al haber destituido a la hoy accionante, no cometieron ningún acto ilegal que supriman sus derechos, porque la misma no goza de inamovilidad laboral; y,
- 3)Que el Decreto Edil de cesación de funciones no comete ninguna irregularidad o arbitrariedad, al contrario está ejerciendo una facultad reconocida por ley; por lo que, la acción de amparo constitucional es improcedente, debiendo denegarse la tutela impetrada.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Tercera del departamento de Santa Cruz, mediante Resolución 143 de 12 de agosto de 2021, cursante a fs. 42 vta., denegó la tutela solicitada en cuanto al derecho al trabajo y a la estabilidad laboral; pero concedió la tutela de forma parcial a favor de su hijo menor de un año y en consecuencia dispuso que el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra siga otorgando las asignaciones familiares de prenatalidad, natalidad y lactancia, sin imposición de costas; dicha determinación se dio sobre la base de los argumentos plasmados en el Voto de uno de los Vocales, que manifestó lo siguiente:
- i)La , establece que la estabilidad laboral "...sería afectar la gestión pública, pues se obligaría a una autoridad ejecutiva a reconocer en un puesto de libre nombramiento a personal que no cuenta con confianza o condiciones requeridas por la MAE..."; y,
- ii)El presente caso se trata de una persona con alto cargo de confianza, lo que no abarca la estabilidad laboral; sin embargo, existe un hijo menor a un año al cual tiene beneficios como ser la seguridad social, a la lactancia y a las asignaciones familiares que debió otorgar el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:
II.1. Mediante nota de 28 de enero de 2020, Liliana Andrea Roca Suarez -ahora accionante-, dio a conocer a la Directora de RR.HH. a.i. del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, su estado de gravidez (fs. 5).
II.2. Por Decreto Edil 181/2020 de 11 de marzo, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, designó a Liliana Andrea Roca Suarez en el cargo de Sub-Directora de la Unidad Operativa Desconcentrada de Cementerio Municipal perteneciente a la Secretaría Municipal de Empresas Municipales, Unidades Desconcentradas y Descentralizadas del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra (fs. 4).
II.3. Cursa el certificado de nacimiento de AA, donde consta como fecha de nacimiento el 18 de agosto de 2020, figurando como progenitora Liliana Andrea Roca Suarez con cédula de identidad 5330621 (fs. 9).
II.4. Por Memorándum 357re/2021 de "mayo de 2021", dirigido a Liliana Andrea Roca Suarez, el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra -hoy demandado-, comunicó que da por concluida su actividad laboral como servidora pública de dicha entidad municipal (fs. 7).
II.5. El 31 de mayo de 2021, Liliana Andrea Roca Suarez, dirigió una nota a Ángel Alcides Arana Vargas, Director de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, solicitando reconsiderar la determinación de concluir su relación laboral con la institución (fs. 8 y vta.).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante alega la lesión de sus derechos a al trabajo, a la inamovilidad laboral, a la salud y al seguro social; toda vez que, mediante Memorándum 357re/2021, la autoridad edil demandada (el Alcalde Municipal) le comunicó la conclusión de su actividad laboral como servidora pública dentro del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, sin respetar que tenía el derecho a la inamovilidad laboral, por ser madre progenitora de una niña nacida el 18 de agosto de 2020, menor a un año de edad; consiguientemente a través de esta acción tutelar solicita:
- a)La nulidad del Memorándum 357re/2021; y,
- b)La inmediata reincorporación a su fuente laboral más el pago de sueldos devengados y el reconocimiento y cumplimiento de todos los derechos que le corresponde.
En consecuencia, corresponde en revisión determinar si los extremos demandados son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para el efecto, se deberá analizar las siguientes temáticas:
- 1)La garantía de inamovilidad laboral de las mujeres embarazadas y progenitores hasta el cumplimiento de un año de edad de la hija o hijo y los derechos involucrados: Distinción en las modalidades de acceso a la justicia constitucional y unificación del problema jurídico material; y,
- 2)Análisis del caso concreto.
III.1. La garantía de inamovilidad laboral de las mujeres embarazadas y progenitores hasta el cumplimiento de un año de edad de la hija o hijo y los derechos involucrados: Distinción en las modalidades de acceso a la justicia constitucional y unificación del problema jurídico material
Corresponde distinguir las dos modalidades diferenciadas de protección constitucional que proceden y que están en la tradición jurisprudencial ante la vulneración de la garantía de la inamovilidad laboral de las mujeres embarazadas y progenitores hasta el cumplimiento de un año de edad de la hija o hijo y los derechos involucrados, como son:
- i)La tutela directa a través de la acción de amparo constitucional, sin la exigencia del agotamiento de ninguna vía judicial o administrativa1, o en su caso;
- ii)La tutela a través de la acción de amparo constitucional, vía cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental del Trabajo2.
La distinción mencionada, permite visualizar claramente que ante despidos producidos en el sector público o privado, la búsqueda de la protección de la garantía de inamovilidad laboral de las mujeres embarazadas y progenitores hasta el cumplimiento de un año de edad de la hija o del hijo contenida en la norma constitucional prevista en el art. 48.VI de la CPE, formalmente puede tener dos procedimientos disímiles; por cuanto, algunas veces la o el progenitor justiciable opta por acudir directamente a la justicia constitucional vía acción de amparo constitucional sin que exista ninguna conminatoria de reincorporación emitida por la autoridad administrativa laboral, y otras veces, elige acudir previamente a la vía administrativa, esto es, ante la Jefatura Departamental del Trabajo y, en este camino procesal, obtiene una conminatoria de reincorporación laboral y, ante su incumplimiento por el empleador, interpone acción de amparo constitucional buscando precisamente que se cumpla la misma.
En ese orden, si bien formalmente se plantean dos actos lesivos distintos ante la justicia constitucional, esto es:
- a)La denuncia de incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental del Trabajo por el empleador, quien se niega a reincorporar a la o el progenitor; o,
- b)La denuncia de despido de la mujer embarazada o del padre, bajo la protección de la garantía de inamovilidad hasta el año de nacimiento de la hija o el hijo, a ser valorado directamente por la justicia constitucional, sin que exista de por medio una conminatoria de autoridad administrativa que cumplir; sin embargo, en ambos casos existe, en realidad, un mismo acto lesivo esencial vinculado al despido o no contratación de las mujeres embarazadas, progenitoras o progenitores, y en ambas situaciones se busca la protección de la garantía de inamovilidad del progenitor contenida en el art. 48.VI de la CPE y el resguardo de los derechos involucrados en esta garantía, que trascienden el derecho al trabajo, sumándose los derechos a la salud, a la seguridad social, a la vida digna y a la vida de la madre y de la niña o del niño, conforme lo entendió la 3, bajo una interpretación finalista; y la petición es la misma; es decir, la solicitud de reincorporación de la o del progenitor trabajador y el reconocimiento de los demás derechos laborales.
De ello se desprende que existe un mismo problema jurídico4; pues, se trata de un mismo acto lesivo esencial, de los mismos o similares derechos supuestamente vulnerados y de la misma petición.
III.1.1. Aspectos sustantivos sobre la garantía de inamovilidad laboral de la o el progenitor contenida en el art. 48.VI de la CPE y los derechos involucrados
- 1)Sobre el alcance de la norma constitucional prevista en el art. 48.VI de la CPE y sus excepciones
1.i) Sobre las y los progenitores con calidad de servidores públicos
La jurisprudencia constitucional, ha realizado algunas interpretaciones respecto a la protección de la inamovilidad laboral de la o el progenitor atendiendo la clase de servidor público que pide la tutela, como son las siguientes:
- a)Tratándose de servidores públicos progenitores de libre nombramiento, se entendió que, por constituirse en cargos de confianza, la inamovilidad laboral debe ser entendida como "estabilidad laboral" hasta el cumplimiento de un año de edad de la hija o hijo, que -a diferencia de la inamovilidad- implica la posibilidad que pueden ser movidos o reincorporados a otro cargo sin que se afecte su nivel salarial (SCP 1417/20125); y,
- b)Los servidores públicos progenitores elegidos por voto popular o, servidores públicos libremente designados con alto rango jerárquico, no tienen derecho a la inamovilidad laboral; empero, el Estado tiene que garantizarles el sistema de seguridad social a corto plazo o de salud (6).
1.ii) Sobre las y los progenitores con contrato a plazo fijo
Del mismo modo, ha realizado interpretaciones sobre el alcance de protección respecto de progenitores trabajadores con contrato a plazo fijo. Al respecto, la , en el Fundamento Jurídico III.3, aplicando las normas legales relativas a contratos a plazo fijo, estableció las siguientes subreglas, que definen los presupuestos procesales en los cuales es aplicable la garantía de inamovilidad, como son:
- 1)Si la mujer fue contratada a plazo fijo, fenecido el término pactado entre partes, se extingue la relación laboral, con la obligación del empleador de cancelar, si corresponde, los beneficios que la ley acuerda para tales casos, sin que pueda exigirse al empleador mantener a la trabajadora en el cargo aunque haya resultado embarazada en el lapso de la prestación de servicios;
- 2)Si el contrato a plazo fijo se renovó una sola vez, es decir que existirían dos contrataciones a plazo fijo sucesivas, tampoco corresponde la aplicación de lo dispuesto por la Ley 975, por cuanto no se ha operado la conversión del contrato en uno por tiempo indefinido, debiendo actuarse conforme se señaló en el inciso anterior;
- 3)Si el contrato a plazo fijo fue renovado en más de dos ocasiones, conforme a las disposiciones anotadas precedentemente, se produce la conversión del contrato en uno por tiempo indeterminado, de manera que es de ineludible aplicación lo dispuesto por la Ley 975, o sea que se debe respetar la inamovilidad de la trabajadora hasta que su hijo o hija cumpla el primer año de edad, además de ser acreedora de las prestaciones y subsidios que la ley establece por la maternidad.
La citada Sentencia Constitucional Plurinacional, debe ser entendida en el marco de la complementación asumida en la , en el Fundamento Jurídico III.2.2, fallo que interpretando el art. 5.II del Decreto Supremo (DS) 0012 de 19 de febrero de 2009, con relación a los arts. 21 de la Ley General del Trabajo (LGT); y, 1 y 2 del Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979, sobre los contratos a plazo fijo e indefinidos, concluyó que:
En este entendido, si bien por los argumentos expuestos, en los contratos a plazo fijo, no es aplicable la inamovilidad laboral del padre o madre progenitor, ya que ha fenecido el término acordado entre partes y se extingue la relación laboral, con la obligación del empleador de cancelar, si corresponde, los beneficios que la ley acuerda para tales casos, por lo que, es razonable no exigir al empleador mantener a la trabajador (a) en el cargo aunque haya resultado en el caso de la trabajadora, embarazada en el lapso de la prestación de servicios; no obstante, debe considerarse su aplicabilidad en los siguientes supuestos:
- a)Cuando el trabajador o trabajadora ha continuado ejerciendo las funciones para las cuales fue designado de manera ininterrumpida, con conocimiento del empleador, lo que implicaría consentimiento, y sin haberse firmado ningún documento de prórroga, se entendería que se ha producido tácita reconducción, conforme establece el art. 21 de la LGT;
- b)Cuando el trabajador o trabajadora, contratada a plazo fijo, ha suscrito el mismo en más de dos oportunidades, operando la tacita reconducción, es aplicable la estabilidad laboral conforme lo establece la Ley 975 y el Decreto Supremo (DS) 0012 de 19 de febrero de 2009;
- c)Cuando se ha celebrado este tipo de contrato para trabajos propios y permanentes de una empresa, siendo que el mismo es una prohibición expresa establecida por ley e implica tacita reconducción, también es aplicable la estabilidad laboral; sin embargo, a este efecto es el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de la Dirección General del Trabajo, Jefaturas Departamentales y Regionales, el competente para la verificación del tipo de contrato antes del visado correspondiente, en cumplimiento a la Resolución Administrativa (RA) 650/007 de 27 de abril de 2007.
En este entendido, y con relación al tercer supuesto, se aclara que con relación al visado de los contratos de trabajo a plazo fijo, la RA 650/007, establece el procedimiento para el refrendado de contratos por cierto tiempo o a plazo fijo, señalando el art 1.2: Que para una correcta y uniforme aplicación de la normativa vigente se debe precisar la definición de tareas propias y permanentes, contrario sensu, se debe precisar las tareas propias y no permanentes de la empresa.
En este contexto las tareas propias y permanentes son aquellas vinculadas al giro habitual o principal actividad de la empresa, aquellas sin las cuales no tendría objeto la existencia de la unidad económica.
Las tareas propias y no permanentes son aquellas que siendo vinculadas al giro habitual o principal actividad económica de la empresa, se caracteriza por ser extraordinariamente temporales, señalando ser a continuación entre otras las siguientes:
- a)Las tareas de suplencias por licencia, bajas médicas, descansos pre y post natales, declaratorias en comisión (ver tiempo de duración);
- b)Las tareas por cierto tiempo por necesidades de temporada (art. 3 del DL 16187) exigencias circunstanciales del mercado, demanda extraordinaria de productos o servicios, que requieran contratación adicional de trabajadores;
- c)Las tareas por cierto tiempo en organizaciones o entidades, cuya fecha de cierre o conclusión de actividades se encuentre predeterminada.
1.iii)Sobre las y los progenitores sometidos a proceso disciplinario interno y la postergación de la sanción administrativa
La protección de la y el progenitor sometido a un proceso disciplinario alcanza durante todo el espacio temporal previsto en la garantía de inamovilidad laboral contenida en el art. 48.VI de la CPE; razón por la cual, debe postergarse incluso la ejecución de la sanción administrativa al fenecimiento de dicho término. En ese sentido, las , , y la 7.
- 2)Sobre la forma de reincorporación.
La reincorporación laboral producto de la tutela, implica que la progenitora o progenitor trabajador debe retornar al mismo cargo, con la misma categoría, el mismo lugar y el mismo nivel salarial al momento del despido, salvo que: 2.1) El cambio conlleve una situación más favorable, como un ascenso o se le permita cumplir sus funciones en condiciones más adecuadas y seguras para su salud y la de la hija o hijo, sujetos de protección (, , , y ; y, , , y , entre muchas otras); y, 2.2) Se trate de servidores públicos progenitores de libre nombramiento; pues, conforme se ha señalado, en estos casos, la inamovilidad laboral es entendida como estabilidad laboral; y, por ende, pueden ser reincorporadas o reincorporados a otro cargo sin afectar su nivel salarial --.
- 3)Respecto a los medios de prueba y su valoración para que proceda la protección
No es un requisito dar aviso del estado de embarazo o de la existencia de una hija o hijo menor a un año al empleador, para acceder a la protección constitucional (8).
El medio probatorio documental eficaz para probar la reticencia del empleador a cumplir una conminatoria de reincorporación laboral, es el informe del Inspector del Trabajo. En el caso de la tutela directa, pueden producirse además otros medios de prueba, como prueba documental, pericial, testifical, etc.
- 4)Las obligaciones del Estado en resguardo del derecho a la seguridad social y el derecho a la salud
La Constitución Política del Estado en su art. 45.V, reconoce que: "Las mujeres tienen derecho a la maternidad segura, con una visión y práctica intercultural; gozarán de especial asistencia y protección del Estado durante el embarazo, parto y en los periodos prenatal y posnatal" (las negrillas nos pertenecen).
Derecho a la maternidad segura
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