Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0500/2022-S1 Sucre, 4 de julio de 2022
SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo Acción de amparo constitucional
Expediente: 42236-2021-85-AAC Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 128/2021 de 11 de octubre, cursante de fs. 583 a 590, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Juan José García Cruz, Viceministro de Tierras del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras contra Rufo Nivardo Vásquez Mercado y Gregorio Aro Rasguido, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 12 de agosto de 2021, cursantes de fs. 501 a 511 vta., el peticionante de tutela, manifestó los siguientes argumentos de hecho y derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Mediante memorial de 20 de enero de 2014, el ahora accionante presentó demanda contenciosa administrativa, impugnando la Resolución Final de Saneamiento RACS- , denunciando irregularidades en la sustanciación del proceso de saneamiento del predio "La Esperanza II", así refirió que existiría sobreposición, sobre el área de "BOLIBRAS", falta de jurisdicción y competencia del Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA), respecto de áreas del Instituto Nacional de Colonización (INC) e incumplimiento de la Función Económica Social (FES), ante una aparente actividad ganadera. El 21 de febrero de 2014, mediante Auto de admisión, la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental admitió la referida demanda; como consecuencia de tal admisión, se apersonaron y respondieron a la citada demanda; por una parte la Empresa "Agropecuaria OB SRL" y por la otra, el Director Nacional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA); sin embargo, los Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental -autoridades ahora demandadas- mediante AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021 de 12 de febrero, rechazaron la citada demanda, anulando obrados.
El impetrante de tutela refiere que los precitados magistrados, al emitir el AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2° 012/2021, lesionaron el derecho al acceso a la justicia, en virtud a que a través de una arbitraria fundamentación respecto a la falta de legitimación activa del Viceministerio de Tierras para interponer demanda contenciosa administrativa dejó en indefensión al pueblo boliviano propietario originario de la tierra. Ello trajo como consecuencia que no se resuelva la controversia sobre la legalidad o ilegalidad de la Resolución Final de Saneamiento RACS-, además de la ausencia de control de legalidad del predio "La Esperanza II", se constituye en un acto arbitrario, ante la no consideración de lo establecido en el artículo adicional único del Decreto Supremo 1697 de 14 de agosto de 2013, por el cual, se instruyó al Viceministerio de Tierras del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras la interposición de los recursos que correspondan sobre las tierras comprendidas en el caso "BOLIBRAS" que cuenten con resoluciones finales de saneamiento y/o títulos ejecutoriales emitidos en contravención de la Disposición Transitoria Décimo Primera de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA); omitiendo los Magistrados demandados de manera deliberada la consideración del indicado decreto, el cual a la fecha se encuentra incólume.
La ausencia de valoración de la demanda, nace de una aparente ausencia de legitimación activa como emergencia de la derogación de la Disposición Vigésima del Decreto Supremo 29215 de 2 de agosto de 2007 y del inc. f) del Decreto Supremo 29496 de 1 de abril de 2008, cuando ello resulta falso debido a que su legitimidad se encuentra en función a lo dispuesto por el Decreto Supremo 1697, vigente a la fecha, omitiendo su consideración de manera indebida. Denuncia además que estos incurrieron en ausencia de valoración del informe INF/VT/DGT/UTNIT/0106-2013 de 18 de octubre, el cual, patentiza la importancia del Decreto Supremo 1697.
Asimismo, el AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021, pretende fundar su resolución de rechazo de la demanda contencioso administrativa en el análisis errado de la aplicación retrospectiva del precedente jurisprudencial sentado en la ; cuando la jurisprudencia constitucional a través de la , refiere al momento y límite de aplicación retrospectiva de los precedentes constitucionales; al igual que la jurisprudencia agroambiental contenida en la SAN S1a 06/2018 de 27 de marzo, respecto a la legitimación perpetua del Viceministerio de Tierras para interponer la demanda contenciosa administrativa.
Del mismo modo indica que el derecho a la tierra, está dado al pueblo boliviano y su facultad de administración al Estado sobre los recursos naturales; por ello, con la emisión del AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021, se privó ilegalmente al Estado, representado por el Viceministerio de Tierras de la facultad de administración del recurso tierra en los alcances de verificación de la legalidad de los procesos de Saneamiento desarrollados por el INRA, generando con consumación, la imposibilidad de recuperar tierras fiscales y cumplimiento del orden constitucional de adjudicaciones y dotaciones de la tierra dentro de los límites definidos por la norma y dentro de los alcances de legalidad; por lo que; al pronunciar el AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021, los demandados conculcaron el derecho de la propiedad de la tierra del pueblo boliviano, porque en primer lugar, cerraron definitivamente cualquier actividad legal que persiga el control de legalidad de las actuaciones del INRA, en segundo, no permite acceder a un medio de impugnación, al disponer el archivo definitivo; tercero, deja incólume los diez vicios de nulidad absoluta advertidos y planteados en la demanda contenciosa administrativa, generando la titulación de un predio con serias evidencias de ilegales posesiones y desplazamientos de antecedentes agrarios; en cuarto lugar, impide el control jurisdiccional de la violación a lo dispuesto por el art. 396, núm. II de la CPE, permitiendo la titulación del predio "La Esperanza II", a ciudadanos brasileros y españoles circunstancialmente asentados en el país; el citado Auto interlocutorio definitivo lesiona el derecho a la propiedad de la tierra del pueblo y la facultad estatal de su administración.
Refiere que el AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021, también inobserva e incumple los principios de legalidad, seguridad jurídica, reserva legal y competencia, en virtud a que de manera alejada a la verdad absoluta dispuesta por el Decreto Supremo 1697 en su artículo adicional único, limita los derechos que tiene como ente estatal de defender la tierra; al establecer la ausencia de su legitimidad mediante una resolución judicial, se arroga la facultad expresada en la norma positiva.
En conclusión, manifiesta que el AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021, cerró de manera indebida la facultad que tiene el Estado de ejercer el control jurisdiccional de los actos administrativos de los procesos agrarios del predio "La Esperanza II".
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
El impetrante de tutela considera lesionados su derecho al acceso a la justicia, "a la tierra y facultad de administración", a los principios de legalidad, seguridad jurídica, reserva legal y competencia, citando al efecto, los arts. 26 numerales 1 y 2, 115.I. y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE); 14.1, 8.1, 25 núm. 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).y 23 núm. 1 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
I.1.3. Petitorio
El peticionante de tutela solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga:
- a)La nulidad del AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021;
- b)Se determine la responsabilidad civil y penal de las autoridades demandadas y una vez concedida la acción de tutela, se remitan antecedentes al Ministerio Público, al haber incurrido las mencionadas autoridades en hechos y acciones contrarias al orden público y subsumido con sus acciones y comportamiento a los delitos tipificados en los arts. 153 y 154 del Código Penal -Ley 1768 de 10 de marzo de 1997-; y,
- c)Se determine el pago de costas procesales, daños y perjuicios.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional, se realizó el 11 de octubre de 2021, según consta en acta cursante de fs. 568 a 582 vta., produciéndose los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El accionante no se presentó a la audiencia de consideración de la actual acción de defensa.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Gregorio Aro Rasguido y Rufo Nivardo Vásquez Mercado, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, mediante informe de 15 de septiembre de 2021, cursante de fs. 522 a 525 vta., manifestaron que:
- 1)La problemática jurídica planteada por la parte peticionante de tutela se circunscribe únicamente a la afirmación de que el Auto interlocutorio definitivo ahora impugnado, habría limitado o restringido de forma "voluntariosa o infundada" (sic) la legitimación del Viceministerio de Tierras para interponer la demanda contenciosa administrativa contra el Director Nacional de INRA; así en relación a la acusación de no haberse considerado lo establecido en el artículo adicional único del Decreto Supremo 1697, así como presuntamente no se valoró el informe INF/VT/DGT/UTNIT/0106-2013 de 18 de octubre, que en apariencia patentizaría la importancia del Decreto Supremo 1697; al respecto, la jurisdicción constitucional se encuentra impedida de realizar la valoración de las pruebas aportadas dentro de un proceso sustanciado en la jurisdicción ordinaria, a no ser que de forma excepcional quede demostrado que la supuesta omisión tenga relevancia constitucional, supuesto en el cual, la jurisdicción constitucional puede de manera excepcional ingresar a la revisión de la valoración ordinaria. En el caso, la parte accionante no demostró la referida relevancia, al no referir la trascendencia de la valoración del Decreto Supremo 1697, tampoco refirió que la valoración de la referida norma cambiaría sustancialmente la decisión asumida;
- 2)De la misma forma el Decreto Supremo 3467 de 24 de enero de 2018 deroga de forma expresa la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo 29215 denominada "Interposición de acciones contenciosa administrativas y Demandas de Nulidad de Títulos Ejecutoriales por la Superintendencia Agraria o el Viceministerio de Tierras"; y el inciso f) del art. 110 del Decreto Supremo 29894 de 7 de febrero de 2009, denominado "Estructura Organizativa del Órgano Ejecutivo", referida a la facultad del Viceministerio de Tierras para interponer a nombre del Estado, acciones Contenciosa Administrativas Agrarias contra Resoluciones Finales de Saneamiento en los casos previstos por ley, y demandas de Nulidad de Titulos Ejecutoriales o Certificados de Saneamiento, cuando se evidencie la concurrencia de las causales de nulidad previstas en el art. 50 de la LSNRA, disponiendo además, la abrogatoria y derogatoria de las disposiciones contrarias a la referida norma, es asi que en los hechos el Decreto Supremo 3467, deroga la Facultad del Viceministerio de Tierras para interponer demanda contenciosa administrativa, en consecuencia, la arbitrariedad acusada contra las autoridades demandadas carece de veracidad;
- 3)Las autoridades demandadas lo único que realizaron fue aplicar el Decreto Supremo 3467 por el cual quedó abrogada la facultad del Viceministerio de tierras para interponer demandas contenciosa administrativas, que se hallaba prevista en la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo 29215, ahora derogada; asimismo, dieron aplicación estricta en la , aplicando el precedente en relación a la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional; misma que invocando a la , entendió que la jurisprudencia constitucional debe ser aplicada a los procesos que no tienen la calidad de cosa juzgada material; sin ser relevantes los hechos hubieren sido anteriores a la emisión de la correspondiente sentencia; y,
- 4)La acción de amparo constitucional tiene como característica la sumariedad e inmediatez; por lo que, se constituye en el mecanismo de defensa inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr el respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales; siempre que no exista otro medio de protección establecido por la ley; por lo que, no puede ser utilizada como una instancia casacional.
En audiencia a través de sus abogados, manifestaron:
- i)Se debe analizar qué decreto va primero y cuál después, se tiene por una parte al Decreto Supremo 1697 de 14 de agosto de 2013 -Bolibras-; luego se tiene al Decreto Supremo 3467 de 24 de enero de 2018 que derogó la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo 29215 -Reglamento a la Ley 1715-, referido a la competencia de Viceministerio de Tierras para la interposición de demanda contenciosa administrativa; por lo que, no actuaron de forma arbitraria o disfuncional; sino en mérito a la normativa precedente;
- ii)En la acción de amparo constitucional, el peticionante de tutela no hizo referencia a la acción de inconstitucionalidad concreta del 2017 y la sentencia constitucional emergente de ella; y tampoco, hizo mención a la , y no por desconocimiento, sino porque estas sentencias constitucionales no les benefician en la posición de sus pretensiones dentro de la acción de amparo constitucional; y,
- iii)En el caso dentro de la tramitación normal de la demanda contenciosa administrativa se presentó un incidente de nulidad; por esa razón, el Tribunal Agroambiental no se pronunció sobre el fondo de la controversia. También se tiene que antes del conocimiento del Decreto Supremo que modificó las competencias del Viceministerio, el Tribunal Agroambiental, una vez pronunciado el decreto de autos, dispuso un informe técnico del departamento técnico de la propia entidad, mediante el cual se determine si efectivamente el predio en cuestión se encontraba dentro del área Bolibras, el cual no fue elaborado a causa de la nulidad dispuesta.
I.2.3. Intervención de los terceros interesados
El representante legal de la Empresa "Agropecuaria OB SRL" no se hizo presente en la audiencia de la presente acción de defensa, tampoco presento informe alguno, pese a su legal notificación cursante a fs. 566.
I.2.4. Resolución
La Sala Constitucional Primera del departamento de Chuquisaca, mediante Resolución 128/2021 de 11 de octubre, cursante de fs. 583 a 590, concedió parcialmente la tutela impetrada; y en consecuencia, se dispuso lo siguiente:
- a)Dejar sin efecto el AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021; y,
- b)Las autoridades demandadas deben emitir una nueva resolución conforme a los fundamentos expuestos en su resolución; dicha determinación se dio sobre la base de los siguientes argumentos:
- 1)El origen de las atribuciones del Viceministerio de Tierras emana de lo dispuesto en la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo 29215; y por lo tanto, la derogatoria dispuesta por el Decreto Supremo 3467, alcanza a todas las normas posteriores, como vendría a ser el Decreto Supremo 1697, al omitir el AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021 en su fundamentación los alcances del Decreto Supremo 29215, además de no contener un análisis sobre la facultad del Viceministerio de Tierras de interposición de acciones contenciosa administrativas con relación a los predios del área "BOLIBRAS", si bien el Decreto Supremo 3467 efectivamente deroga la disposición transitoria vigésima del Decreto Supremo 29215; por el que, el Viceministerio de Tierras quedaría sin facultades para interponer demandas contenciosas, sin embargo, el Decreto Supremo 1697, en su artículo único, instruye al INRA ejecutar el proceso de saneamiento sobre el área "BOLIBRAS", debiendo considerar únicamente la superficie que cuenta con antecedentes agrarios sustanciados ante el ex Consejo de Reforma Agraria, y que las posesiones identificadas en el área rural son ilegales, no siendo objeto de reconocimiento de derecho propietario, debiendo priorizarse la identificación de tierras fiscales; también, instruye al Viceministerio de tierras, la interposición de los recursos que correspondan en el marco de sus atribuciones, en predios saneados sobre las tierras que comprende el caso "BOLIBRAS", que cuenten con Resoluciones Finales; de Saneamiento o títulos ejecutoriales emitidos en contravención a la disposición transitoria décimo primera de LSNRA, vinculado a ello, el Decreto Supremo 1697 también instruye al Viceministerio de tierras asumir las acciones para hacer cumplir lo dispuesto en la disposición transitoria de la Ley precitada, entendiendo que el proceso de saneamiento no concluyó en Bolivia;
- 2)Del análisis de la demanda contenciosa administrativa se puede advertir que si bien es cierto que la legitimación del Viceministerio de Tierras se apoya solamente en la disposición vigésima del Decreto Supremo 29215, el art. 110 inc. f) del Decreto Supremo 29894, sin embargo, también se advierte que se invoca el Decreto Supremo 1697, referido a la función que se le asigna a través de la indicada norma; por lo que, los Magistrados del Tribunal Agroambiental obviaron incorporar en su análisis de ese marco normativo, haciendo una abstracción del Decreto Supremo 1697 para el caso "BOLIBRAS", por el tratamiento especial que merece aquello;
- 3)Al existir una omisión de una parte esencial en el momento de análisis y emisión del AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2e 012/2021, por parte de los magistrados del Tribunal Agroambiental, al no haber considerado el Decreto Supremo 1697, deviene en una fundamentación insuficiente, en una resolución arbitraria, al limitar su decisión a lo señalado por el Decreto Supremo 3467; por lo que, se omite considerar disposiciones legales que fueron señaladas en la demanda contenciosa administrativa;
- 4)El Tribunal Agroambiental debió comprobar lo afirmado por el Viceministerio de tierras que el predio "La Esperanza II" disponiendo los estudios respectivos para establecer si se encuentra sobrepuesto o se encuentra en el área de "BOLIBRAS" y determinar si es evidente o no esa afirmación, en relación al Decreto Supremo 1697; y,
- 5)Finalmente, en cuanto al derecho al acceso a la justicia y la facultad de administrar la tierra como parte del derecho del pueblo boliviano, el impetrante de tutela, no acreditó de qué manera ello constituye un derecho subjetivo que merezca la tutela a través de la acción de amparo constitucional; por lo que, no evidencia que existen elementos que permitan su análisis, correspondiendo denegar la tutela respecto a esos reclamos.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa demanda contenciosa administrativa, de 20 de enero de 2014, interpuesto por el Viceministerio de Tierras del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras contra la Resolución Final de Saneamiento RACS-, correspondiente al saneamiento del predio "La Esperanza II", por la que se dispuso emitir Título Ejecutorial a favor de la "Agropecuaria OB SRL", sobre la superficie de 1.110.9959 hectáreas (ha), debido a que esta fue emitida vulnerando lo dispuesto en la Disposición Transitoria Décimo Primera y la Resolución Administrativa RES. ADM 083/99 de 10 de junio de 1999, emitida por el Director Nacional del INRA, que en el punto segundo disponía la inmovilización de toda el área que comprende el caso "Bolibras I y Bolibras II", además de advertir errores de fondo en la tramitación del proceso (fs. 26 a 32 vta.). Cursa Auto de admisión de 21 de febrero de 2014, de la citada demanda (fs. 42 y vta.); y Decreto de Autos para Sentencia de 12 de mayo de 2017 (fs. 277).
II.2. Por informe de 22 de julio de 2019, la Secretaria de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, realizó una relación del expediente, indicando la presentación de la demanda, respuesta por el Director Nacional del INRA, y apersonamiento de la empresa "Agropecuaria OB SRL"; réplica presentada por el Viceministerio de Tierras, notificaciones a terceros interesados, dúplica, presentada por el INRA, indicando que expediente se encuentra en estado de sorteo de los antecedentes del Legajo Agrario "El Porvenir", mismo que se encuentra sorteado esperando se emita Resolución (fs. 336 a 337).
II.3. Asimismo, cursa Auto de 20 de febrero de 2020, por el cual los Magistrados demandados, suspendieron el plazo para dictar sentencia, solicitando al Departamento Técnico Especializado del Tribunal Agroambiental: Determinar, entre otros datos, técnicamente la sobreposición del predio mensurado "La Esperanza II" con el antecedente agrario de "Bolibras I y II", estableciendo, superficie (porcentaje), ubicación, límites y demás datos técnicos (fs. 355 y vta.).
II.4. Por memorial de 14 de diciembre de 2020, Fernando Chueca Aguinaga, en representación legal de la "Agropecuaria OB SRL", solicitó la nulidad de obrados hasta el auto de admisión por falta de legitimación activa del demandante así como se tenga por no presentada la demanda (fs. 398 a 399 vta.).
II.5. Mediante AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021 de 12 de febrero, la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental dispuso por ultractividad de la ley establecida por la Disposición Final Tercera de la Ley 439, ANULAR OBRADOS, hasta el auto de admisión de demanda. En sus fundamentos indicó que:
- i)La demanda contenciosa administrativa impugnando la Resolución Final de Saneamiento RACS-, respecto del predio "La Esperanza II", se interpuso por el Viceministerio de Tierras, al amparo de la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo 29215 de 2 de agosto de 2007, Reglamento de la LSNRA, modificada por la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria -Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006-, demanda que después de su admisión se procedió a su tramitación. Indica que mediante Decreto Supremo 3467 de 24 de enero de 2018, se derogó de manera expresa la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo 29215, denominada "Interposición de acciones Contenciosa Administrativas y Demandas de Nulidad de Títulos Ejecutoriales por la Superintendencia Agraria o el Viceministerio de Tierras" y el inciso f) del artículo 110 del Decreto Supremo 29894 de 7 de febrero de 2009, denominado facultad del Viceministerio de Tierras para interponer acciones contenciosa administrativas agrarias contra Resoluciones Finales de Saneamiento y demandas de Nulidad de Títulos Ejecutoriales o Certificados de Saneamiento, cuando se evidencie la concurrencia de las causales de nulidad previstas en el art. 50 de la LSNRA, disponiéndose además de la abrogatoria y derogatoria de las disposiciones que sean contrarias a la referida norma;
- ii)Refirió a la teoría jurídica del instituto jurídico de la derogación, y que la , sobre la aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional indicando que la misma debe ser aplicada a procesos en curso y no a aquellos que adquirieron la calidad de cosa juzgada; también, analizó la figura de la legitimación; y,
- iii)En cuanto a los efectos derogatorios del Decreto Supremo 3467, invalidó expresamente la capacidad jurídica (legitimación activa) que tenía el Viceministerio de Tierras, instancia dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras para que en representación del Órgano Ejecutivo interponga acciones Contenciosa administrativas contra Resoluciones Finales de Saneamiento, así como la interposición de las demandas de Nulidad de Títulos Ejecutoriales o Certificados de Saneamiento, cuando concurran las condiciones establecidas por ley. Analizan que la indicada norma sufre de un vacío legal respecto de la legitimación activa del Viceministerio de tierras, para dar continuidad en representación del Estado a los procesos judiciales en curso, presentados con anterioridad a la vigencia de la referida norma hasta su conclusión, también analizan sobre la derogatoria de una norma, que implica la pérdida de legitimación activa de un ente público como es el Viceministerio de tierras y que la legitimación activa se constituye en presupuesto necesario para obtener una sentencia; y si la condición de legitimidad activa terminaría o finalizaría abruptamente, como producto de una ley o norma, implicaría que todos los actos ejecutados después de la vigencia de la misma serían nulos de pleno derecho, art. 122 de la CPE, consecuentemente. Si bien el Tribunal agroambiental interpretó anteriormente que los trámites iniciados antes de la promulgación de Decreto Supremo 3467, debieron seguir tramitándose hasta su conclusión, bajo el entendimiento de que si bien como efecto de dicha norma, el Viceministerio de Tierras no cuenta con legitimación o atribución, dado el estado del proceso y apelando a la doctrina de la perpetuación de la legitimación, por medio del cual, las partes que están legitimadas en el proceso mantienen esa legitimación, no obstante se produzcan cambios posteriores; sin embargo, la estableció que sobre las acciones contenciosas administrativas interpuestas por el Viceministerio de tierras que no cuentan con sentencia y que siguen en trámite, carecen de legitimidad activa, por interpretación inequívoca del Decreto Supremo 3467 y la aplicación retrospectiva de lo ya resuelto; por lo que, al ser vinculante debe ser aplicado también en esa demanda (fs. 406 a 409 vta.). Auto interlocutorio definitivo, notificado al ahora peticionante de tutela el 12 de febrero de 2021 (fs. 411).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante, denunció la lesión de su derecho al acceso a la justicia, "a la tierra y facultad de administración", a los principios de legalidad, seguridad jurídica, reserva legal y competencia; toda vez que, los Magistrados del Tribunal Agroambiental dentro de la demanda contenciosa administrativa seguida por el Viceministerio de Tierras contra la Resolución Final de Saneamiento RACS-, sobre predios presuntamente sobrepuestos al área denominada BOLIBRAS, pronunciaron el AUTO INTERLOCUTORIO DEFINITIVO S2a 012/2021, en mérito al principio de ultractividad dispusieron la nulidad de obrados, alegando incompetencia de la entidad mencionada para plantear demandas contenciosa administrativas, de esa manera, la parte accionante denuncia que las autoridades demandadas aplicaron de manera errada, retrospectivamente la , emitiendo una arbitraria fundamentación respecto de la presunta ausencia de legitimación activa del Viceministerio de Tierras, para interponer demandas contenciosa administrativas, cuando su legitimidad está dada por el Decreto Supremo 1697 de 14 de agosto de 2013, vigente, omitiendo deliberadamente la consideración del referido Decreto Supremo; privando al Estado a acceder a justicia agraria.
De acuerdo a lo indicado, las problemáticas que se nos presentan tienen relación en el fondo con la lesión del derecho al debido proceso en sus vertientes de motivación, fundamentación y congruencia.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada, para el efecto se analizarán los siguientes aspectos:
- a)Diferencia entre irretroactividad de una norma y aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional;
- b)La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso;
- c)Sobre el análisis realizado a la ; y,
- d)Análisis del caso concreto.
III.1. Diferencia entre irretroactividad de una norma y aplicación retrospectiva de la jurisprudencia constitucional
III.1.1 Principio de irretroactividad de la Ley
El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de , asumió el siguiente razonamiento:
La , sobre el principio de irretroactividad de la ley, en el Fundamento Jurídico III.1, señaló:
Este Tribunal Constitucional Plurinacional en la a tiempo de realizar una interpretación del art. 123 de la CPE sostuvo que: "La Constitución Política del Estado en su art. 123, dentro del Capítulo destinado a garantías jurisdiccionales, establece que 'La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución'.
Respecto al principio de irretroactividad de la norma a que hace referencia el accionante, el Tribunal Constitucional mediante la , citada por la , señaló lo siguiente: 'El art. 33 de la CPE abrg., disponía que la ley solo tiene efecto para lo venidero; y no así retroactivo, excepto en materia social cuando lo determine expresamente, y en materia penal cuando beneficie al delincuente; es decir, uno de los principios más elementales que rigen la aplicación de la ley es su irretroactividad, que significa que ésta no debe tener efectos hacia atrás en el tiempo; sus efectos solo operan después de la fecha de su promulgación, así también lo ha establecido el art. 123 de la CPE.
El fundamento jurídico del principio de irretroactividad, es la necesidad de dar estabilidad al ordenamiento jurídico, porque sin el mencionado principio se presentan confusiones sobre la oportunidad de regulación, de suerte que en muchas ocasiones con una conveniencia presente se regulaba una situación pasada, que resultaba exorbitante al sentido de la justicia, por falta de adecuación entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica.
Las personas tienen confianza en la ley vigente, y conforme a ella celebran sus transacciones y cumplen sus deberes jurídicos. Dar efecto retroactivo a una ley equivale a destruir la confianza y seguridad que se tiene en las normas jurídicas.
La naturaleza jurídica del principio de irretroactividad es la premisa según la cual, en la generalidad de las circunstancias se prohíbe, con base en la preservación del orden público y con la finalidad de plasmar la seguridad y estabilidad jurídica, que una ley tenga efectos con anterioridad a su vigencia, salvo circunstancias especiales que favorezcan, tanto al destinatario de la norma como a la consecución del bien común, de manera concurrente. Es por ello, que el principio de irretroactividad no se contrapone con la necesidad de mutaciones normativas, que impiden la petrificación de un orden jurídico que ha de ser dinámico, en el sentido de ajustar a las condiciones y circunstancias actuales, sin que esto implique el desconocimiento de situaciones jurídicas definidas de acuerdo con la ley, ni la vulneración de los derechos adquiridos'.
Concordante con el precedente constitucional esta Sala considera que la irretroactividad de la ley al constituir una garantía a favor del ciudadano y no del Estado, impide también, que una norma reciente pueda afectar a plazos de prescripción que empezaron a computarse en vigencia de una norma anterior, pues ello significaría desconocer el principio de irretroactividad de la ley y consentir una aplicación retroactiva, pues a los actos que se produjeron en un determinado tiempo, corresponde se aplique la normativa legal vigente en ese momento, lo contrario significaría contrariar el mandato constitucional de la irretroactividad como garantía a favor del ciudadano, desconocer el orden público, la seguridad y estabilidad jurídica. No obstante, la regla de prohibición de aplicación retroactiva de una norma encuentra su excepción bajo el principio de favorabilidad y cuando se trate de normas penales, sociales y en normas de carácter adjetivo.
III.1.2. Sobre la aplicación ultractiva de una norma
Al respecto, la , en su Fundamento Jurídico III.3 refirió a la irretroactividad, retroactividad y ultractividad de la Ley, la aplicación de la ley, indica que se rige por uno de los principios más elementales que es su irretroactividad, que expresa que ésta no debe tener alcances hacia atrás en el tiempo; sus efectos normativos solo operan después de la fecha de su promulgación, para casos por venir. El principio de irretroactividad de la ley se funda en la necesidad de dar estabilidad al ordenamiento jurídico, porque sin el referido principio se darían confusiones en cuanto a la oportunidad de regulación, para evitar que con un interés presente, -actual- se regule una actuación pasada que podría resultar excesiva en el sentido de justicia por falta de adecuación entre el supuesto de hecho y la consecuencia jurídica. Desde una óptica general el efecto retroactivo no está permitido por cuestiones de orden público, las personas tienen confianza en la ley vigente, y de acuerdo a ella realizan sus transacciones y ejecutan sus obligaciones jurídicas; otorgar este a una ley de modo general, destruye la confianza y seguridad que se tiene respecto de ella. Empero, desde otra óptica de la doctrina del derecho, se refiere que la retroactividad, es un posible producto de las normas o actos jurídicos que implica la extensión de su aplicación sobre hechos pasados o previos a la ley, como se tiene referido, por principio general, la irretroactividad es la prohibición de emplear una disposición jurídica a sucesos o actos de consecuencias legales anteriores a la entrada en vigencia de cualquier precepto legal, salvo en algunas materias como es la penal; ya que, ésta se rige por el principio de irretroactividad que busca proteger a los ciudadanos de que se les pueda sancionar a posteriori por un acto que cuando fue realizado no estaba prohibido, también se aplica este principio cuando, durante el proceso se dicta una ley más gravosa para el imputado en cuyo caso la ley derogada mantiene su vigor por ser más benigna. A este último se lo denomina ultractividad de la ley penal. La doctrina en sus diferentes conceptos de forma clara señaló que, si se presenta alguna disposición de cualquier norma jurídica procede su uso bajo el amparo de cualquier tratado internacional o principio pro persona, a un hecho o acto anterior a la entrada en vigencia de una ley, entonces estaríamos en el supuesto de la aplicación retroactiva en virtud a que se utiliza uno de estos principios, es por ello que a este acto jurídico los más altos tribunales internacionales lo denominaron ultractividad de la ley que es aplicable en dos supuestos:
- 1)En procesos pendientes de concluir a la derogación de una ley.
- 2)Aplicación de un precepto legal bajo el principio pro persona o un tratado internacional (M.D.C Edgar Meg- Depto.Legal Inteligis). Conforme a la Teoría General del Derecho, es precisa la aplicación del principio "tempus regit actus", que se traduce en que la norma en vigor al momento de acontecer los hechos por ella prevista, es la que se emplea a esos, aunque la disposición haya sido derogada después; es así que la ultractividad de la ley es un problema de uso de ésta en el tiempo e íntimamente ligada al principio de que todo suceso, acto o negocio jurídico se rige por la ley vigente al momento de su ocurrencia, realización o celebración. Conforme al principio fundamental de irretroactividad de la ley, consagrada por la actual Constitución Política del Estado, la vigencia y aplicación de las leyes en el tiempo sólo opera hacia el futuro, es decir, que las leyes sólo rigen para lo venidero. Esto significa que son de aplicación obligatoria a partir de su publicación o de la fecha prevista por la propia ley, para aquellos casos en los que el legislador establezca una "vacatio legis". Sin embargo, cabe también señalar que el principio de la irretroactividad tiene dos excepciones:
- i)La primera excepción es la aplicación retroactiva de las leyes, en casos específicamente definidos en la propia norma constitucional que consagra el principio de la irretroactividad; lo que significa que en los casos expresamente previstos por el constituyente las leyes pueden ser empleadas en forma retroactiva a casos sucedidos antes de promulgación y publicación. Al respecto, el art. 123 de la CPE, que consagra el principio de la irretroactividad, ha previsto expresamente la excepción a la regla disponiendo la aplicación retroactiva de la ley en los siguientes casos: "...en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y, en el resto de los casos señalados por la misma Constitución".
- ii)La segunda excepción, es la ultractividad de las leyes, que determina que las normas prevalecen en el tiempo, pese a su derogatoria o abrogatoria, y básicamente se manifiesta en dos casos:
- a)Cuando un acto acontece en un momento determinado del tiempo, éste se somete a las normas vigentes en esa oportunidad, pero cuando se promulga una nueva disposición que rige la misma materia, se aplica el precepto anterior hasta concluir con el procedimiento establecido, pese a que coexiste otra norma-nueva- en el mismo tiempo; y,
- b)Promulgación de preceptos menos favorables a las vigentes, referente a actos que se han suscitado en vigor de la anterior disposición, se emplean las primeras sobre la base del principio de favorabilidad, a contrario sensu a la norma prevista en el art. 116.II de la CPE, que prevé que cualquier sanción debe fundarse en una ley anterior al hecho punible y en consecuencia, sólo se aplicarán las leyes posteriores cuando sean más beneficiosas. Este último principio se aplica sólo en materia penal. Así, por ejemplo, la estableció que: "...cuando se trata de una ley más benigna, relativa a un precepto de naturaleza sustantiva, contenido en esas leyes, es aplicable el principio de retroactividad, o en su caso, de ultractividad, según cuál sea la más benigna para el caso planteado"; por lo que, queda claro que la ultraactividad de la ley se emplea cuando en caso de sucesión de leyes, se aplica la anterior al hecho si ésta era más benigna, ya que además es una excepción al principio constitucional de irretroactividad de la ley; siendo que, permite que la ley vigente al tiempo de la comisión del delito o en el intermedio entre la comisión del mismo y su juzgamiento, sustituida por otra ley más gravosa, siga rigiendo aun después de su derogación, debido a la temporalidad y dada la excepción de las que gozan y por la que tienen vigor sean o no más desfavorables que la ley posterior que la deroga".
III.1.3.La retrospectividad de las normas declaradas inconstitucionales
En este caso, se habla respecto a los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma legal en el tiempo, el art. 14 del CPCo, dispone: "La sentencia que declare la inconstitucionalidad de una norma del ordenamiento jurídico no dará lugar a la revisión de sentencias que tengan la calidad de cosa juzgada, ni a la
revisión de los actos realizados con la norma cuando se presumía constitucional".
Por su parte, la jurisprudencia constitucional, con relación a los efectos en el tiempo de la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma, en la 1, en su Fundamento Jurídico III.2, señala:
De dicha norma se desprende que, por regla general, las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de una disposición legal, tienen efecto hacia futuro, lo que significa que aquellos actos cumplidos en vigencia de la disposición legal que se presumía constitucional, se mantienen inalterables; sin embargo, del contenido de la misma norma, se extrae que las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de la norma pueden tener efecto retrospectivo cuando se trate de resoluciones que no tengan la calidad de cosa juzgada; es decir, cuando el proceso se encuentre en curso y esté pendiente la sentencia o resolución o cuando esta no esté firme en virtud a que no se han agotado los medios de impugnación existentes, o cuando, frente a la lesión de derechos fundamentales y garantías, la resolución o el acto hubieran sido impugnados a través de las acciones de defensa correspondientes (dentro del plazo de seis meses tratándose de la acción de amparo constitucional).
(...)
Por otra parte, la Sentencia Constitucional Plurinacional que declara la inconstitucionalidad de una norma también puede tener carácter retroactivo en materia penal, en virtud a lo establecido por el art. 123 de la CPE que dispone que la ley solo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo salvo, entre otros casos, en materia penal cuando beneficia al imputado o a la imputada.
En consecuencia, si bien es cierto que por regla general, la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma legal y su consiguiente expulsión del ordenamiento jurídico dispuesta por una Sentencia Constitucional Plurinacional, tiene efecto hacia el futuro, y por ende, no afecta a las resoluciones pasadas en autoridad de cosa juzgada ni a los actos cumplidos en vigencia de la norma; empero, por vía de excepción, es posible su aplicación retrospectiva respecto a resoluciones que no hayan adquirido calidad de cosa juzgada.
Finalmente, cabe puntualizar, que el efecto a futuro de la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una norma, opera desde su publicación; puesto que, es desde ese momento que no solo las autoridades judiciales y administrativas que conocen y resuelven los procesos judiciales, sino también, los justiciables, tienen la posibilidad de tomar conocimiento de la declaratoria de inconstitucionalidad; en este sentido, la 2 en su Fundamento Jurídico III.1., señala:
...el Tribunal Constitucional Plurinacional vino publicando las Resoluciones constitucionales en la Gaceta Constitucional Plurinacional y a su vez activó desde la creación de la jurisdicción constitucional, el uso de su página web, siendo -a partir de ello- exigible su cumplimiento.
Así entonces, las diferencias sustanciales entre la figura de la irretroactividad y la retrospectividad, radica en los efectos de ambas, la primera encuentra su sustento en los principios de seguridad jurídica a objeto de preservar el orden público, pues impide que una ley ya derogada o abrogada continúe surtiendo efectos, salvo determinadas circunstancias específicamente referidas en la norma (en materia penal cuando beneficie al imputado o imputada, o laboral cuando la norma así lo determine- ultractividad), o que de alguna manera se encuentre establecida su vigencia a ciertos actos u hechos que por su transición normativa continúen vigentes por un cierto tiempo; la retrospectividad establecida en el art. 14 del CPCo, nace de la facultad del Tribunal Constitucional Plurinacional al momento de realizar control normativo de las normas, facultando a este ente de expulsar -no derogar, ni abrogar normas, pues ello es facultad propia del Órgano legislativo3- una norma del ordenamiento jurídico, declarada inconstitucional, aunque con efectos derogatorios y abrogatorios4 y en el caso de la declaratoria de inconstitucionalidad por omisión -le faculta a adicionar dentro de la normativa lo omitido que importa de igual manera una inconstitucionalidad-; entonces, la retrospectividad, viene a constituirse en una excepción de la regla por la cual una sentencia que declara inconstitucional de una norma de manera general tienen efecto hacia futuro -lo que significa que aquellos actos cumplidos, en vigencia de la disposición legal que se presumía constitucional, se mantienen inalterables-; por lo que el efecto retrospectivo de la norma declarada inconstitucional se da cuando el curso del proceso se encuentra pendiente de resolución o no cuente con sentencia con calidad de cosa juzgada o ante la lesión de derechos fundamentales y garantías, la resolución o el acto se hubieren impugnado a través de acciones constitucionales y estas no cuenten con cosa juzgada constitucional.
De lo mencionado, conforme se estableció en el fundamento precedente existen situaciones establecidas en el artículo que permiten la aplicación retrospectiva de una norma declarada inconstitucional, ya que esa declaración de inconstitucionalidad no se rige a los principios de la irretroactividad de la norma, cuando esta es derogada o abrogada; sino al principio de aplicación de las normas en el tiempo, siendo esta su principal diferencia; en cuanto a su tratamiento específico, -art. 121.II. de la CPE-.
III.2. La fundamentación y motivación de las resoluciones y el principio de congruencia como elementos de la garantía del debido proceso
El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la , reiterada por las y ambas de 18 de julio -entre otras-, desarrolló el siguiente razonamiento:
El derecho a una resolución fundamentada y motivada, como elementos del debido proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento contenido en la 5; la cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso de omisión, se vulnera dicho derecho. Posteriormente, en la 6, se aclara que dicha garantía es aplicable también en procesos administrativos y disciplinarios.
En el Fundamento Jurídico III.3 de la , se establecieron los requisitos que debe contener toda resolución jurisdiccional o administrativa, con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación y fundamentación como elementos configurativos del debido proceso, como son:
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