Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0592/2022-S4 Sucre, 20 de junio de 2022
SALA CUARTA ESPECIALIZADA Magistrado Relator: René Yván Espada Navía Acción de amparo constitucional
Expediente: 41790-2021-84-AAC Departamento: Beni
En revisión la Resolución 076/2021 de 27 de julio, cursante de fs. 521 a 529, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Lorena Mejía López, Harold Iván Venegas Roca, Fiorela Roxana Callaú Cemo, Sarytha María Menacho Molina, Liliana Dorado Arza, Jhoana Loras Dorado y Mariela Pereira Subirana contra Cristhian Miguel Cámara Arratia, Alcalde y Marleny Tereba Escalante, Secretaria Municipal de Finanzas y Administración, ambos del Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad del departamento de Beni.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 13 de julio de 2021, cursante de fs. 189 a 203 vta., los accionantes manifestaron los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Desde 1995, la gran mayoría prestó servicios en el Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad, bajo diferentes modalidades de contratación, primero como funcionarios de planta (ítem), luego como personal eventual y posteriormente, entre 2017 y 2018, como consultores individuales de línea, gozando todos de estabilidad laboral por los reiterados contratos suscritos.
En la gestión 2021, entre los meses de enero a febrero, fueron contratados por el citado ente municipal para realizar diferentes actividades como consultores individuales de línea en la función de administrativos IV, V y VI, con niveles salariales que oscilaban entre Bs3 000.- (tres mil bolivianos) y 3 500.- (tres mil quinientos bolivianos), dada la modalidad de contratación menor en el marco de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS); por ende, contaban con la certificación presupuestaria correspondiente; y aunque sus actividades se estaban desarrollando con total normalidad, el 1 de julio de 2021, les entregaron notas de intención de resolución de contratos suscritas por la Secretaria Municipal de Finanzas y Administración de la entidad, alegando que no contaban con la previsión financiera que sustente el plazo de dicha contratación, de manera que invocando la causal 20.4 (fuerza mayor o casos fortuito) se dio por terminada la relación laboral, vulnerando su derecho a la estabilidad.
Al no haber obtenido respuesta alguna a sus pedidos expresos de dejar sin efecto las notas de intención de resolución de contrato SMFA 10, 11, 004, 005, 015, 008 y 011, todas de 30 de junio, respectivamente, continuaron desarrollando sus actividades normales en sus puestos de trabajo; empero, nunca se les otorgó lo solicitado, entregándoles únicamente el 9 de julio, unas notas por las que se les comunicó oficialmente la resolución de sus contratos de consultoría ratificando la causal invocada.
La ilegal resolución de sus contratos practicada mediante las notas GAMT/SAFM/29/2021, 42, 28, 31,33, 32 y 30, todas de 8 de julio de 2021, en las que se aduce lo prescrito por la cláusula vigésima en su numeral 20.4; es decir, causa de fuerza mayor o caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado, no es procedente; puesto que, su contratación se encuentra inscrita en el Plan Operativo Anual (POA) y en el Programa Anual de Contrataciones (PAC) y se verificó la Certificación Presupuestaria correspondiente con cargo a la partida presupuestaria de Coparticipación Tributaria Fuente y Organismo 113; por lo que, ninguna de las razones invocadas existe, considerándose asimismo que no fueron sujetos de ninguna llamada de atención atribuible a su condición de funcionarios, de manera que la decisión asumida no se encuentra respaldada, va en contra de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios y al haber sufrido una irregular e ilegal resolución de contrato, les causa un enorme daño a sus hogares al estar en peligro su estabilidad laboral, amenazando igualmente, sus derechos fundamentales a la salud, a la alimentación e incluso a la vida.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Los impetrantes de tutela denunciaron la lesión del derecho al trabajo y a la estabilidad laboral, a la petición y al debido proceso e igualdad de las partes, citando al efecto, los arts. 24, 46.I y II y 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitaron se conceda la tutela impetrada y se ordene su reincorporación inmediata a sus fuentes de trabajo, todos como Consultores individuales de línea en sus diferentes cargos y sea hasta la conclusión de los mismos en la gestión 2021; así como, el pago de los salarios devengados desde el mes de junio del mismo año. Igualmente, pidieron como medida precautoria, se prohíba su retiro al ser evidente que las autoridades demandadas, realizan acciones para contratar nuevo personal en sus cargos.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia virtual el 27 de julio de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 513 a 520, presentes los accionantes asistidos por su abogado y presentes los representantes legales de las autoridades demandadas; se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte accionante ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Cristhian Miguel Cámara Arratia, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad, a través de su representante legal José Luis Fritz Alarcón, Director Jurídico de la entidad, mediante memorial cursante de fs. 433 a 440 vta. al que adjuntó el testimonio de poder 77/2021 de 16 de julio, informó que:
- a)La resolución de los contratos de consultoría se encuentra enmarcada en las estipulaciones que establecen los mismos en la cláusula vigésima, punto 20.4 que regula la resolución por causas de fuerza mayor, caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado, acuerdo de voluntades cuyo cumplimiento no puede ser sustraído y que se encuentra regulado por las Normas Básicas del SABS, la Resolución Ministerial (RM) 751 de 27 de junio de 2018, Documento base de Contrataciones (DBC) y modelos de contrato que se encontraban vigentes al momento de la suscripción y que establecen dicha causal como causa de resolución;
- b)En este caso, la consideración de la relación contractual y su continuidad va en contra de los intereses del Estado y está plenamente respaldada a través del informe Técnico Financiero 001/2021, decreto edil de austeridad y demás respaldos adjuntos, de los cuales se puede extraer que además, es de imposible cumplimiento en caso de apartarse de la información técnica referida puesto que se compromete la ejecución de obras, programas de salud y otras obligaciones que son de interés de la colectividad;
- c)Al determinar la resolución de los contratos, se cumplió el debido proceso pues fueron observados los pasos y procedimientos establecidos contractualmente, y así, el Informe Técnico Financiero referido emitido por Marleny Tereba Escalante, Secretaria de Finanzas del Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad, quien manifestó que la entidad atravesaba una situación crítica de iliquidez y de insostenibilidad institucional, producto de la disminución de los ingresos que representa el 63% de ausencia e inexistencia de recursos económicos para administrar los gastos corrientes y de inversión, en los siete meses restantes de la gestión antes indicada; c) A la situación económica se suman las deudas institucionales de las gestiones 2019 y 2020 y gastos de operación contraídos en los meses de enero a abril de 2021, las que fueron generadas en gran parte por la pandemia que castigó al país, crisis sanitaria de la que no quedó al margen el Municipio que sufrió los duros golpes producidos por la enfermedad, la misma que obligó a comprometer recursos de la gestión 2021, a efecto de cumplir las deudas contraídas en 2020 y que no pudieron ser atendidas en la siguiente gestión, producto de la disminución de recursos económicos motivando la austeridad en todas las dependencias del ente municipal, declarada por Decreto Edil de 4 de junio del mismo año, para reducir los gastos y precautelar la sostenibilidad financiera a largo plazo, en el marco de los límites financieros establecidos en la normativa vigente;
- d)De acuerdo al Informe Técnico GAMT/SDAF/DFTP 07/2021 de 28 de junio, emitido por el Director de Finanzas, Tesorería y Presupuesto, quien solicitó la resolución del contrato administrativo "SMF 10/2021" (sic), aduciendo falta de liquidez necesaria para cumplir con los pagos mensuales en esa Dirección Administrativa, que dio lugar a la carta de intención de resolución del indicado contrato de 30 de junio de 2021; informe legal mediante el cual se recomienda se elabore por la sección que corresponda la resolución del acuerdo contractual y finalmente, la resolución del mismo en relación a Fiorela Roxana Callaú Cemo quien fuera contratada mediante contrato administrativo SMF 09/2021 de 13 de enero, cuya vigencia se extiende desde el 14 de enero hasta el 28 de diciembre de 2021. De la misma forma en el caso de todos los accionantes; y,
- e)Sobre la aplicación del principio de subsidiariedad, señaló que los impetrantes de tutela no dieron cumplimiento al mismo.
Por memorial de fs. 508 a 509 vta., el representante legal del ente municipal, complementó su informe, relacionando los datos correspondientes a la contratación y resolución del contrato correspondiente a Liliana Dorado Arza.
Marleny Tereba Escalante, Secretaria Municipal de Finanzas y administración del Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad, mediante su abogado manifestó que: " ...la Sentencia que sirve de fundamento la 230/2017 hace una excepción con respecto a la subsidiariedad pero es cuando se trata de situaciones en que la autoridad accionada ha actuado de manera arbitraria y lo ha hecho al margen de contrato" (sic); empero, manifiesta que ellos no actuaron de forma arbitraria y que presentaron carta de intención y se dio plazo dentro del informe; por lo que solicitan la improcedencia ya que "la no aplica para nada al presente caso" (sic).
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, a través de la Resolución 076/2021 de 27 de julio, cursante de fs. 521 a 529, concedió la tutela impetrada, dejando sin efecto las cartas GAMT/SFMA/29/2021, 42, 28, 31, 33, 32 y 30, todas de 8 de julio, y dispuso que la autoridad demandada, reincorpore a Jhoana Loras Dorado, Lorena Mejía López, Harold Iván Vanegas Roca, Fiorela Roxana Callaú Cemo, Sarytha María Menacho Molina, Mariela Pereira Subirana y Liliana Dorado Arza hasta la fecha de finalización de sus contratos administrativos para la prestación de servicios de consultoría en línea, exponiendo los siguientes fundamentos:
- 1)En todos los casos, argumentando causas de fuerza mayor, caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado, al evidenciarse iliquidez insostenibilidad institucional del Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad, lo que imposibilita cumplir con los compromisos asumidos con los hoy accionantes; es decir, que bajo la supuesta figura de interrupción señalada en la cláusula 20.4 del referido contrato, el Ejecutivo Municipal dio por terminados los contratos de consultoría, siendo el argumento principal el hecho de una supuesta insuficiencia de recursos económicos, a los seis meses de haberse suscrito,
- 2)Si bien es cierto que se ha señalado que todas las emergencias que resulten de la relación contractual entre los contratantes y la entidad pública, que por su naturaleza eventual deben sujetarse a las previsiones insertas en las cláusulas contractuales establecidas en el documento que dio origen al vínculo laboral; sin embargo, el contenido de aquellas cláusulas de ninguna manera pueden importar una renuncia a los derechos reconocidos por el trabajador por la norma constitucional y los Tratados y Convenios Internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad, en virtud a que los mismos se encuentran vigentes, mientras subsista el contrato de trabajo, aun si el documento contractual suscrito por el trabajador, estarían estipuladas convenciones en contrario que desconozcan los derechos de este último;
- 3)Si bien se está frente a contratos de prestación de servicios de consultoría de línea, sujetos a lo establecido por las NB-SABS, no es menos evidente que las convenciones establecidas en este, no pueden ni deben desconocer derechos fundamentales y garantías constitucionales que asisten a los trabajadores; en tal sentido, el argumento de que la liquidez e insostenibilidad institucional del ente edil, que deriva en la imposibilidad de cumplir los compromisos asumidos con los hoy accionantes y que conlleva la figura de interrupción establecida en el punto 20.4 de la Cláusula Vigésima de los referidos contratos, no puede ser entendida por esa jurisdicción como causal de conclusión de contrato, debido a que por mandato constitucional, las normas laborales deben ser interpretadas y aplicadas bajo los principios de protección a los trabajadores, más aun tomando en cuenta que una entidad pública como el ente municipal, está sujeta a la elaboración del POA, para la distribución de recursos para la siguiente gestión, contemplándose en este la asignación presupuestaria para la prestación de servicios de consultoría individual en línea con los solicitantes de tutela, los cuales establecen en el punto 11.1 de la cláusula Décima Primera, el monto total para la ejecución de la consultoría con vigencia de enero a diciembre de 2021, entendiéndose con ello que, la cartera presupuestaria para esa partida, se encontraba programada e inscrita en el POA de dicha gestión, así se evidencia de los reportes de las Certificaciones Presupuestarias para el efecto, emitidas por el Jefe de Presupuesto del ente edil adjuntas a la acción de defensa, no pudiendo en consecuencia, resolverse un contrato cuando este fue establecido con una vigencia cierta y determinada; y,
- 4)Bajo ese contexto y tomando en cuenta los derechos al trabajo y estabilidad laboral, como derechos humanos reconocidos por la Constitución Política del Estado y los Convenios y Tratados Internaciones, se tiene que la vigencia estipulada en el contrato de referencia, de ninguna manera puede ser interrumpido, salvo la existencia cierta de causales que pongan fin a la relación laboral y que se encuentren en consonancia con la Norma Suprema, en ese sentido, no se advierte la causal por la que se determinó la resolución de los contratos.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Los antecedentes relativos a la contratación de los accionantes informan lo que sigue:
i. Lorena Mejía López, para la gestión 2021, suscribió el contrato SMF 006/2021 de 12 de enero, para la prestación del servicio de consultoría de línea como "Técnico V Apoyo Administrativo a la Jefatura de Tesorería y Crédito Público para la Secretaría Municipal de Finanzas", bajo la modalidad de contratación menor, por el periodo comprendido entre el 13 de enero hasta el 27 de diciembre del año antes referido (fs. 129 a 132 vta.); y, que por nota SMFA 010/2021 de 30 de junio, la Secretaria Municipal de Finanzas y Administración, le comunicó la intención de resolución del contrato (fs. 97 y vta.). La prenombrada, a través, de carta presentada el 5 de julio de 2021, contestó negativamente la intención de resolución del contrato (fs. 98 a 99), la cual fue respondida por la codemandada mediante nota GAMT/SMFA 29/2021 de 8 de julio, donde comunica la resolución directa y efectiva del contrato administrativo por causas de fuerza mayor, caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado (fs. 96 y vta.).
ii. Harold Iván Vanegas Roca, suscribió el contrato SMF 008/2021 de 13 de enero, para la prestación del servicio de consultoría de línea como "Técnico III Administrativo I de la Dirección de Finanzas", en la modalidad de contratación menor, por el periodo comprendido entre el 14 de enero hasta el 28 de diciembre de 2021 (fs. 51 a 54 vta.); sin embargo por nota SMFA 011/2021 de 30 de junio, la Secretaria Municipal de Finanzas y Administración, le comunicó la intención de resolución del contrato (fs. 27 y vta.) a la que el impetrante de tutela respondió negativamente mediante nota de 2 de julio de 2021 (fs. 29 y vta.), la cual motivó la carta GAMT/SMFA/42/2021 de 8 de julio; por la que, la misma funcionaria, comunicó la resolución directa y efectiva del contrato administrativo por causas de fuerza mayor, caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado (fs. 26 y vta.).
iii. Fiorela Roxana Callaú Cemo, suscribió el contrato SMF 09/2021 de 13 de enero, para la prestación del servicio de consultoría de línea "Técnico II Analista Tributario para la Jefatura de Contabilidad dependiente de la Secretaría Municipal de Finanzas" en la modalidad de contratación menor, por el periodo comprendido entre el 14 de enero hasta el 28 de diciembre de 2021 (fs. 66 a 69 vta.); y por nota SMFA 004/2021 de 30 de junio, la Secretaria Municipal de Finanzas y Administración, le comunicó la intención de resolución del contrato (fs. 56 y vta.), a la que contestó negativamente mediante comunicación de 2 de julio de 2021 (fs. 58 a 60), la cual fue respondida, a través de nota GAMT/SMFA/28/2021 de 8 de julio; por la cual, la misma funcionaria, comunicó la resolución directa y efectiva del contrato administrativo por causas de fuerza mayor, caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado (fs. 57 y vta.).
iv. Sarytha María Menacho Molina, suscribió el contrato SMF 005/2021 de 13 de enero, para la prestación del servicio de consultoría de línea "Técnico II Auxiliar Administrativo I Apoyo a Secretaría de la Dirección de Recursos Humanos (RRHH)", en la modalidad de contratación menor, por el periodo comprendido entre el 14 de enero hasta el 28 de diciembre de 2021 (fs. 91 a 94 vta.), siendo comunicada la intención de resolución de contrato a través de la nota SMFA 005/2021 de 30 de junio (fs. 75 y vta.), la cual fue representada a través de memorial presentado el 5 de julio de 2021, mediante el cual contestó negativamente la intención de resolución del contrato (fs. 73 a 76). Finalmente, por nota GAMT/SMFA/31/2021 de 8 de julio, se le comunicó la resolución directa y efectiva del contrato administrativo por causas de fuerza mayor, caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado (fs. 77 y vta.).
v. Liliana Dorado Arza, suscribió el contrato SMF 03/2021 de 14 de enero, para la prestación del servicio de consultoría de línea "Técnico I Administrativo de la Secretaria Municipal de Finanzas Gestión 2021", en la modalidad de contratación menor, por el periodo comprendido entre el 15 de enero hasta el 24 de diciembre de 2021 (fs. 138 a 141 vta.); sin embargo, por nota SMFA 015/2021 de 30 de junio, la Secretaria Municipal de Finanzas y Administración, le comunicó la intención de resolución del contrato (fs. 134 y vta.); por lo que, la hoy accionante a través de nota presentada el 5 de julio de 2021 (fs. 136), rechazó dicha intensión; sin embargo, la misma dio origen a la nota GAMT/SMFA/33/2021 de 8 de julio, donde se le comunicó la resolución directa y efectiva del contrato administrativo por causas de fuerza mayor, caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado (fs. 135 y vta.).
vi. Jhoana Loras Dorado, quien suscribió el contrato SMF 10/2021 de 15 de enero, para la prestación del servicio de consultoría de línea "Técnico IV Auxiliar Administrativo de Presupuesto Gestión 2021", en la modalidad de contratación menor, por el periodo comprendido entre el 18 de enero hasta el 31 de diciembre de 2021 (fs. 114 a 117 vta.). A través de memorial presentado el 5 de julio de 2021, contestó negativamente la intención de resolución del contrato, representando el contenido de la nota SMFA 008/2021 de 30 de junio; por la que, la Secretaria Municipal de Finanzas y Administración, le comunicó la intención de resolución del contrato (fs. 159 a 160 vta.). Finalmente, mediante nota GAMT/SMFA/32/2021 de 8 de julio, la misma funcionaria, comunicó la resolución directa y efectiva del contrato administrativo por causas de fuerza mayor, caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado (fs. 158 y vta.).
vii. Mariela Pereira Subirana, quien suscribió el contrato SMF/DF 10/2021 de 21 de enero de 2021, para la prestación del servicio de consultoría de línea como "Técnico III de Apoyo Administrativo de Tesorería y Crédito Público de la Secretaría Municipal de Finanzas", en la modalidad de contratación menor, por el periodo comprendido entre el 25 de enero hasta el 31 de diciembre de 2021 (fs. 10 a 13 vta.). Por nota SMFA 011/2021 de 30 de junio, la Secretaria Municipal de Finanzas y Administración, le comunicó la intención de resolución del contrato (fs. 8 y vta.) la cual fue contestada negativamente (fs. 5 a 6), solicitud que fue denegada a través de la carta GAMT/SMFA/30/2021 de 8 de julio, por la que la misma funcionaria, comunicó la resolución directa y efectiva del contrato administrativo por causas de fuerza mayor, caso fortuito o en resguardo de los intereses del Estado (fs. 6 a 7).
II.2. Por su parte, la entidad demandada presentó la siguiente documental:
- a)Estado de Ejecución Presupuestaria de Gastos al 19 de julio de 2021;
- b)Presupuesto vigente al 13 de mayo de 2021 según el Sistema de Gestión Pública (SIGEP);
- c)Transferencias de recursos percibidos del ente edil al 15 de junio de 2021 y al 2 de julio del mismo año;
- d)Informe Técnico Financiero 001/2021 de 1 de junio, suscrito por la Secretaria de Finanzas y Administración del ente Municipal, denominado "Informe Económico y Financiero al Gobierno Autónomo de Trinidad al 31 de mayo de 2021";
- e)Decreto Edil 236/2021 de 4 de junio, haciendo referencia a poner en práctica una política de austeridad, otorgó facultad a los Secretarios, Asesores, Directores, Jefes de Áreas y demás funcionarios municipales con nivel jerárquico en el ente municipal, establecer medidas de austeridad en sus dependencias, las que deberán estar acordes con la nueva estructura organizativa del Municipio para la gestión 2021 y la escala salaria aprobadas por Decretos Ediles con el objeto de reducir el gasto y precautelar la sostenibilidad financiera a largo plazo;
- f)RM 751 de 27 de junio de 2018; f) Decreto Edil 222/2021 de 17 de mayo;
- g)Informe Técnico GAMT/SDAF/DFTP 05/2021 de 28 de junio, suscrito por el Director de Finanzas y Administración del ente edil, solicitando resolución del contrato de consultoría suscrito con Harold Iván Vanegas Roca; y,
- h)Informe Legal 162/2021 de 6 de julio, suscrito por el Asesor de Asuntos Legales GAMT, señalando que en relación a la sugerencia de reducción del 63% en el presupuesto de la entidad, la solicitud de resolución de contrato se encuentra amparada en normas legales que permiten atender lo solicitado (fs. 231 a 247; 248; 249 a 250; 251 a 257; 258 a 259 vta.; 262 a 264; 265 a 266; 425 a 426; y, 428 a 429).
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