Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0538/2022-S2 Sucre, 15 de junio de 2022
SALA SEGUNDA Magistrado Relator: MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano Acción de amparo constitucional
Expediente: 41661-2021-84-AAC Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución 2/2021 de 16 de julio, cursante de fs. 142 a 148, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por María Noemí Alanoca Aguilar contra Regys Medina Paz, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Montero del departamento de Santa Cruz.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 14 de julio de 2021, cursante de fs. 41 a 48 vta., la accionante expresó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 21 de enero de 2021 ingresó a trabajar al Gobierno Autónomo Municipal de Montero como Profesional II dependiente de la Dirección Municipal de Medio Ambiente y Gestión de Riesgo; en ese marco, el 5 de mayo de igual año, presentó nota -se entiende al ente empleador-; por la que, hizo conocer que se encontraba en estado de gestación, acompañando al efecto documentación de respaldo; sin embargo, el 11 del mismo mes y año mediante Memorándum RMP 067/2021-R, fue despedida de manera intempestiva de su fuente laboral; por ello, el 13 de similar mes y año, reiteró la precitada nota.
Ante esa situación, acudió a la Jefatura Regional de Trabajo de Montero, que a través de su titular emitió la Conminatoria de Reincorporación RNC/08/2021 de 9 de junio, por la cual se instruyó al aludido Gobierno Autónomo Municipal para que en el plazo de cinco días la restituya al cargo que ocupaba, "...con goce de haberes y otros derechos sociales por el tiempo que duró la suspensión de la relación laboral..." (sic); no obstante, dicha determinación no fue cumplida, así se tiene por el Informe INF-VERF./08/2021 de 2 de julio, suscrito por Gabriel Montero Padilla, Inspector de Trabajo.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Señaló como lesionados sus derechos a la estabilidad e inamovilidad laboral y a la maternidad segura; citando al efecto los arts. 14.II, 45.V, 48.VI y 49.III de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, ordenar:
- a)La reincorporación inmediata a su fuente laboral como Profesional II de la Dirección Municipal de Medio Ambiente y Gestión de Riesgo del Gobierno Autónomo Municipal de Montero del departamento de Santa Cruz; y,
- b)El pago de sus salarios devengados desde la fecha de su despido hasta su efectiva reincorporación.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
Celebrada la audiencia pública el 16 de julio de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 133 a 141 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La accionante a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar, destacando que en la audiencia -se entiende ante la Jefatura Regional de Trabajo de Montero- la parte empleadora reconoció la existencia de error a tiempo de emitir su destitución por desconocimiento de la norma y en consecuencia le habrían manifestado que la restituirían; sin embargo, no se efectuó, por lo que se emitió la Conminatoria de Reincorporación RNC/08/2021, extremo que no fue cumplido.
I.2.2. Informe del demandado
Regys Medina Paz, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Montero del departamento de Santa Cruz, por informe escrito de 16 de julio de 2021, cursante de fs. 127 a 130 vta., solicitó se deniegue la tutela en virtud a los siguientes argumentos:
- 1)La impetrante de tutela fue designada como funcionaria provisoria en el cargo de Profesional II, lo que implicaba que podía ser desvinculada;
- 2)La Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, modificada por el art. 2 de la Ley 1156 de 12 de marzo de 2019, prevé que serán incorporados a la Ley General del Trabajo los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen servicios manuales y técnico operativo administrativo, excepto los servidores públicos de libre nombramiento que ocupen cargo de direcciones, secretarías generales, ejecutivas, jefaturas, asesores y profesionales; por lo que, bajo dicho entendimiento la demandante de tutela sería de libre nombramiento;
- 3)La prenombrada fue objeto de una llamada de atención de la Directora de Recursos Humanos (RR.HH.);
- 4)Con relación al estado de gestación de la solicitante de tutela se tienen dudas sobre el periodo del mismo, ya que de las pruebas que presentó se consignan distintas etapas;
- 5)En ese orden, no cumplió con los requisitos previstos en el Decreto Supremo (DS) 0012 de 19 de febrero de 2009, respecto a la presentación de los documentos de respaldo de su embarazo; y,
- 6)Finalmente, respecto a la solicitud de pago de sueldos devengados y otros derechos adquiridos, dichos aspectos deben ser dilucidados en el marco de un proceso laboral ante la autoridad jurisdiccional competente.
I.2.3. Resolución
El Juez Público de Familia Segundo de Montero del departamento de Santa Cruz, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 2/2021 de 16 de julio, cursante de fs. 142 a 148, concedió la tutela disponiendo la inmediata reincorporación de la accionante a su fuente laboral más el pago de salarios devengados desde su despido hasta su restitución, con los siguientes fundamentos:
- i)La solicitante de tutela fue desvinculada de forma unilateral de su fuente laboral; no obstante, su estado de gestación, en desconocimiento de las "...normas y leyes en actual vigencia..." (sic) y que goza de inamovilidad laboral hasta que su hija o hijo cumpla un año de edad; y,
- ii)En ese sentido, la autoridad demandada al haber prescindido de las funciones de la peticionante de tutela, a pesar de tener conocimiento de su embarazo conculcó sus derechos al trabajo y a la inamovilidad laboral, vinculados a los derechos a la vida, a la salud y a la seguridad social.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Por Memorándum 032/2021 de 21 de enero, Noel Pozo Terrazas, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Montero comunicó a María Noemí Alanoca Aguilar -ahora accionante- que en virtud a la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, Estatuto del Funcionario Público y Reglamento Interno de Personal y Restructuración Administrativa de dicha entidad desempeñaría el cargo de Profesional II de la Dirección Municipal de Medio Ambiente y Gestión de Riesgo con ítem 00066 nivel salarial 5.2 (fs. 4).
II.2. Mediante nota de 5 de mayo de 2021, la solicitante de tutela puso en conocimiento de la entidad edil que se encontraba en estado de gestación (fs. 6); extremo reiterado por nota de 13 de similar mes y año (fs. 17).
II.3. A través de Memorándum RMP 067/2021-R de 11 de mayo, Luis Felipe Saucedo Galviz, Secretario Municipal Administrativo y Financiero del referido Gobierno Municipal, comunicó a la impetrante de tutela que de acuerdo a la Resolución Administrativa (RA) 128/2021 de 10 de igual mes, por motivo de restructuración administrativa, se prescindiría de sus servicios (fs. 5).
II.4. Por Conminatoria de Reincorporación RNC/08/2021 de 9 de junio, Lucio Rodriguez Aldana, Jefe Regional de Trabajo de Montero, instruyó al citado Gobierno Municipal que en el plazo de cinco días reincorpore a la demandante de tutela al cargo que ocupaba, "...con goce de haberes y otros derechos sociales por el tiempo que duró la suspensión de la relación laboral..." (sic); decisión arribada en virtud a que:
- a)La trabajadora es servidora pública de un ente municipal, y en ese sentido la Ley 1156 que modifica la Ley 321 establece que se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo a las trabajadoras y trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los gobiernos autónomos municipales de capitales de departamento y de El Alto del departamento de La Paz, incluyendo a aquellos gobiernos municipales que cuenten con once concejales; y,
- b)Extremo que alcanza al Gobierno Autónomo Municipal de Montero (fs. 32 a 33).
II.5. A través del Informe INF.VERF./08/2021 de 2 de julio, Gabriel Montero Padilla, Inspector de Trabajo, concluyó que el Gobierno Autónomo Municipal de Montero no dio cumplimiento a la Conminatoria descrita supra (fs. 34 a 35).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la estabilidad e inamovilidad laboral y a la maternidad segura; señalando que el 11 de mayo de 2021 fue desvinculada de su fuente laboral a través de Memorándum RMP 067/2021-R, sin considerar su estado de gestación, pese a que este extremo fue puesto en conocimiento a la entidad demandada mediante nota de 5 de igual mes y año; razón por la que acudió a la Jefatura Regional de Trabajo de Montero, donde obtuvo la Conminatoria de Reincorporación RNC/08/2021 de 9 de junio; por la cual, se determinó su restitución al mismo cargo que ocupaba "...con goce de haberes y otros derechos sociales por el tiempo que duró la suspensión de la relación laboral..." (sic); empero, fue desatendida por la autoridad demandada, según se tiene por Informe INF.VERF./08/2021 de 2 de julio, lo que derivó en la interposición de esta acción de defensa.
En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.
III.1. Excepción al principio de subsidiariedad en los casos de mujer embarazada y progenitores
La jurisprudencia constitucional con relación a la excepción del principio de subsidiariedad tratándose de mujeres embarazadas y progenitores, a través de la , determina que: "...la protección de una mujer trabajadora en estado de gestación (...) es de carácter inmediato por el efecto irreparable que podría causar el hecho ilegal denunciado..." (las negrillas fueron añadidas); en similar sentido, la , haciendo extensiva la línea jurisprudencial procesal hacia el padre progenitor con una hija o hijo menor de un año -que se integra a esta protección, a la luz de la Constitución Política del Estado- sostiene que: "...los padres trabajadores en búsqueda de tutela ante la justicia constitucional ante un despido o destitución de su fuente laboral, extensivamente deberá aplicarse el entendimiento desarrollado con relación a la excepción de la subsidiariedad en las acciones de amparo constitucional..." (énfasis agregado).
En ese entendido, la , concluye que: "Por la protección especial de la que gozan la mujer embarazada y el progenitor-trabajador, hasta que el hijo o hija cumpla un año de edad, el principio de subsidiaridad de la acción de amparo constitucional no es aplicable en razón a los derechos que tutela de la mujer embarazada, lactante o hasta el año de nacimiento del nuevo ser, excepción que es también extensiva en materia de seguridad social referida a las prestaciones del Régimen de asignaciones Familiares dentro de las cuales están contemplados los subsidios prenatal, de natalidad y lactancia, que se encuentran directamente vinculados a la vida y a la salud tanto de la madre como fundamentalmente del nuevo ser futuro capital humano, cuya protección especial y constitucional es deber del Estado y no puede estar condicionada al agotamiento de recursos o vías administrativas, circunstancia que determina se abra el ámbito de protección de esta acción de defensa" (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).
De la jurisprudencia desarrollada, se establece que en los casos de mujer embarazada o progenitores hasta que la niña o niño cumpla un año de edad, no es imprescindible que él o la accionante agote los mecanismos previstos en la jurisdicción administrativa u ordinaria para la protección de los derechos fundamentales invocados como lesionados, por cuanto no puede exigirse el cumplimiento de aspectos formales que rigen a esta acción de defensa cuando se encuentra de por medio derechos que merecen una tutela inmediata como son: la alimentación, salud y vida del nasciturus.
III.2. La categorización de las servidoras públicas y servidores públicos provisorios en el ámbito municipal
La Constitución Política del Estado en su art. 233, identifica: "Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados, y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento" (énfasis añadido).
En este sentido, el art. 5 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), desarrolla las mismas categorías que establece la Norma Suprema, al establecer que: "Los servidores públicos se clasifican en:
- a)Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función pública se origina en un proceso eleccionario previsto por la Constitución Política del Estado. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa y Régimen Laboral del Presente Estatuto.
- b)Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal u Sistema de Organización Administrativa aplicable. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.
- c)Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados. El Sistema de Administración de Personal, en forma coordinada con los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto, determinará el número y atribuciones específicas de éstos y el presupuesto asignado para este fin. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.
- d)Funcionarios de carrera: Son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto.
- e)Funcionarios interinos: Son aquellos que, de manera provisional y por un plazo máximo e improrrogable de 90 días, ocupan cargos públicos previstos para la carrera administrativa, en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera conforme al presente Estatuto y disposiciones reglamentarias" (énfasis añadido).
Adicionalmente, el art. 71 señala que: "Los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios, que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el Numeral II del Artículo 7° de la presente Ley.
El Poder Ejecutivo programará, en el ámbito de su competencia, la sustitución gradual de los funcionarios provisorios por funcionarios de carrera, mediante la implementación de programas de desarrollo institucional" (las negrillas nos pertenecen).
Asimismo, el art. 75 dispone que: "Salvo lo expresamente señalado en las leyes reguladoras de las entidades públicas comprendidas en el ámbito de aplicación del presente Estatuto, la carrera administrativa establecida en esta Ley se aplicará a los cargos públicos comprendidos desde su cuarto nivel jerárquico, inclusive, en línea descendente" (las negrillas son añadidas).
La citada norma expresamente contempla en su art. 3.III, "Las carreras administrativas en los Gobiernos Municipales, Universidades Públicas, Escalafón Judicial del Poder Judicial, Carrera Fiscal del Ministerio Público, Servicio Exterior y Escalafón Diplomático, Magisterio Público, se regularán por su legislación especial aplicable en el marco establecido en el presente Estatuto" (énfasis adicionado).
A tal efecto, el art. 1.I de la Ley 321, modificado art. 2.I. de la Ley 1156, refiere que: "Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadores y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, incluyendo a aquellos Gobiernos Autónomos Municipales que cuenten con once (11) Concejalas o Concejales, de conformidad a lo dispuesto por el inciso f) del Artículo 72 de la Ley N° 026 de 30 de junio de 2010, del Régimen Electoral; quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo" (las negrillas son incorporadas).
La referida Ley, aclara en el art. 1.II que: "Se exceptúa a las servidoras públicas y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como quienes en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupen cargos de:
- 1)Dirección,
- 2)Secretarías Generales y Ejecutivas,
- 3)Jefatura,
- 4)Asesor, y
- 5)Profesional" (énfasis añadido).
En tal sentido, los Gobiernos Autónomos Municipales de las capitales de departamento, El Alto y aquellos municipios que cuenten con once concejalas o concejales, tendrán dos tipos de funcionarios: Los regulados por la Ley General del Trabajo y los servidores públicos, que se conducen por sus normas expresas, en particular por su Carta Orgánica o falta de ésta supletoriamente por la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales -Ley 482 de 9 de enero de 2014-, y por el Estatuto del Funcionario Público.
Al respecto, la estableció que el régimen del servidor público no es una competencia distribuida en el catálogo establecido por la Norma Suprema, en consecuencia por mandato del art. 297.II, desarrollado por el art. 72 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" (LMAD) corresponde al nivel central su regulación.
Por lo que, el Régimen de Servidores Públicos que no se encuentran bajo la Ley General del Trabajo, corresponde su regulación por el Estatuto del Funcionario Público, en particular de los servidores públicos cuyo ítem en la estructura de cargos de los Gobiernos Autónomos Municipales, ocupan cargos de Profesional hacia arriba en la citada escala salarial.
En tal contexto, los servidores públicos municipales sujetos a la carrera administrativa son aquellos que ocupan cargos a partir del nivel salarial de profesional, hasta el nivel más alto de la misma que es el nivel cuatro, que son las jefaturas, conforme al Estatuto del Funcionario Público.
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