0517/2023-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0517/2023-S1 Sucre, 31 de mayo de 2023

SALA PRIMERA Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller Acción de amparo constitucional

Expediente: 47565-2022-96-AAC Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 59 de 9 de mayo de 2022, cursante de fs. 359 a 361 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Juan Carlos Munguía Santiesteban en representación legal de la empresa Gravetal Bolivia Sociedad Anónima (S.A.) contra Carlos Alberto Egüez Añez y María Cristina Díaz Sosa, Magistrados de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 18 y el 21 de abril de 2022, cursantes de fs. 179 a 196; y, 200 y vta., la parte accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La Gerencia Grandes Contribuyentes (GRACO) Santa Cruz del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), procedió a la verificación de documentos que respaldan los Certificados de Devolución Impositiva (CEDEIM's) relativo al Impuesto al Valor Agregado Crédito Fiscal, de las ordenes de verificación de los periodos de febrero, marzo, abril, mayo, junio, septiembre, noviembre y diciembre de la gestión 2012, emitiéndose la Resolución Administrativa de Devolución Indebida Posterior 211879000006 de 25 de junio de 2018, siendo notificada el 28 de igual mes y año, en la cual se observó y depuró el crédito fiscal IVA de los citados periodos, dicha Resolución fue impugnada mediante recurso de alzada ante la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria (ARIT) en el cual solicitó la aplicación de la prescripción porque la administración tributaria se excedió más de cuatro años para verificar, investigar y controlar, ello de acuerdo lo establecido en los arts. 59 y 60 del Código Tributario Boliviano (CTB), también se impugnó las observaciones realizadas por la administración tributaria a cada una de las facturas, ante ello, la ARIT Santa Cruz, emitió la Resolución de Recurso de Alzada ARIT-SCZ/RA 0776/2018 de 15 de octubre, por la cual rechazó la prescripción planteada, indicando que no habría transcurrido los ocho años contados desde el 1 de enero del año siguiente al vencimiento del periodo de pago, además estableció la aplicabilidad de la Ley 812 de 30 de junio de 2016, la cual regula el termino de prescripción de los 8 años; asimismo, la referida Resolución revocó en parte los cargos específicos de cada una de las facturas observadas y ratificó otras, además rechazó la posición respecto a los casos de devolución impositiva y que la prescripción se inicia de forma especial a partir de la entrega de los CEDEIM's, posición que fue planteada por la Gerencia GRACO Santa Cruz del SIN; asimismo, rechazó que hubiese operado alguna causal de suspensión de prescripción por la notificación con la orden de verificación, dichos aspectos no fueron impugnados por el fisco; la citada Resolución de alzada fue objeto de recurso jerárquico, instancia que concluyó con la emisión de la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 2552/2018 de 18 de diciembre, la cual confirmo el computo de la prescripción y en el fondo revocó parcialmente la Resolución de alzada, sobre los importes pagados.

Concluidas las etapas ante la Autoridad General de Impugnación Tributaria (AGIT), interpuso demanda contenciosa administrativa contra la Resolución jerárquica y en la expresión de agravios se impugnaron dos aspectos, el primero fue el rechazo de la prescripción por aplicación retroactiva de las Leyes 291 de 22 de septiembre de 2012, 317 de 11 de diciembre de 2012 y 812 de 30 de junio de 2016, las cuales entraron en vigencia en los años 2012 y 2016 respectivamente, es decir, posteriormente a los hechos imponibles que fueron objeto de la verificación y que su tratamiento era de previo pronunciamiento y el segundo aspecto, es sobre el reclamo de fondo y que obligatoriamente debe resolverse en caso de rechazo de la prescripción, referida a la ilegal ratificación de los cargos que fueron confirmados en la Resolución jerárquica.

La Sentencia 387/2020 de 12 de octubre de 2020, fue insuficientemente motivada e incongruente, porque resuelve un aspecto que ya fue resuelto en la instancia recursiva y que estaba firme, como es el inicio del cómputo de 1 de enero de 2013 para los periodos verificados de febrero a noviembre de 2012 y el 1 de enero de 2014 para el periodo verificado de diciembre de 2012, el cual no fue impugnado por la administración tributaria por lo que quedo firme este aspecto; asimismo, es arbitraria porque establece un inicio de cómputo que no está previsto en el art. 60 del CTB, por lo que la entrega de los CEDEIM's no es una situación, ni un momento previsto en el citado artículo, además es doblemente arbitraria porque el instituto de la prescripción relacionado al principio de legalidad previsto en el art. 6 del CTB, no permite interpretaciones extensivas por analogía, además es incongruente al invocar la reserva de ley para la prescripción y luego introduce momentos de inicio de computo diferentes a libre criterio, lo cual contraviene la reserva de ley; por lo que, se debió fundamentar los motivos, hecho que tampoco ocurrió, vulnerando el debido proceso en su elemento de motivación, porque al momento que señaló como inicio de cómputo (entrega de los CEDEIM's) extremo que no era objeto del litigio, lo cual no tiene sustento legal, más aun la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia establece que el inicio de cómputo para las verificaciones de devolución impositiva es el 1 de enero del año siguiente al periodo de pago del periodo fiscal verificado, el computo de la prescripción se suspende únicamente por el inicio de una fiscalización y en el presente caso, el proceso fue de verificación y aun con la suspensión no aplica por ser de verificación; asimismo, la prescripción esta perfeccionada antes de la notificación de la Resolución Administrativa de Devolución Indebida Posterior 21187900006, efectuada el 28 de junio de 2018, habiendo transcurrido un año y medio después de la prescripción. La Sentencia cuestionada, omite pronunciarse sobre todos los aspectos de fondo que obligatoriamente debían resolverse, porque cuando los Magistrados demandados rechazaron la prescripción debían pasar a la segunda parte de la demanda; por lo que, omiten considerar los aspectos de fondo, porque en el punto "V", se remiten solo a considerar la prescripción omitiendo mencionar la segunda parte sobre aspectos de fondo como son el punto "V.1" denominado Código 2 y 3 sobre las facturas supuestamente no vinculadas a su actividad y no demostrarse la efectiva realización de la transacción, punto "V.2" respecto a los cargos denominados Código 3 y 4, donde no se demuestra efectiva realización de la transacción y no respaldar el medio fehaciente de pago; punto "V.3" sobre la impugnación del código 4, sin respaldo del medio fehaciente de pago de la transacción mayor a UFV's50 000.- (cincuenta mil Unidades de Fomento a la Vivienda) y el último punto versa sobre el rechazo de prueba de reciente obtención presentada en la etapa recursiva; y, que al no considerar estos puntos, se advierte la lesión a sus derechos y garantías constitucionales; por lo cual, soportan cargos ilegales que hubieran quedado sin efecto, sea por la prescripción planteada o por ser improcedentes.

Por lo que, correspondía que los Magistrados demandados al dictar la Sentencia cuestionada, debían pronunciarse sobre ambos aspectos, pero los demandados solamente resolvieron el tema de la prescripción, además con graves incongruencias y transgrediendo la normativa aplicable a la prescripción tributaria, declarando improbada la demanda contencioso administrativa; asimismo, omitieron su pronunciamiento sobre cada uno de los aspectos de fondo impugnados respecto a cada factura observada; toda vez que, la Resolución jerárquica se pronuncia sobre la procedencia o improcedencia de las mismas, pero la Sentencia 387/2020 no lo hace y si hubiera resuelto cada uno de los puntos expresados en la demanda, se hubiese dispuesto la revocatoria total de la Resolución jerárquica; por lo que, independientemente de la prescripción, se vulneró su derecho de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva, también se vulnero el debido proceso en sus tres elementos, como derecho, principio y garantía.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Considera lesionados sus derechos al debido proceso en sus tres dimensiones como derecho, garantía y principio, y en relación a sus elementos de congruencia, motivación, fundamentación y aplicación objetiva de la ley; a la defensa y a la tutela judicial efectiva, la seguridad jurídica y respeto a los derechos y la igualdad de las partes, citando al efecto los arts. 115.II, 117, 119.II, 178 y 180 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 9 de mayo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 348 a 358 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte impetrante de tutela a través de su representante legal, ratificó el tenor íntegro de la acción de amparo constitucional interpuesta.

I.2.2. Informe de las autoridades demandas

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

I.2.4. Resolución

II. CONCLUSIONES

Del análisis de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Por Resolución Administrativa de Devolución Indebida Posterior 211879000006 de 25 de junio de 2018, la Gerencia GRACO Santa Cruz del SIN, producto de una verificación de documentos que respaldan solicitudes de CEDEIM's, bajo la modalidad de verificación posterior, relativa al Impuesto al Valor Agregado Crédito Fiscal, en el cual se estableció la diferencia existente entre el monto devuelto por concepto de devolución tributaria y del mismo resulto un importe indebidamente devuelto al contribuyente Gravetal Bolivia S.A. -ahora accionante- de Bs544 952.- (quinientos cuarenta y cuatro mil novecientos cincuenta y dos bolivianos), equivalente a UFv's276 292.- (doscientos setenta y seis mil doscientos noventa y dos Unidades de Fomento a la Vivienda); asimismo, estableció un monto debidamente devuelto de Bs110 214 421.- (ciento diez millones doscientos catorce mil cuatrocientos veintiún bolivianos) en el IVA (fs. 156 a 164 vta.); siendo notificada mediante cedula el 28 de julio de 2018 a la empresa impetrante de tutela (fs. 166).

II.2. Cursa Resolución de Recurso de Alzada ARIT-SCZ/RA 0776/2018 de 15 de febrero, emitida a raíz del recurso de alzada interpuesto por la parte peticionante de tutela, en la cual impugnó la Resolución Administrativa 211879000006, planteando dos puntos, el primero sobre la prescripción de la facultad de determinar la deuda tributaria; y el segundo, sobre la improcedencia de la depuración de crédito fiscal, la cual fue resuelta mediante la referida Resolución en relación a la solicitud de prescripción, señalando lo siguiente:

En ese entendido, se evidencia que el 8 de mayo de 2017 la Administración Tributaria notificó mediante cédula a la recurrente con las Órdenes de Verificación - CEDEIM N° 14990200320, 14990200321, 14990200322, 14990200530, 14990200569 14990200151, 14990200244 y 14990200245, para los periodos febrero, marzo, abril, mayo, junio, septiembre, noviembre y diciembre de la gestión 2012, es decir, al momento en que se encontraba vigente a Ley 812, posteriormente se observa que la Administración Tributaria notificó por cédula a la recurrente el 28 de junio de 2018 con la Resolución Administrativa impugnada, fecha en la cual se encontraba en plena vigencia la Ley 812 y sus disposiciones respecto al instituto de la prescripción.

En ese contexto, se tiene que la Administración Tributaria ejerció su facultad de fiscalizar, determinar y sancionar al recurrente, dentro del alcance establecido por la Ley 812 al notificar con las citadas Ordenes de Verificación el 8 de mayo de 2017; y toda vez que la resolución impugnada fue notificada el 28 de junio de 2018, en vigencia de la Ley 812 -que dispone un término de prescripción de 8 años-, de acuerdo al parágrafo I del art. 60 de la Ley 2492 (CTB), concordante con el parágrafo I del art 154 del mencionado Código, el término de prescripción para los periodos observados de febrero, marzo, abril, mayo, junio, septiembre y noviembre 2012 se inició el 1 de enero de 2013 y para el periodo observado diciembre de 2012 -siendo que el vencimiento del periodo de pago es enero de 2013- se inició el 1 de enero de 2014 habiendo ejercido sus facultades oportunamente, al notificar la Resolución Determinativa impugnada, dentro del plazo señalado precedentemente, conforme a la línea doctrinal expresada en la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ- 953/2017 de 31 de julio de 2017, entre otras; consecuentemente, la facultad de determinación de la deuda tributaria de la Administración Tributaria aún no ha prescrito.

Así también, con relación a las obligaciones del contribuyente establecidas en el num. 5 del art. 70 de la Ley 2492 (CTB) aludida por la recurrente respecto a que no le otorgan a la Administración Tributaria facultades permanentes, cabe señalar que a Resolución impugnada a momento de observar la efectiva realización de la transacción citó el art. 70 nums. 4 y 5 de la Ley 2492 (CTB) de lo que se infiere que la citada norma no fue aplicada para sustentar la vigencia permanente de las facultades de la Administración tributaria como señala la recurrente, sino fue el sustento para fundamentar su observación respecto a las obligaciones del contribuyente, por lo que corresponde desestimar lo observado por la recurrente en este punto (sic).

Asimismo, sobre el segundo punto revocó parcialmente la Resolución Administrativa impugnada dejando sin efecto el tributo indebidamente devuelto de Bs315 511,10.- (trescientos quince mil quinientos once 10/00 bolivianos), quedando firme y subsistente el tributo indebidamente devuelto por el monto de Bs229 441,23.- (doscientos veintinueve mil cuatrocientos cuarenta y un 23/00 bolivianos), correspondiente al Impuesto al Valor Agregado de los periodos de febrero, marzo, abril, mayo junio, septiembre, noviembre y diciembre de la gestión 2012 (fs. 130 a 155).

II.3. La parte accionante planteó recurso jerárquico, en relación a la prescripción y la no consideración de las facturas observadas; por lo que, la AGIT emitió la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 2552/2018 de 18 de diciembre, bajo los siguientes fundamentos:

En ese contexto, se tiene que la Administración Tributaria ejerció sus facultades para la verificación de los hechos, elementos e impuestos vinculados al Impuesto al Valor Agregado y Gravamen Arancelario (GA), de los periodos fiscales febrero, marzo, abril, mayo, junio, septiembre, noviembre y diciembre de 2012, dentro del alcance establecido por la Ley N° 291 y toda vez que la Resolución Administrativa de Devolución Indebida Posterior N° 211879000006. fue notificada el 28 de junio de 2018, bajo la Ley N° 812, norma vigente, que dispone un término de prescripción de 8 años, de acuerdo al Artículo 60, Parágrafo I del Código Tributario Boliviano (CTB), el término de prescripción para los periodos fiscales febrero, marzo, abril, mayo, junio, septiembre, noviembre de 2012, se inició el 1 de enero de 2013 y concluirá el 31 de diciembre de 2020; y para el periodo fiscal diciembre de 2012, se inició el 1 de enero de 2014 y concluirá el 31 de diciembre de 2021; de modo que en el presente caso, no se advierte la configuración de la prescripción en los términos expuestos por el Contribuyente. (...)

En cuanto a los argumentos relativos a que la aplicación de las Leyes Nos. 291, 317 y 812, vulneran los Artículos 123 de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (CPE); y 150 del Código Tributario Boliviano (CTB) y los principios tempus comissi delicti, Seguridad Jurídica, Legalidad, Jerarquía e Irretroactividad; cabe señalar que la Autoridad de Impugnación Tributaria (AlT), por disposición del Articulo 197 del mencionado Código, no es competente para realizar el control de constitucionalidad de las normas vigentes, mismas que en su aplicación revisten presunción de constitucionalidad, máxime si conforme los Artículos 108, Numeral 1; 164, Parágrafo II de la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (CPE); y 3 del citado Código, las normas tributarias son de cumplimiento obligatorio desde su publicación. En tal sentido, es deber de los bolivianos cumplirlas y hacerlas cumplir mientras no sean declaradas inconstitucionales. En ese sentido, al encontrarse en plena vigencia las modificaciones al Código Tributario Boliviano (CTB), corresponde desestimar lo argüido por el Sujeto Pasivo, en este punto (sic).

Por lo que la resolución jerárquica desestimó la prescripción solicitada por la parte solicitante de tutela, en relación a los argumentos de fondo; asimismo, revocó parcialmente la Resolución impugnada en relación a los importes devueltos (fs. 48 a 74).

II.5. Mediante Sentencia 387/2020 de 12 de octubre, los Magistrados de la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia -autoridades demandadas-, resolvieron la demanda contencioso administrativa, declarándola improbada, manteniendo firme y subsistente la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 2552/2018, sin costas y costos; con base en los siguientes fundamentos:

Que la norma aplicable al caso, es la prevista en el texto original del art. 59.I de la Ley 2492 de 02 de agosto de 2003, que establece: "Prescribirán a los cuatro (4) años las acciones de la Administración Tributaria para: 1 Controlar, investigar, verificar, comprobar y fiscalizar tributos; 2. Determinar la deuda tributaria; 3. Imponer sanciones administrativas; 4. Ejercer su facultad de ejecución tributaria.".

Al presente, la cuestión más importante en materia de prescripción es determinar el momento a partir del cual deben computarse los plazos legales; la determinación precisa de ese momento viene exigido por el principio de seguridad jurídica y legalidad o reserva de Ley (art. 6 de la Ley 2492), instituyo una serie de parámetros legales a fin de establecer el inicio del cómputo en distintos casos, para determinar la prescripción, que se encuentra prevista en el art. 60 `I...el término de la prescripción se computara desde el 1 de enero del año calendario siguiente a aquel en que se produjo el vencimiento del periodo de pago respectivo (...). Del mismo modo el art. 5 del Decreto Supremo (DS) 27310...

(...)

En ese marco, de la revisión de antecedentes se puede evidenciar que la Administración Tributaria notificó mediante Cédula a Gravetal Bolivia S.A., en fecha 08 de mayo de 2017 con las Ordenes de Verificación Nros., 14990200320, 14990200321, 14990200322, 14990200530, 14990200569, 15990200151, 15990200244 y 15990200245, todas el 19 de abril de 2017, para la verificación de hechos, elementos e impuestos vinculados al crédito fiscal del Impuesto al Valor Agregado (IVA) comprometido del periodo fiscales de febrero, marzo, abril, mayo, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2012; asimismo, solicitó mediante requerimientos Nros. 00119941, 00119947, 00119949, así mismo mediante Nota con CITE-GB-SGC-030/2017 de 22 de mayo de 2017, solicitó ampliación de plazo para la presentación de documentación requerida mediante órdenes de verificación.

Por lo anterior, y de la compulsa de los documentos cursantes en antecedentes administrativos, se establece que la Administración Tributaria emitió la Resolución Administrativa de Devolución Indebida Posterior N° 211879000006 de 25 de junio de 2018, que estableció un importe indebidamente devuelto de Bs. 544.952, y como importe debidamente devuelto Bs. 110.214.421 correspondientes a los periodos fiscales de febrero, marzo, abril, mayo, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2012.

Ahora bien, conforme a lo dispuesto en el art. 59 y 60.I de la Ley 2492, el cómputo de la prescripción debe realizarse considerando el momento en que nace y se perfecciona el hecho generador, que en el caso presente el cómputo de la prescripción para la determinación de lo indebidamente devuelto se inicia a momento de efectivizado la entrega de los créditos solicitados por el contribuyente en la modalidad de revisión posterior; por lo que el cómputo de la prescripción se inició a partir del primero de enero del año siguiente a la fecha de devolución indebida (Certificados de Devolución Impositiva), esto es el 1ro de enero del 2013 y concluía el 31 de diciembre de 2020; y par ele periodo fiscal de diciembre de 2012, se inició el 1 de enero de 2014 y concluirá el 31 de diciembre de 2021, dicho esto, no se advierte la configuración de la prescripción.

De igual manera, el 09 mayo de 2017, Gravetal Bolivia S.A., presentó la Nota CITE-GB-SGC-030/2017, solicitando ampliación de plazo para presentar los documentos pendientes, de lo que la Administración Tributaria el 1 de junio de 2017, notificó al sujeto pasivo con los autos Nº 251779000216, 25779000218 y 251779000211, todos el 25 de mayo de 2017, según los cuales otorgo un plazo de 5 días hábiles para la presentación de documentos.

Por lo que la afirmación del demandante acerca de la prescripción de la facultad de la Administración Tributaria para controlar, investigar, verificar, comprobar, fiscalizar y determinar el IVA de los periodos febrero, marzo, abril, mayo, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de la gestión 2012, no es cierta, ya que tratándose de un procedimiento especial devolución tributaria, el hecho generador de la obligación tributaria se perfeccionó a momento de la devolución impositiva realizada por la Administración Tributaria, consecuentemente el término debe computarse a partir del primer día de la gestión siguiente de producida la notificación, como se mencionó en líneas superiores.

Por lo relacionado, se advierte que la Administración Tributaria ejerció sus facultades de verificación, y determinación, dentro del plazo dispuesto para el efecto; es decir, antes que dichas facultades prescriban.

VI. CONCLUSIONES.

En ese marco y del análisis precedente, este Tribunal Supremo de Justicia evidencia que ante la existencia de causales de suspensión de la prescripción, previstos en el art. 61 del Código Tributario, se concluye que al momento de la notificación con la Resolución Administrativa Nº 21187900006 de 25 de junio de 2018, las facultades de la Administración Tributaria para sancionar al contribuyente Gravetal Bolivia S.A., no se encontraban prescritas.

POR TANTO: La Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, en ejercicio de lo establecido en los arts. 2.2 y 4 de la Ley Nº 620 de 31 de diciembre de 2014, art. 781 del Código de Procedimiento Civil, falla en única instancia declarando IMPROBADA la demanda contenciosa administrativa de fs. 52 a 63, interpuesta por GRAVETAL BOLIVIA S.A., en consecuencia, se mantiene firme y subsistente la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ N° 2552/2018 de 18 de diciembre. Sin costas y costos, en previsión del art. 39 de la Ley 1178 (sic [fs. 33 a 42 vta.]).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

III.1. Sobre el contenido esencial de la fundamentación y motivación como elementos del debido proceso

La Constitución Política del Estado a través de su art. 115.II, prevé que: "El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones"; y, en su art. 117.I, establece que "Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso..."; por lo que, a partir de estos preceptos legales se tiene que el derecho al debido proceso se encuentra reconocido en el texto constitucional y comprende una triple dimensión, es decir como principio, garantía jurisdiccional y derecho fundamental, con el cual se busca garantizar la sujeción estricta a las reglas procesales establecidas en el orden jurídico de cada materia, a cuyo efecto busca la materialización de los valores justicia e igualdad en la labor de impartir justicia.

En ese marco, y siendo que el debido proceso es un derecho fundamental que toda persona tiene a un normal, pronto y oportuno proceso judicial o administrativo justo, en el que deben ser respetados y protegidos los derechos, principios y garantías establecidos en la Constitución y las leyes específicas, éste debe entenderse como la máxima expresión de la jurisdicción judicial y administrativa en un Estado Constitucional de Derecho; en tal razón, y por la fuerza fundamental que tiene como garantía, el debido proceso contiene numerosos elementos que lo configuran, siendo alguno de ellos, el derecho a un proceso público, derecho al juez natural, derecho a la igualdad procesal de las partes, derecho a no declarar contra sí mismo, garantía de presunción de inocencia, derecho a la defensa material y técnica, derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas, derecho a la valoración razonable de la prueba, derecho a la fundamentación, motivación y congruencia de las decisiones.

Ahora bien, este importantísimo derecho fundamental en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, como exigencias ineludibles en la emisión de toda resolución sea esta judicial, administrativa o cualesquier otra, expresada en una resolución en general, sentencia, auto, u otros, que resuelva un conflicto o una pretensión, ha merecido un desarrollo especial por la jurisprudencia constitucional efectuándose interpretaciones amplias y protectoras de este derecho, otorgando parámetros para su consideración y aplicación en la administración de justicia; así se fueron emitiendo líneas uniformes sobre su alcance; entre ellas, es menester citar a la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre1, la cual se constituye en precedente en vigor, ya que efectuó un desarrollo interpretativo sobre el contenido esencial de estos elementos de la fundamentación y motivación, con el fin de que a través de la aplicación directa de los mismos garanticen el respeto y eficacia plena de los elementos constitutivos de ese contenido esencial o núcleo duro de derechos; por lo que, identificando cuatro finalidades determinantes para el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada, desarrolló las mismas, siendo las siguientes:

(1) El sometimiento manifiesto a la Constitución (conformada por: a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad art. 410.II) y a la ley, de la autoridad -Juez, autoridad administrativa, etc.- o persona privada; es decir, de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado que tenga a su cargo el decidir sobre conflictos o pretensiones, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad.

En el Estado Constitucional de Derecho asumido por la Constitución, el principio de legalidad se encuentra en sumisión a un principio más alto: El principio de constitucionalidad. Este supone la vinculación a los valores, principios y derechos consagrados en la Constitución, más allá, o incluso sobre la ley.

La Constitución reconoce a ambos principios (de constitucionalidad y de legalidad), empero, desplaza al principio de legalidad y otorga supremacía al principio de constitucionalidad. Esto se verifica en el art. 410.I, que señala: "Todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución", añadiendo el segundo parágrafo que: La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa...". Además, estipula como fines y funciones esenciales del Estado, entre otros, el garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución (art. 9.4 de la CPE) y, manda como deberes de los bolivianos y bolivianas el conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución, y la práctica de los valores y principios que proclama la Constitución (art. 108 numerales 1, 2 y 3 de la CPE). (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia.

Entonces, cuando todo órgano o persona, sea de carácter público o privado que tenga a su cargo el decidir, pretende hacer uso de facultades discrecionales o arbitrarias alejadas de la razonabilidad (principio de razonabilidad), éste se convierte en una directriz valiosa estrechamente relacionada a la justicia (valor justicia), porque se manifiesta como un mecanismo de control y barra de contención de la arbitrariedad (principio de interdicción de la arbitrariedad), cuya comprensión es multidimensional:

En ese sentido, Pedro Talavera señala: "...la justificación de las decisiones judiciales constituye uno de los pilares del Estado de Derecho frente a las arbitrariedades del Antiguo Régimen". Del mismo modo, Horacio Andaluz Vegacenteno, sostiene: "La justificación de las decisiones judiciales es una exigencia del Estado de Derecho, no un elemento lógico del sistema jurídico. Sólo en el Estado de Derecho se considera que una decisión no está suficientemente justificada por el solo hecho de haber sido dictada por una autoridad competente".

En efecto, un supuesto de "motivación arbitraria" es cuando una decisión coincide o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba o, en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso (0SC 0965/2006-R de 2 de octubre), que influye, en ambos casos, en la confiabilidad de las hipótesis fácticas (hechos probados) capaces de incidir en el sentido, en los fundamentos de la decisión. Es decir, existe dependencia en cómo cada elemento probatorio fue valorado o no fue valorado, para que se fortalezca o debilite las distintas hipótesis (premisas) sobre los hechos y, por ende, la fundamentación jurídica que sostenga la decisión.

En este sentido, la 0SC 0802/2007-R de 2 de octubre, dentro de un proceso administrativo sancionador señaló: "Consiguientemente, aplicando los principios informadores del derecho sancionador, las resoluciones pronunciadas por el sumariante y demás autoridades competentes deberán estar fundamentadas en debida forma, expresando lo motivos de hecho y de derecho en que basan sus decisiones y el valor otorgado a los medios de prueba. Fundamentación que no podrá ser reemplazada por la simple relación de los documentos y presentación de pruebas o los criterios expuestos por las partes, y en los casos en los que existan co procesados, resulta primordial la individualización de los hechos, las pruebas, la calificación legal de la conducta y la sanción correspondiente a cada uno de ellos en concordancia con su grado de participación o actuación en el hecho acusado".

Si el órgano o persona, sea de carácter público o privado que tenga a su cargo el decidir incurre en cualesquiera de esos tres supuestos: "decisión sin motivación", o extiendo esta, "motivación arbitraria", o en su caso, "motivación insuficiente", como base de la decisión o resolución asumida, entonces, es clara la visualización de la lesión del derecho a una resolución fundamentada o motivada, como elemento constitutivo del debido proceso.

Los tres casos señalados, son un tema que corresponderá analizar en cada caso concreto, debido a que sólo en aquéllos supuestos en los que se advierta claramente que la resolución es un mero acto de voluntad, de imperium, de poder, o lo que es lo mismo de arbitrariedad, expresado en decisión sin motivación o inexistente, decisión arbitraria o decisión insuficiente, puede la justicia constitucional disponer la nulidad y ordenar se pronuncie otra resolución en forma motivada.

El principio de congruencia, ha sido desarrollado por varias sentencias constitucionales: La 0SC 1312/2003-R de 9 de septiembre, respecto al proceso como unidad; la 0SC 1009/2003-R de 18 de julio, con relación a la coherencia en la estructura de la decisión entre la parte motiva y la resolutiva. En ese sentido también está la 0SC 0157/2001-R y las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0747/2012 y 0858/2012, referidos a la congruencia entre la parte motiva y resolutiva en acciones de defensa; la 0SC 1797/2003-R de 5 de diciembre, cuando se resuelven recursos, sobre la pertinencia entre lo apelado y lo resuelto (el énfasis es añadido).

En tal sentido, estas dos primeras finalidades del contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada o motivada, contienen un desarrollo explicativo claro sobre el contenido esencial de estos elementos, y que se podría decir son la base primordial para el ejercicio de los demás derechos, garantías y principios que forman parte del debido proceso -como los que vamos a ver en la tercera y cuarta finalidad, derecho a la impugnación y principio de publicidad-; pues a través de ellos, se tiene los parámetros para su verificación en cuanto a la exigencia que los fallos contengan explícitamente los hechos concretos y comprobados a través de la prueba ofrecida por las partes y estas deben ser subsumidas específicamente al derecho, y ese procedimiento debe ser debidamente justificado mediante la motivación e inclusive la argumentación, ya que la ausencia de estos elementos; es decir, la falta de motivación de las resoluciones judiciales conduce a la arbitrariedad, y la ausencia de fundamentación supondría una resolución situada fuera del ordenamiento jurídico, en el entendido que la Constitución Política del Estado es la Norma Suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa; por ello, es que estas exigencias constitucionales, sobre todo la de motivar debe presidir en todo el proceso hasta la decisión judicial, evitando el juzgador incurrir en contradicciones en su razonamiento y no construir decisiones manifiestamente contradictorias, ajenas a la lógica de la norma aplicada a las premisas fácticas del caso concreto, lo que conllevaría también a que se quebrante el principio de congruencia.

En ese orden y continuando con el desarrollo de las finalidades del contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada, la SCP 2221/2012, también explica como ya lo habíamos dicho, que el cumplimiento de estas exigencias de parte de toda autoridad que emita una resolución resolviendo una situación jurídica en cualquier esfera, garantiza el derecho a la impugnación, ya que en la medida que una decisión contenga estos elementos del debido proceso, posibilita al justiciable conocer los motivos que la sustentan, así como de evaluar los mismos, y si se creyere agraviado pueda activar los mecanismos de impugnación pertinentes, todo ello, siempre en observancia del principio de publicidad al que esta compelido la administración de justicia; así, dicho fallo señala que:

(3) Otra de las finalidades que justifica la exigibilidad de una resolución motivada es la de garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión - judicial, administrativa, etc.- por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación, debido a que permite a las partes procesales conocer las razones que fundamentan las resoluciones, para poder evaluarlas y, en su caso, plantear los recursos pertinentes contra ellas, por ello, la doctrina sostiene que el conocimiento de la justificación decisoria es precondición para accionar contra una decisión.

Entonces, la "decisión sin motivación", además de lesionar el derecho a una resolución motivada y fundamentada, vulnera el derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior, constitutivo del derecho al debido proceso reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE y 8.2.h) de la CADH y 14.5 del PIDCP. (...)

(4) La exigencia de una resolución motivada también tiene la finalidad de permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad, demostrando ante ella que es verificable objetivamente que las decisiones están en sumisión a la Constitución. debido a que: "...la exigencia de justificar sus decisiones hace posible el control democrático sobre los tribunales", proscribiendo la decisiones con motivaciones, que por estar ancladas en el fuero interno del juzgador, se tornan en secretas.

Esta circunstancia es predicable respecto de todos los jueces, empero, es, especialmente relevante con relación de los Tribunales jurisdiccionales de cierre (Tribunal Constitucional Plurinacional, Tribunal Agroambiental, Tribunal Supremo) u órganos que tienen la capacidad de decidir conflictos e intereses como el Consejo de la Magistratura, el Ministerio Público, etc. cuando por ejemplo, en ejercicio de su potestad administrativa sancionadora emiten resoluciones.

El principio de publicidad rige la potestad de administrar justicia de la pluralidad de jurisdicciones, conforme prescribe el art. 178. I de la CPE y está desarrollado en las leyes correspondientes. Así el art. 3.9 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, señala: "Los actos y decisiones de la justicia constitucional son de acceso a cualquier persona que tiene derecho a informarse, salvo caso de reserva expresamente fundada en la ley". En ese mismo sentido la Ley del Órgano Judicial, en su art. 3.5 referido al principio de publicidad señala: "Los actos y decisiones de los tribunales y jueces son de acceso a cualquier persona que tiene derecho a informarse, salvo caso de reserva expresamente fundada en ley".

De ahí que, la circunstancia que otorga legitimidad democrática a la función judicial, administrativa, etc. a tiempo decidir un conflicto, reclamo o solicitud es, precisamente, la verificación que las decisiones pronunciadas por esas autoridades estén fundamentadas, justificadas, constituyéndose, los argumentos en Derecho, un instrumento de control de la arbitrariedad.

La 0SC 0088/2006-R de 25 de enero, conceptualizando el principio de publicidad y vinculando con la motivación de la decisión señaló que este: "...informa y enseña que no debe haber justicia secreta, ni procedimientos ocultos, en cuanto, a la discusión de las pruebas, la motivación del fallo, la intervención de las partes o sus apoderados, la notificación con las providencias y otras. La publicidad del proceso y de todo lo actuado en él, surge como un derecho constitucional del sindicado y una garantía jurídica, en razón de que las actuaciones judiciales -en el caso administrativas- son públicas, -salvo las excepciones que señale la ley-, además de constituirse en una manifestación del derecho a obtener información y del derecho a acceder a los documentos públicos. El propósito fundamental de la publicidad de los procesos es evitar las arbitrariedades en que puedan incurrir las autoridades judiciales o administrativos, y proporcionar al acusado un juicio justo e imparcial...".

Así se tiene que, este desarrollo jurisprudencial realizado en la SCP 2221/2012, sobre las finalidades implícitas del contenido esencial que debe estar inmerso en una resolución para que la misma sea considerada como debidamente fundamentada o motivada, fue confirmada y complementada por la SCP 0100/2013 de 17 de enero², que incorporó una quinta finalidad, que tiene que ver con la exigencia de la observancia del principio dispositivo vinculado al principio de congruencia, en relación a que toda petición derivada de la pretensión de las partes debe guardar correspondencia con la parte dispositiva del fallo, caso en el cual se dará por cumplido este principio dispositivo a efectos de una resolución fundamentada o motivada; en ese sentido, este citado fallo constitucional estableció que:

(5) La observancia del principio dispositivo, implica la exigencia que tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las partes para defender sus derechos. Conceptualmente las pretensiones son distintas a los alegatos o argumentos que esgrima la parte procesal. Para su distinción, debe tenerse en cuenta el petitum, la petición de la pretensión; es decir, qué es lo que se pide; por lo que si el juzgador se aparta de las exigencias derivadas de las pretensiones formuladas por las partes a la hora de aplicar e interpretar la norma que servirá de sustento jurídico a su decisión incurrirá en lesión al derecho a una resolución motivada o derecho a una resolución fundamentada.

De ahí que se cumple el principio dispositivo, como un elemento del contenido esencial de una resolución fundamentada o resolución motivada, cuando existe congruencia, es decir, una relación entre la pretensión de las partes con la parte dispositiva de la sentencia. Por ello, estará satisfecho el principio dispositivo, cuando exista estricta correspondencia entre la parte dispositiva de la sentencia, sustentada en los fundamentos de la misma, y las pretensiones oportunamente planteadas por las partes, imponiendo una barra de contención al juzgador a efectos de que no decida más allá de lo debatido o deje de fallar el caso sometido a su conocimiento.

En esa línea jurisprudencial, se tiene que, estos elementos del debido proceso mencionados, como son la fundamentación, motivación y congruencia, se constituyen en requisitos fundamentales en toda resolución emitida por las autoridades judiciales y/o administrativas; en tal razón, este Tribunal vio la necesidad de establecer pautas para su consideración y aplicación en su labor de verificación y control constitucional de todas estas resoluciones impugnadas a través de las acciones tutelares, puesto que, el desarrollo del contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada está dado por sus finalidades implícitas, las que contrastadas con la resolución en cuestión, posibilitará a identificar las formas en las que puede manifestarse la arbitrariedad, cuando se denuncia decisiones discrecionales o arbitrarias alejadas de la razonabilidad.

III.2. De la interpretación de la legalidad ordinaria

Al respecto, la SCP 0049/2020-S1 de 13 de julio, en el marco de la progresividad para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a la invocación de tutela respecto a la errónea interpretación de la legalidad ordinaria, fundamentó la aplicación de la línea jurisprudencial más favorable al justiciable, partiendo de la base prevista por el art. 196.I de la CPE2, en la parte en la que se establece que el Tribunal Constitucional Plurinacional tiene como uno de sus fines precautelar el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales, indicando que existe un mandato constitucional para maximizar el acceso a la justicia constitucional y para ello se debe aplicar la interpretación que favorezca la procedencia de las acciones tutelares, cumpliendo así la disposición de los arts. 13 y 256 de la CPE, los cuales a la vez exigen que ante varias interpretaciones o normas jurídicas aplicables a un caso concreto, se debe elegir la más favorable al derecho o garantía constitucional. En ese orden, explicó que -entre otros- se cuenta con los métodos de interpretación histórico, gramatical y teleológico.

Sobre esa base, y retomando el art. 196.I de la CPE, explicó que el Tribunal Constitucional Plurinacional se constituye en el supremo guardián y máximo intérprete de la Ley Fundamental, al tener la potestad exclusiva de ejercer el control de constitucionalidad, en cuya misión está la protección efectiva e idónea de los derechos fundamentales de las personas3, es decir, resguarda la supremacía de la Constitución Política del Estado frente al ordenamiento jurídico ordinario, en esa lógica es congruente afirmar que es atribución del Tribunal Constitucional Plurinacional interpretar la Norma Suprema, y de la jurisdicción ordinaria, interpretar el resto del ordenamiento jurídico o lo que es lo mismo, la legalidad infra constitucional u ordinaria, sin perder de vista que la interpretación ejercida por la jurisdicción ordinaria debe darse en el marco de la Constitución Política del Estado, ya que dicha interpretación es susceptible de una revisión constitucional, a través de las diferentes acciones tutelares, según los derechos denunciados de vulnerados.

No obstante, teniendo claro lo referido precedentemente en la SCP 0049/2020-S1 -ahora comentada- recogió el devenir de la jurisprudencia constitucional en torno a la interpretación de la legalidad ordinaria y a las condiciones previstas para ingresar a su revisión; en ese marco, identificó el entendimiento contenido en la 0SC 1846/2004-R de 30 de noviembre4, cuyo razonamiento fue ratificado por la 0SC 1917/2004-R de 13 de diciembre5, concluyendo que la interpretación de la legislación infra constitucional corresponde a la jurisdicción común y a la jurisdicción constitucional le compete revisar dicha interpretación, a efectos de verificar si se vulneró algún derecho fundamental, entendiendo de ello que se aplicó un entendimiento amplio para realizar dicha verificación de la interpretación de la legalidad ordinaria, es decir, sin la exigencia del cumplimiento de requisito alguno por parte de los justiciables al fin buscado por ellos; sin embargo, luego se identificó que a partir de la 0SC 0718/2005-R de 28 de junio6, cambió la línea jurisprudencial a una restrictiva, ya que exigió una carga argumentativa imponiendo el deber de exponer de manera clara y precisa los principios o criterios interpretativos no cumplidos o desconocidos por los jueces o tribunales ordinarios en la interpretación realizada y consiguiente aplicación de la norma interpretada, concluyendo que no era suficiente la simple relación de hechos o la sola enumeración de las normas legales supuestamente infringidas para que la jurisdicción constitucional pueda realizar la labor de verificación requerida por el afectado; así, en esa misma línea y estableciendo mayores requisitos aun la 0SC 0085/2006-R de 25 de enero7 -identificando dos requisitos al efecto- remarcó que la posibilidad del análisis de la interpretación que los jueces y tribunales ordinarios realizaron solo se circunscribe a aquellos casos en los que se impugna dicha labor en el recurso constitucional, siempre y cuando expliquen la razón por la que se considera insuficientemente motivada, arbitraria, incongruente, absurda o ilógica o con error evidente, así como también exigió que se explique sobre la identificación de las reglas omitidas al momento de arribar a dicha interpretación, precisando los derechos constitucionales afectados en ese marco de interpretación considerado deficiente por el afectado, y a que debía establecerse el nexo de causalidad entre la cuestionada interpretación y dichos derechos, concluyendo dicho razonamiento constitucional que solo así la denuncia planteada tendría relevancia constitucional.

Asimismo, la SCP 0049/2020-S1 continuó analizando el citado entendimiento restrictivo y advirtió que el mismo se convirtió en línea jurisprudencial, ya que fue ratificada por la jurisprudencia constitucional posterior, de lo que se entiende que hubo una consolidación restrictiva del alcance y la posibilidad de la revisión de la interpretación de la legalidad ordinaria.

A partir de allí, las 0SSCC 1038/2011-R de 22 de junio y 01718/2011-R de 7 de noviembre, entre otras, mismas que fueron confirmadas por la SCP 0039/2012 de 26 de marzo, reiterada en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0878/2014 de 12 de mayo y 0340/2016-S2 de 8 de abril, asumieron que quien pretenda que este Tribunal realice la interpretación de la legalidad ordinaria debía cumplir los siguientes tres requisitos:

En contraste a dicho razonamiento restrictivo, este Tribunal pasó a dictar la SCP 0410/2013 de 27 de marzo8, que retomó la primera línea considerada en este análisis, consistente en la asumida en la 0SC 1846/2004-R de 30 de noviembre, con la inquietud de no dejar de lado el deber primordial de garantizar el ejercicio de los derechos y garantías fundamentales, entendiendo de ello que lo que motivó esa reconducción de línea fue que los requisitos promovidos por la jurisprudencia constitucional restrictiva interrumpía dicha garantía, enfocándose en lo formal por sobre lo sustancial.

A ese efecto, la SCP 0410/2013 explicó que, si bien esa carga argumentativa exigida a través del cumplimiento de los requisitos identificados supra guiaban el análisis de la interpretación cuestionada; empero, arribó al razonamiento que los citados requisitos no podían ser considerados insoslayables, provocando así un quiebre en dicha línea restrictiva, ya que pudo advertir la esencia de la finalidad de la jurisdicción constitucional a la hora de recibir el mandato de garantizar los derechos fundamentales, entendiendo que ese mandato solo era posible si no se condicionaba la revisión de la labor interpretativa denunciada de vulneradora de derechos al cumplimiento de dichos requisitos, pues de ese modo se estarían convirtiendo en una forma de dejar pasar un acto inconstitucional solo por aspectos formales, cuando el relato de los hechos realizado por el accionante puede ser suficiente para poder evaluar la labor interpretativa cuestionada por éste; al respecto, la SCP 0049/2020-S1, advirtió que dicho razonamiento fue asumido uniformemente por posteriores Sentencias Constitucionales Plurinacionales9. De la revisión de la evolución de la línea jurisprudencial se advirtió claramente cómo se fue aplicando un razonamiento restrictivo y luego uno amplio en cuanto a la interpretación de la legalidad se refiere y en ese contexto, esta Magistratura, en atención a lo desarrollado en la SCP 0049/2020-S1, en su Fundamento Jurídico III.210, en cuanto a la aplicación del estándar más alto, ante la existencia de dos líneas jurisprudenciales contradictorias entre sí, consideró que al haberse incorporado un conjunto de derechos y garantías constitucionales en favor de las personas, que constituye al Estado Plurinacional de Bolivia en un Estado garantista, lo cual emerge también del ya citado art. 196 de la CPE, que prevé la misión de precautelar la vigencia de los derechos y garantías constitucionales, es un mandato constitucional el ajustar los razonamientos aplicados en la resolución de los casos presentados, al carácter progresivo y al principio de favorabilidad de los derechos fundamentales (arts. 13.I y 256.I de la CPE). En ese mérito, ante la existencia de entendimientos contradictorios entre sí, se constituye en un deber el aplicar aquellos que sean más favorables y menos restrictivos para el acceso a la justicia constitucional en cuanto a su invocación de tutela, vía acciones de defensa; por ello, dada la exigencia de carga argumentativa, por un lado, traducida en requisitos para activar la vía constitucional cuando se den vulneraciones en la actividad interpretativa de la legalidad ordinaria y por otro lado, advertida otro razonamiento que no se somete a dicha exigencia, esta Magistratura acoge el criterio más favorable y garantista, es decir, el asumido por la SCP 0410/2013 de 27 de marzo, que se constituye en el estándar más alto de acuerdo a lo desplegado en el Fundamento Jurídico III.111 de la SCP 0049/2020-S1, que explicó la fuerza vinculante de aquel precedente constitucional que contenga el estándar jurisprudencial más alto. Consiguientemente, -continuó resolviéndose en la indicada SCP 0049/2020-S1- se fundamentó el cambio de razonamiento basado en todas las consideraciones realizadas precedentemente, en los siguientes términos: