0497/2023-S1

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0497/2023-S1 Sucre, 29 de mayo de 2023

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional

Expediente: 47409-2022-95-AAC Departamento: La Paz

En revisión de la Resolución 186/2021 de 8 de diciembre, cursante de fs. 181 a 182 vta., dictada dentro de la acción de amparo constitucional presentada por Grover Centellas López contra Mónica Eva Copa Murga, Alcaldesa, y, Percy Apaza Huañapaco, Director de Talento Humano, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto del departamento de La Paz (GAM El Alto).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 9 y 25 de noviembre de 2021, cursantes de fs. 93 a 98, y, 101 a 102, respectivamente; el accionante explanó lo siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Por memorial de 31 de mayo de 2021, pidió la anulación del Memorándum DTH/B/0332/2021 de 21 del mismo mes y año, a través del cual se dispuso su desvinculación laboral, en vista de que, de forma previa a tal determinación no se le permitió hacer uso de su derecho a la vacación, lo que es contrario al art. 33 inc. f) del Reglamento Interno de Personal del Órgano Ejecutivo del GAM El Alto (R.I.P.); empero, su petición no mereció ningún pronunciamiento por parte del Director de Talento Humano de dicho Municipio (codemandado) dentro del plazo dispuesto por el art. 65 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, motivo por el que, el 14 de julio de 2021 interpuso un Recurso Jerárquico ante el "silencio administrativo positivo" en que incurrió citada autoridad, medio de impugnación que tampoco fue resuelto por la Alcaldesa del mismo Municipio (demandada).

Sin embargo, el 3 de agosto de 2021, el Director codemandado le notificó con el Informe GAMEA/DTH/UAL/AJTJ/116/2021 de 2 del mismo mes y año, el cual simplemente señala: "1. Conforme al análisis realizado al recurso jerárquico presentado por el Sr. Grover Centellas López, se concluye que no se ha planteado un recurso revocatorio previo, como requisito indispensable conforme a procedimiento, para la resolución de un recurso jerárquico, no contándose con la Resolución respectiva que permita resolver el recurso jerárquico, lo cual hace inviable la solicitud presentada" (sic); criterio que sería contrario a lo dispuesto por el art. 17 de la LPA. I.1.2. Derechos supuestamente lesionados

Considera lesionados su derecho a la vacación, a ser escuchado, al debido proceso, a la defensa y a la seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 109, 110, 113, 115 y 117 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita que se le conceda la tutela solicitada y, en consecuencia:

"SE DISPONGA LA REINCORPORACION LABORAL AL MISMO PUESTO Y NVIEL SALARIAL PARA EL EJERCICIO DE VACACIONES ADQUIRIDOS, DEJANDO SIN EFECTO MEMORANDUM DTH/B/0332/2021 DE FECHA 21 DE MAYO DE 2021 DE AGRADECIMIENTO DE FUNCIONES" (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia (virtual) el 8 de diciembre de 2021, según consta del acta cursante de fs. 177 a 180, se sustanció en el siguiente sentido:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante se ratificó de forma íntegra la acción de amparo constitucional presentada, y en audiencia amplió la misma con base en los siguientes argumentos:

a)En sentido estricto, el Memorándum DTH/B/0332/2021 de 21 de mayo, es el acto que lesionó el derecho a la vacación, ya que el mismo se expidió en inobservancia del art. 33 inc. f) del RIP; además que, también presenta errores en su contenido;
b)Una vez notificado el citado Memorándum, se presentó e interpuso todos los medios de impugnación necesarios, pero ninguno fue resuelto, lo que lesiona el derecho a la petición, así como el derecho a la defensa;
c)Las autoridades demandadas no tomaron en cuenta que todo proceso administrativo se rige por el principio de informalismo; y,
d)Al no haber merecido ningún pronunciamiento la petición de anulación, se interpuso un Recurso Jerárquico, el cual no fue resuelto por la Alcaldesa ahora demandada, ni siquiera hasta la presentación de la acción de amparo constitucional.

Ante la interrogante de los Vocales de la Sala Constitucional Tercera, referente al tiempo de las vacaciones que le correspondería; el accionante respondió que, eran quince días. A la pregunta, referente a si corresponde o no su reincorporación laboral; señaló que, así lo dispone el art. 33 inc. f) del RIP.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Percy Apaza Huañapaco, Director de Talento Humano del GAM El Alto del departamento de La Paz, a través del Informe de 8 de diciembre de 2021, cursante de fs. 105 a 112, suscrito por sus representantes legales, señaló lo siguiente:

1)El accionante no explanó argumentos con los que llegue a explicar el nexo de causalidad que existiría entre el Memorándum DTH/B/0332/2021 de 21 de mayo y los derechos que se le habrían lesionado;
2)No precisa el acto que habría lesionado sus derechos, ya que hace referencia primero a un Informe, y después a un Memorándum;
3)La petición de anulación realizada por el, mereció el pronunciamiento correspondiente a través del Informe GAMEA/DTH/UAL/WYC/007/2021 de 27 de julio, el cual se le puso a conocimiento a través del Informe GAMEA/DTH/UAL/AJTJ/116/2021 de 2 de agosto, por lo que aquel inicialmente debió interponer un Recurso de Revocatoria contra ese acto administrativo;
4)Ocupaba un cargo de libre nombramiento, por lo que no tiene derecho a la estabilidad laboral;
5)El derecho a la vacación para el GAM El Alto, desde una interpretación del art. 33 inc. f) del RIP, llega a tener un carácter facultativo ("preferentemente") y no imperativo, motivo por el existe un régimen de pago a razón del mismo, no habiendo Grover Centellas López incoado ninguna acción legal para el efecto;
6)La pretensión perseguida no guarda ninguna relación con todos los argumentos que explanó y con los elementos de prueba que presentó;
7)Las observaciones realizadas a la acción de amparo constitucional, a través del Auto Constitucional de 10 de noviembre de 2021, no fueron subsanadas;
8)Al denunciarse la lesión de derechos laborales mediante una acción de amparo constitucional, no rige el principio de subsidiariedad, empero, sí el de inmediatez, en ese sentido, siendo aparentemente el Memorándum DTH/B/0332/2021, el acto que habría lesionado los derechos del impetrante de tutela, éste presentó la acción de defensa en cuestión al margen del plazo de los seis meses que establece la Constitución Política del Estado; y,
9)Los hechos que ahora denuncia, también fueron puestos a conocimiento del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, empero, no merecieron ninguna consideración por parte de esa entidad Estatal, en mérito a que el mismo ocupaba un cargo de libre nombramiento.

El Director codemandado, a través de sus representantes legales, conforme consta del Testimonio 956/2021 de 8 de diciembre de 2021, cursante de fs. 113 a 114 vta., en audiencia virtual explanó el siguiente argumento: Al accionante no le alcanza el régimen de protección que estructuran las disposiciones normativas de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012 y la Ley General del Trabajo.

A la interrogante de los Vocales de la Sala Constitucional Tercera, referente al criterio que se tendría con relación a las vacaciones que le corresponderían al accionante; el Director codemandado respondió que, de ejecutarse de forma previa la desvinculación laboral, existe un régimen de pago por dicho derecho, por lo que no se habría lesionado ningún derecho inherente a aquel. A la pregunta de los Vocales de la Sala Constitucional Tercera, referente a que no se estaría negando el derecho a la vacación que tendría el accionante; el Director codemandado respondió que, dicho derecho sí le corresponde, empero, previa sustanciación de un trámite administrativo. A la pregunta de los Vocales de la Sala Constitucional Tercera, referente a los días de vacación que le corresponderían al accionante; el Director codemandado respondió que, no se tiene certeza de ese dato. A la pregunta de los Vocales de la Sala Constitucional Tercera, referente a cómo es posible que el GAM El Alto no tenga certeza de los días de vacación que le correspondería al accionante; el Director codemandado respondió que, ese dato lo conoce la unidad de Kardex, empero, que se tendría conocimiento de que son aproximadamente quince días. Eva Copa Murga, Alcaldesa del GAM El Alto del departamento de La Paz, a través de su representante legal, conforme consta del Testimonio 957/2021 de 8 de diciembre de 2021, cursante de fs. 174 a 175 vta., en audiencia virtual explanó que se adhiere a los argumentos explanados por el Director codemandado.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del departamento de La Paz, a través de la Resolución 186/2021 de 8 de diciembre, cursante de fs. 181 a 182 vta., denegó la tutela solicitada, recomendado a las autoridades demandadas garantizar el derecho a la vacación del ahora accionante, todo con base en los siguientes fundamentos y motivos:

i)Grover Centellas López ocupaba un cargo de libre nombramiento, en ese sentido no tenía posibilidad a interponer un Recurso Revocatoria o Jerárquico contra el Memorándum DTH/B/0332/2021, por lo que no corresponde emitir ningún pronunciamiento respecto a la falta o no de resolución de los mismos;
ii)Al margen, no le alcanza el régimen de protección que estructuran las disposiciones normativas de la Ley 321 y la Ley General del Trabajo, el mismo tampoco se encuentra en un estado de vulnerabilidad, por lo que su desvinculación laboral no fue irregular; y,
iii)En la acción de amparo constitucional presentada, no se hizo una petición relacionada al derecho a la vacación, empero, se llegó a constatar que las autoridades demandadas inobservaron lo dispuesto por el art. 33 inc. f) del RIP.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de todos los antecedentes se establece lo siguiente:

II.1. Por Memorándum DTH-LCTCH/A/0285/18 de 7 de noviembre, expedido por la Dirección de Talento Humano del GAM El Alto, el accionante fue designado al puesto de Administrador Urbano de dicho Municipio, para ocupar el cargo de Asistente A de la Sub Alcaldía del Distrito Municipal 3 (fs. 132).

II.2. Se le agradeció el ejercicio de sus funciones por Memorándum DTH/B/0332/2021 de 21 de mayo, expedido por la Dirección de Talento Humano del GAM El Alto del citado departamento (fs. 133).

II.3. Por memorial de 31 de mayo de 2021, Grover Centellas López solicitó la anulación del Memorándum DTH/B/0332/2021, y alternativamente su reincorporación laboral, en vista de que el mismo se expidió en inobservancia de lo dispuesto por el art. 33 inc. f) del RIP (fs. 138 y vta.).

II.4. Por memorial de 14 de julio de 2021, ante el no pronunciamiento de su petición de anulación y la existencia de un "silencio administrativo positivo", interpuso un Recurso Jerárquico ante la Dirección de Talento Humano del GAM El Alto, pidiendo dejar sin efecto el Memorándum DTH/B/0332/2021, y alternativamente su reincorporación laboral (fs. 153 a 154 vta.).

II.5. A través del Informe GAMEA/DTH/UAL/AJTJ116/2021 de 2 de agosto, la Unidad de Asesoría Legal de la Dirección de Talento Humano del GAM El Alto, se pronunció respecto al recurso jerárquico interpuesto, por lo que en su apartado intitulado "IV. CONCLUSIONES", señaló lo siguiente:

"1.- Conforme el análisis realizado al recurso jerárquico presentado por el Sr. Grover Centellas López, se concluye que no se ha planteado un recurso de revocatoria previo, como requisito indispensable conforme a procedimiento, para la resolución de un recurso jerárquico, no contándose con la Resolución respectiva que permita resolver el recurso jerárquico, lo cual hace inviable la solicitud presentada. 2.- La petición presentada en fecha 31 de mayo de 2021, ha sido debidamente respondida mediante Informe GAMEA/DTH/UAL/WYC/Nº 007/2021 de fecha 27 de julio de 2021. (...)". (sic [fs. 144 a 146 vta.]).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante considera lesionados su derechos a la vacación, a ser escuchado, al debido proceso, a la defensa y seguridad jurídica, toda vez que:

a)Como Asistente A de la Sub Alcaldía del Distrito Municipal 3 del GAM El Alto, fue desvinculado de su fuente laboral por Memorándum DTH/B/0332/2021 de 21 de mayo, sin que se le haya permitido hacer uso de su derecho a la vacación, por lo que ese acto administradito se expidió en inobservancia de lo dispuesto por el art. 33 inc. f) del RIP; y,
b)Su petición de anulación sobre el Memorándum DTH/B/0332/2021, no mereció ningún pronunciamiento por parte de la Dirección de Talento Humano del GAM El Alto dentro del plazo dispuesto por el art. 65 de la LPA, y el Recurso Jerárquico que interpuso ante tal circunstancia, no fue resulto por la Alcaldesa de dicho Municipio, habiéndosele notificado solo con el Informe GAMEA/DTH/UAL/AJTJ/116/2021 de 2 de agosto.

Consecuentemente, corresponde en revisión analizar si tales argumentos son evidentes con el fin de conceder o denegar la tutela solicitada. Para el efecto, se tomaran en cuenta los siguientes ejes temáticos:

1)Sobre el principio de informalismo del procedimiento administrativo;
2)La activación paralela de los medios ordinarios de impugnación y la acción de amparo constitucional; y,
3)Análisis del caso concreto.

III.1. Sobre el principio de informalismo del procedimiento administrativo

El art. 4 inc. I) de la LPA, establece que éste consiste en: "La inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, que puedan ser cumplidas posteriormente, podrán ser excusadas y ello no interrumpirá el procedimiento administrativo".

En la 1, se expresó que el principio de informalismo consiste en la excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales y que pueden cumplirse después, por ejemplo la errónea calificación del recurso y que dicha excusación debe ser interpretada siempre a favor del interesado o administrado, pues traduce la regla jurídica in dubio pro actione; por consiguiente en virtud a ese principio de informalismo, la autoridad administrativa podrá interpretar el recurso no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del recurrente, corrigiendo equivocaciones formales de los administrados. Señalando además que está directamente relacionado con el principio de favorabilidad, traducido como la obligación de optar por aquel entendimiento interpretativo que desarrolle de mejor forma y con la mayor efectividad, los derechos, principios y valores que consagran el orden constitucional.

Así también, la 2, concluyó que en el procedimiento administrativo rige el principio de informalismo, que excluye de este procedimiento la exigencia de requisitos formales; teniendo entre sus aplicaciones prácticas que los recursos pueden ser calificados erróneamente, pero han de interpretarse conforme la intención del recurrente, y no según la letra de los escritos; y así también que la administración tiene la obligación de corregir evidentes equivocaciones formales, quedando establecido con ello que este principio rige a favor del administrado, por la condición técnica de ciertas agencias, órganos y labores que cumple la administración pública, lo que lo sitúa en inferioridad de condiciones en su relación con el Estado.

Se debe puntualizar, parafraseando a Chacolla3, que la aplicación de este principio de ninguna manera implica que no se debe seguir formalidad alguna, sino que el procedimiento no se vea obstaculizado por el incumplimiento de una formalidad substancial.

En síntesis, el principio de informalismo a favor del administrado consiste en la dispensa a estos de las formalidades no esenciales, no exigidas por la administración, y su aplicación impide que el señalado pierda un derecho por el incumplimiento de un deber formal que no es fundamental para el proceso, obligando a la administración a optar por una solución favorable para este.

III.2. La activación paralela de los medios ordinarios de impugnación y la acción de amparo constitucional

Respecto a la presente temática, la citando a la , ha señalado que:

"El art. 53.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece que la acción de amparo constitucional no procederá: "Contra resoluciones cuya ejecución estuviere suspendida por efecto de algún medio de defensa o recurso ordinario o extraordinario interpuesto con anterioridad por el recurrente, y en cuya razón pudieran ser revisadas, modificadas, revocadas o anuladas" (El resaltado es añadido.

Así, se entiende que si una resolución judicial o administrativa cuya ejecución estuviere suspendida por la interposición ya sea de recursos judiciales (reposición, apelación, casación, compulsa y/o revisión extraordinaria de sentencia), o administrativos (revocatoria, jerárquica y/o contencioso administrativo), la activación de la acción de amparo constitucional será improcedente, al estar dilucidándose la pretensión en una instancia inferior y que la misma no cuenta con una Resolución emitida por la autoridad correspondiente.

Ahora bien, respecto a la activación paralela de una jurisdicción ya sea esta judicial o administrativa y a la misma vez la acción de amparo constitucional, la , en la que se interpuso un recurso de revocatoria a una resolución sancionatoria, se determinó que:

"(...) activó en forma previa dicho recurso, el cual al momento de plantear la presente acción tutelar, se encontraba en trámite, pendiente de resolución; entonces si las accionantes acudieron a esta vía idónea, deben aguardar que la respectiva autoridad, resuelva el recurso de alzada que fue interpuesto, y posteriormente el recurso jerárquico y una vez agotada dicha vía, y si acaso persiste la lesión al debido proceso y al trabajo que ahora invocan, recién podrá acudir a la jurisdicción constitucional para su reparación". (El resaltado es añadido)

Es decir, que si la persona que se considere agraviada en sus derechos y garantías constitucionales inserta en un proceso judicial o administrativo en la que sea haya emitido una Resolución en la que discurra lesionado sus intereses particulares y al haber interpuesto en contra de esa decisión los recursos idóneos que le franquea la Ley, debe permitir que las autoridades jerárquicas o de alzada se pronuncien sobre dichos agravios, y solo cuando se culmine con el procedimiento establecido y en el hipotético caso de no satisfacer sus expectativas al considerar que sus derechos y garantías siguen lesionados, recién podrá activar la justicia constitucional, en la que no podrá activar esta vía constitucional de forma paralela a los recursos judiciales o administrativos que el ordenamiento jurídico creó para el efecto.

Por lo que en palabras de la referida , se concluye que:

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