0594/2023-S3

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0594/2023-S3 Sucre, 15 de junio de 2023

SALA TERCERA Magistrado Relator: Dr. Petronilo Flores Condori Acción de amparo constitucional

Expediente: 47822-2022-96-AAC Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 63/2022 de 25 de abril, cursante de fs. 150 vta. a 156 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Yenny Yrene Rojas Yépez, Selvy Licia Valdez Castro, Marisol Toledo Hviid, Bibiana Sánchez Alvis, Katia Paz Bustamante, Maribel Padilla Rodríguez, Yrma Martínez Rojas de Lino y Verónica Valverde Terrazas contra Marcelo Cuellar Crespo, Director Médico; Isabel Victoria Otazo Landívar, Asesora Legal; María Luisa Chávez Bonilla, Jefa de Enfermería; y, Daniela Melgar Guzmán, Jefa de Recursos Humanos (RR.HH.), todos del Hospital San Juan de Dios.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Las accionantes por memoriales presentados el 11 y 19 de abril de 2022, cursantes de fs. 78 a 86 y 104 a 105, manifestaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde mayo de 2017 "...unas y otras en el 2019 y las más nuevas del año 2020, todas nosotras que desde nuestro ingreso al Hospital, veníamos cumpliendo funciones de Auxiliar de Enfermería, fuimos promocionada y designada a cumplir labores de Licenciadas de enfermería..." (sic).

El 4 de febrero de 2022, el Director Médico ahora accionado, convocó a la Asesora Legal, a la Jefa de Enfermería y Jefa de RR.HH. ahora coaccionadas, a una reunión para tratar "el tema" de promoción interna la cual se celebró el 7 de igual mes y año. En dicha reunión los nombrados decidieron designarlas a los cargos de Auxiliares de Enfermería desde el 1 de abril de 2022, determinación que les fue notificada el 10 del citado mes y año.

Sin embargo, las designaciones con nuevas funciones se efectuaron teniendo conocimiento de que, al ser miembros del Sindicato de Trabajadores del Hospital San Juan de Dios, gozaban de inamovilidad laboral por fuero sindical, en los casos de Yenny Yrene Rojas Yépez, Selvy Licia Valdez Castro, Marisol Toledo Hviid y Bibiana Sánchez Alvis -accionantes-.

En lo que respecta a Katia Paz Bustamante y Maribel Padilla Rodríguez -coaccionantes-, las mismas gozaban de inamovilidad laboral por ser madres de hijos menores de un año de edad; respecto a Yrma Martínez Rojas de Lino y Verónica Valverde Terraza -coaccionantes-, "...se encuentran protegida por la estabilidad laboral establecida en el art. 49..." (sic) de la Constitución Política del Estado (CPE).

Ante la vulneración de sus derechos, acudieron a la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, instancia en la que después de tres audiencias -de 7, 9 y 11 de marzo de 2022- a las que no concurrió el Director Médico hoy accionado, se emitió la Conminatoria de restitución de derechos laborales JDTSC/JCCHS/CONM. 013/2022 de 18 de marzo, conminando al Hospital San Juan de Dios a que se las restituya a su fuente laboral, decisión con la que se notificó al Director Médico ahora accionado, quien hasta el 25 de marzo de 2022, no cumplió con lo determinado, conforme se evidencia del Informe Memorando JDTSC/I/VER.REINC./LAB. 034/2022 de 25 de marzo emitido por Lizeth Méndez Díaz, Inspectora de la citada Jefatura Departamental.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Las accionantes, denuncian la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, al fuero sindical y a la inamovilidad laboral; citando al efecto los arts. 46 y 51.VI de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela, y en consecuencia se disponga que, se deje sin efecto las notificaciones de 10 de febrero de 2022, "...para que cumplamos funciones de auxiliar de enfermería y sigamos cumpliendo funciones de Licenciadas de enfermería..." (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el "29" -siendo lo correcto el 25- de abril de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 141 a 150 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Las accionantes a través de su abogado, ratificaron de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo manifestaron que:

a)La Conminatoria de restitución de derechos laborales JDTSC/JCCHS/CONM. 013/2022, emitida por el Jefe Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, no fue cumplida por los ahora accionados; por lo que, dicho incumplimiento permite acudir a la jurisdicción constitucional para la tutela de sus derechos;
b)Sus personas cumplen las funciones de Licenciadas en Enfermería, por más de dos años "...porque cuando requerían de su concurso por la pandemia del covid-19 acudieron a ella..." (sic) y al disponerse el cumplimiento de nuevas funciones como Auxiliares de Enfermería, a pesar de que cuentan con título de Licenciadas en Enfermería, se vulneraron sus derechos a la inamovilidad laboral; puesto que, no pueden ser cambiadas de un lugar de trabajo a otro sin su consentimiento o la orden de un juez laboral, en el caso de "...otra compañera que no está dentro de este rango, pero que están dentro de estabilidad laboral..." (sic) por ser madres con hijos menores de un año de edad; y,
c)Se cumplió el procedimiento administrativo ante la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social previsto por los Decretos Supremos "28699" y "495"; es así que, los hoy accionados al no concurrir a la audiencia convocada en dicha Jefatura Departamental dejaron precluir su derecho de fundamentar su posición; asimismo, se debe considerar que las conminatorias de reincorporación laboral emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo son de cumplimiento obligatorio, sin importar la interposición de algún recurso; por lo que, solicitan se conceda la tutela, y se deje sin efecto las notificaciones de 10 de febrero de 2022, mediante la cuales les comunicaron que debían cumplir las funciones de Auxiliares de Enfermería, sin considerar que cuentan con título de Licenciadas en Enfermería, que gozan de fuero sindical, tienen derecho a la estabilidad laboral y que gozan de inamovilidad laboral por ser madres de hijos menores de un año de edad.

I.2.2. Informe de los accionados

Marcelo Cuellar Crespo, Director Médico del Hospital San Juan de Dios, en audiencia de consideración de la acción tutelar, manifestó que:

1)Las accionantes faltaron a la verdad al afirmar que su persona era el representante legal del Hospital San Juan de Dios, ya que únicamente es Director Médico;
2)La decisión asumida por las "autoridades del hospital" derivó de un proceso de auditoría "...o de análisis de los funcionarios de los ítem de recursos humanos del hospital..." (sic), que no podían mantener "una situación hecha" por la anterior Jefa de Enfermería, quien "...supuestamente se dio la nominación o designación que establece sin que se hubiese cumplido los procesos administrativos correspondientes, como son las procesos de selección, procesos de la promoción interna, la designación mediante memorándum firmado por autoridad competente, cosa que no se encuentra en el fail de cada una de las accionantes" (sic); y,
3)Las accionantes cuentan con ítem de Auxiliar de Enfermería, ejerciendo ese puesto hace tiempo y "...están recibiendo un salario como auxiliares de enfermería y estaban cumpliendo funciones de licenciadas, y las diferenciadas esto es muy importante la cual debe recibir su remuneración de acuerdo al ítem y a las funciones que cumple, si esta administrativamente respaldada..." (sic); por lo que, "...si por alguna razón o circunstancia le dieron alguna función diferente o superior gracias a que ellas se esforzaron, nadie esta desconociendo su esfuerzo personal de haberte profesionalizado..." (sic); el Hospital San Juan de Dios no tiene potestad para crear ítems y "...hemos venido haciendo esta promoción interna, desde hace mucho tiempo..." (sic) por orden de prelación en la profesionalización.

María Luisa Chávez Bonilla, Jefa de Enfermería del Hospital San Juan de Dios, en audiencia de consideración de la acción de defensa, señaló que:

i)Su persona no tuvo conocimiento de la designación efectuada con anterioridad; por lo que, dicha designación no fue oficial, tampoco administrativamente legal, al contrario, se preocuparon de que las accionantes ejerzan funciones que no estaban siendo remuneradas correctamente;
ii)"...cuando ellas ingresan en el hospital cada uno en diferentes tiempo, sus memorándum que están dentro de la vía administrativa ingresa con la nominación de Auxiliares de Enfermería (...) lamentablemente la enfermera, jefe de enfermeras (...) que ya ha fallecido fue la que supuestamente a manifestación de la señora auxiliares que están aquí en audiencia manifestaron que ellas las nomino para que ejercieran un cargo de licenciadas en enfermería, pero sin el ítem ni el pago correspondiente por esas funciones de ser licenciada en enfermería, es decir que ellas aceptan esa nominación verbal, que le hace la licenciada..." (sic), entonces la nueva Jefa de Enfermería al detectar esa irregularidad administrativa citó y explicó a las accionantes que debían cumplir con las funciones de Auxiliares de Enfermería;
iii)El Hospital San Juan de Dios no tiene potestad para crear ítems, es el Ministerio de Salud y Deportes, el que tiene la atribución y la "Gobernación" es la instancia que distribuye los ítems a todos los Hospitales de tercer nivel; sin embargo, hace 3 o 4 años no recibieron ítems; vi) No vulneraron derecho alguno, ni fuero sindical, no dejaron sin trabajo a nadie, lo único que hicieron es explicarles y restituirlas a las funciones de Auxiliares de Enfermería, en virtud a que "...están fungiendo en un ítem que no existe..." (sic), cumpliendo funciones, mayores a la que deberían y sin remuneración;
v)Respecto a la inamovilidad laboral por fuero sindical, "...porque no hablaron con su jefa, en ese momento para decir sabe que yo soy auxiliar, recibo mi sueldo y me quedo aquí, ellas han aceptado de propio criterio el ser delegada y ser destinada a un cargo en el cual no existía..." (sic);
vi)Con relación a la Conminatoria de restitución de derechos laborales JDTSC/JCCHS/CONM. 013/2022, presentaron un recurso de revocatoria contra la misma, en virtud a que los Hospitales de tercer nivel no están regulados por la Ley General de Trabajo y su reglamento; por lo que se encuentran a la espera de la resolución del citado recurso, el cual no fue respondido hasta la fecha; es decir que, les "...sorprende que han saltado todo el procedimiento y se han ido directamente a un amparo, no estamos obligados a presentarnos a la dirección de trabajo..." (sic);
vii)Lo que realizó el Hospital San Juan de Dios es "...simplemente recordarle a las auxiliares que son auxiliares de enfermería y están ocupando un ítem así, en el proceso de todos los años hayan especializado y hayan obtenido el título de Licenciada en enfermería que me parece excelente, pero nosotros no tenemos la potestad para asignarle un ítem si el Ministerio de Salud no nos los provee (...) cuando la parte manifiesta que en el 2020 entregaron unos memorándum para licenciada en enfermería, ítem, eso es totalmente falso, porque esos ítem fueron del Ministerio de Salud mediante la ISEM que no tiene absolutamente nada que ver con el tema de las Auxiliares de Enfermería del Hospital San Juan de Dios..." (sic); y,
viii)La promoción interna está dentro del Sistema de Administración de Personal (SAP) el cual es un subsistema de la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-; en dicho procedimiento, se debe citar a todas las personas con título de profesionalización, correspondiéndole a la persona de mayor antigüedad ocupar el ítem de Licenciada; es así que, cuentan con "...13 personas en lista, para que puedan ir promocionándose al momento de que exista un ítem libre de licenciadas en enfermería..." (sic); de igual manera, hace conocer que, "...mediante acta de promoción interna que se realizó la semana pasada, y a ha sido determinada como la que va a ser promocionada al ítem de licenciada en enfermería..." (sic) Verónica Valverde Terrazas -coaccionante-, quedando pendiente únicamente el cumplimiento del procedimiento administrativo que le corresponde al "Sedes". Por lo expuesto, pidió se deniegue la tutela solicitada.

Isabel Victoria Otazo Landívar, Asesora Legal; y, Daniela Melgar Guzmán, Jefa de RR.HH., ambas del Hospital San Juan de Dios, a pesar de estar presentes en la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, no intervinieron en la misma.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 63/2022 de 25 de abril, cursante de fs. 150 vta. a 156 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos:

a)El presente caso se constituye en una "situación sui generis", en razón a que no se trata de trabajadoras de una empresa pública o privada en el rubro de manufactura, alimentos o servicios, en el que no esté "...precisamente el que esté involucrado el derecho a la salud" (sic); en ese entendido, si bien el derecho laboral goza de una protección reforzada, al igual que la inamovilidad laboral y el fuero sindical; empero, "...no puede estar por encima del derecho a la salud..." (sic);
b)El Jefe Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, al "...ordenar en una conminatoria de restitución y dejar un tribunal de garantías tome la decisión, asumiendo lo establecido en la jurisprudencia o en la doctrina legal aplicable del Tribunal Constitucional N° 001 del año 2021 que establece que un tribunal de garantías no puede hacer o poner en tela de juicio o realizar una valoración ajena, sino que debe dar cumplimiento, lamentablemente este tribunal de garantías no puede ser cómplice de esta resolución" (sic); esa Sala Constitucional no puede restituir a un puesto laboral de Licenciada en Enfermería en un "centro de salud" a una persona cuyo cargo es el de Auxiliar de Enfermería, ya que las funciones son "diametralmente" opuestas de acuerdo "al manual de funciones";
c)No es admisible razonar que por ejercer una función que no es la que legalmente se designa mediante convocatoria, se les restituya al cargo para el cual no están calificadas, independientemente de que cuenten con un título de Licenciadas en Enfermería, "...el hecho de que tengan un título de licenciada en enfermería ahora, no significa que han sido capacitadas para obtener el cargo de licenciada en enfermería y más aún todavía de realizar y de cumplir funciones que no están dentro de sus atribuciones asignadas, atentando contra la salud publica..." (sic), precisamente por situaciones como esas se suscitan casos de negligencia médica; y,
d)No es admisible que una Auxiliar de Enfermería cumpla las funciones de una Licenciada en Enfermería, cuando no se cumplió los procedimientos de contratación o de promoción.

En vía de complementación y enmienda, las accionantes a través de su abogado solicitaron a la Sala Constitucional que fundamenten el motivo por el cual ingresaron al fondo; puesto que, la acción tutelar que formularon estaba vinculada al ámbito laboral y la tutela que se concede en dichos casos es de carácter provisional; sin embargo, ingresaron al fondo cuando no tenían la facultad de hacerlo conforme a la jurisprudencia al respecto.

En mérito a esa solicitud, la Sala Constitucional, refirió que no existía nada que complementar, ya que "...no es un tribunal administrativo ni un tribunal de garantías quienes va a determinar si son aptas o no para ocupar el cargo..." (sic); por lo que, esa Sala, menos "...el suscrito no puede ser una persona cómplice..." (sic) al ordenar el cumplimiento de una restitución al cargo de Licenciada en Enfermería.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Mediante Conminatoria de restitución de derechos laborales JDTSC/JCCHS/CONM. 013/2022 de 18 de marzo, el Jefe Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, dispuso conminar al Hospital San Juan de Dios la restitución laboral y cumplimiento a la normativa laboral, inamovilidad laboral, fuero sindical de Yenny Yrene Rojas Yépez, Selvy Licia Valdez Castro, Marisol Toledo Hviid, Bibiana Sánchez Alvis, en su calidad de miembros del Directorio del Sindicato de Trabajadores en Salud San Juan de Dios; al cumplimiento de la garantía de la inamovilidad laboral por ser madres de hijos menores a un año de edad de Katia Paz Bustamante y Maribel Padilla Rodríguez; y, al derecho de estabilidad laboral de Yrma Martínez Rojas de Lino y Verónica Valverde Terrazas (fs. 4 a 6).

II.2. Por Informe Memorando JDTSC/I/VER.REINC./LAB. 034/2022 de 25 de marzo, emitido por Lizeth Méndez Díaz, Inspectora de la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, se evidencia que el Hospital San Juan de Dios, no dio cumplimiento a la Conminatoria de restitución de derechos laborales JDTSC/JCCHS/CONM. 013/2022 (fs. 3 y vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Las accionantes, denuncian la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, al fuero sindical y a la inamovilidad laboral; puesto que, los ahora accionados, no cumplieron con la Conminatoria de restitución de derechos laborales JDTSC/JCCHS/CONM. 013/2022 de 18 de marzo, en cuanto a la restitución y cumplimiento del fuero sindical, al cumplimiento de la garantía de la inamovilidad laboral por ser madres de hijos menores a un año de edad y al derecho de estabilidad laboral, a pesar de que tuvieron conocimiento de la misma.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. De la conminatoria de reincorporación laboral impugnada y la tutela provisional en sede constitucional

La Norma Fundamental, impone al Estado el deber de proteger el trabajo en todas sus formas, en ese entendido, la resolución de los conflictos de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, en temas de la seguridad industrial y de la seguridad social, será a través de tribunales y organismos administrativos especializados1.

En ese marco constitucional, en el ámbito administrativo el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social del Órgano Ejecutivo tiene la atribución de prevenir y resolver los conflictos individuales y colectivos de las relaciones laborales, conforme a los establecido por el art. 86 inc. g) del DS 29894 de 7 de febrero de 2009.

Ahora bien, las normas reglamentarias que regulan las relaciones laborales -DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y DS 495, 1 de mayo de 2010-, establecen que en caso de despido injustificado o por causas no contempladas por el art. 16 de la LGT, el trabajador puede optar por:

1)El pago de beneficios sociales; o,
2)La reincorporación al mismo puesto laboral al momento de ser despedido2.

En caso de que el trabajador elija la opción de reincorporación, debe acudir al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social para que a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo, comprobado el despido injustificado, emitan la conminatoria de reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales actualizados; dicha conminatoria es de ejecución inmediata3; es decir, la impugnación en sede administrativa a través de los recursos de revocatoria y jerárquico o en sede judicial4, no tienen efectos suspensivos de la ejecución de la conminatoria, en otros términos, la ejecución inmediata de la conminatoria de reincorporación no debe ser suspendida por la impugnación presentada en cualquiera de las vías. El DS 495 establece que en caso de subsistir la renuencia para cumplir la conminatoria de reincorporación por el empleador o la parte patronal, el trabajador puede acudir a la vía constitucional en procura de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral.

En el marco de la norma constitucional y las disposiciones reglamentarias, la jurisprudencia constitucional en cuanto a la ejecución o cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral a partir de su notificación, tuvo un desarrollo pendular. Una posición restrictiva de la protección de los derechos laborales5 y otra posición favorable a la protección de los derechos al trabajo, estabilidad laboral, una remuneración o salario justo y otros derechos conexos; es decir, favorable al cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral, afianzando la excepción a la subsidiariedad para acudir a la jurisdicción constitucional, una vez emitida la conminatoria de reincorporación laboral en favor del trabajador ante la renuencia del empleador6, reconociendo implícitamente que la tutela otorgada tiene un carácter provisional y no definitivo, en tanto se dilucide su situación jurídica laboral en sede administrativa o judicial7; por consiguiente, convirtiéndose el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en un deber expreso y provisional del empleador en tanto se substancie y resuelvan los recursos en sede administrativa o revisión judicial8.

En sintonía con los anteriores razonamientos, la jurisprudencia también señaló que las normas reglamentarias que imponen la obligación de cumplimiento inmediato de la decisión administrativa de reincorporación laboral encuentran sustento en los principios constitucionales de continuidad y estabilidad de la relación laboral hasta la revisión de la decisión en sede administrativa o judicial posterior9, en cuyo mérito, la , señaló que: "...la efectivización de la conminatoria es inmediata pese a la existencia de mecanismos de impugnación pendientes de resolución; es decir, pretorianamente se estableció que la utilización de mecanismos de impugnación tiene efecto devolutivo, por ende la conminatoria es inmediatamente ejecutable pese a eventuales impugnaciones administrativas" 10 (las negrillas son nuestras).

La citada jurisprudencia expresó que la conminatoria de reincorporación laboral es de cumplimiento inmediato, su incumplimiento vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo y habilita a la actuación inmediata de la jurisdicción constitucional, salvo que la conminatoria haya emergido de un proceso administrativo desarrollado al margen de la razonabilidad de un debido proceso, manifestando textualmente además, que dicho razonamiento implicaba una modulación a la 11, al hacer referencia a la línea o posición restrictiva de la jurisprudencia.

En aplicación del carácter progresivo de los derechos fundamentales y la aplicación del estándar más alto de la jurisprudencia constitucional, la , ha concluido textualmente que no es posible que: "...se conciba al Tribunal Constitucional Plurinacional como una instancia de ejecución de decisiones administrativas o como un órgano de policía, encargado de hacer cumplir las mismas, sino como un garante del ejercicio del derecho fundamental en cuestión, asumiéndose que en el marco del principio protector del trabajador, la instancia laboral administrativa, actuó conforme al marco constitucional y legal previsto para viabilizar el retiro o despido de un trabajador, encontrándose imposibilitada esta jurisdicción de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar, ameritaban tal determinación, debido a que eso corresponde a la jurisdicción ordinaria que contiene una etapa amplia de producción de prueba y potestad de valorar la misma, posibilidad que está al alcance del empleador, en caso de disentir con la decisión de la instancia de administración laboral, lo que de ningún modo le posibilita incumplir la determinación de reincorporación;..." (las negrillas nos corresponden).

Esta misma jurisprudencia, estableció que la renuencia del empleador en el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral emitida por la autoridad administrativa laboral, no solo afecta negativamente al trabajador en el ámbito individual, sino también en el ámbito familiar; puesto que, afecta la fuente laboral que constituye en el medio de subsistencia del trabajador y de su familia; por lo que, la tutela inmediata o el cumplimiento de la citada conminatoria se encuentra plenamente justificada12.

Esta posición favorable a la protección de los derechos al trabajo, estabilidad laboral, una remuneración o salario justo y otros derechos conexos, quedó consolidada con la jurisprudencia constitucional emitida en la , que estableció que: "...este Tribunal Constitucional Plurinacional como guardián de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, entiende que debe dar cumplimiento íntegro a la conminatoria de reincorporación con todos los aspectos que habrían considerado una situación diferente que no está regulada ni por la normativa laboral del Estado ni por la Constitución Política del Estado, lo señalado no implica una negación del derecho a la defensa de la parte empleadora, quien, como está establecido, puede acudir a la jurisdicción laboral denunciando la supuesta ilegalidad de la misma interponiendo los recursos previstos por ley, con independencia del cumplimiento de la conminatoria y la concesión de la tutela" (las negrillas fueron añadidas).

Es necesario resaltar que el Tribunal Constitucional Plurinacional reunido en Sala Plena, en cumplimiento a su atribución jurisdiccional prevista por el art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, -Ley 027 de 6 de julio de 2010-, emitió la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, concerniente a la unificación de la línea jurisprudencial respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciadas en acciones de amparo constitucional, disponiendo en su parte resolutiva que: "1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la , correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;" (las negrillas y el subrayado son nuestros).

Debido al objeto de protección en la conminatoria de reincorporación laboral y por consiguiente la acción de amparo constitucional, que incumbe no solo el interés del titular del derecho al trabajo, a la estabilidad laboral y otros derechos conexos, sino, a su entorno familiar, el marco normativo, reglamentario y jurisprudencial impone a la parte patronal y a las autoridades administrativas y de la jurisdicción constitucional, la obligación del cumplimiento inmediato e íntegro de la conminatoria de reincorporación laboral dispuesta por la Jefatura Departamental del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, tomando en cuenta que la tutela que otorga la jurisdicción constitucional, tiene un carácter provisional en tanto se defina la situación jurídica laboral del trabajador, con la substanciación y la resolución de los recursos -de revocatoria y jerárquico- en sede administrativa o la revisión en sede judicial13.

III.2. La garantía general del debido proceso y las resoluciones de las acciones de defensa

El debido proceso se encuentra consagrado en la Constitución Política del Estado como un derecho fundamental14, garantía constitucional15 y principio procesal constitucional que disciplina la función de impartir justicia16, en atención a esas cualidades, la jurisprudencia constitucional se encargó de resaltar su carácter tridimensional del debido proceso, en sus diferentes fallos17; también fue la jurisprudencia constitucional del extinto Tribunal Constitucional la que se encargó de asignarle la calidad de garantía general18, razonamiento que continuó en la doctrina constitucional del actual Tribunal Constitucional Plurinacional19.

En ese sentido la jurisprudencia constitucional configuró los elementos constitutivos que le conciernen, en los siguientes términos: "En consonancia con los Tratados Internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra si mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones..." 20 (las negrillas fueron añadidas).

Configuración que no se encuentra en un sistema limitado o cerrado, al contrario, debido al carácter progresivo de los derechos fundamentales, previstos por el art. 13.I de la CPE, esos elementos constitutivos, tienen un carácter enunciativo; puesto que, el debido proceso, al constituirse en una garantía general, de él pueden derivar otros elementos conforme al desarrollo doctrinal y jurisprudencial, así como al desarrollo del proceso, cuya finalidad viene a constituir en un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia.

Por otra parte, la Corte Interamericana de los Derechos Humanos (Corte IDH) señaló que la garantía del debido proceso no se restringe a los procesos judiciales o jurisdiccionales, se refiere a cualquier autoridad pública -administrativa, legislativa o judicial- o entidad privada que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional; es decir, a cualquier actividad decisoria que determine algún tipo de sanción o resoluciones que determine derechos y obligaciones de las personas o que produzca efectos jurídicos que indudablemente repercuten en los derechos de las personas, entendimiento recogido en la jurisprudencia constitucional21; en ese contexto, corresponde señalar que el principio, derecho y garantía general del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional únicamente, sino, es extensivo a cualquier procedimiento en el que deba determinarse derechos y obligaciones.

Ahora bien, la motivación y congruencia de las decisiones como elementos constitutivos de la garantía general del debido proceso -precisados en líneas precedentes-, se encuentran vinculados directa e insoslayablemente a las resoluciones en general, en ese entendido, corresponde señalar que la motivación, en el ámbito normativo procesal constitucional se encuentra fijado como un principio procesal de la jurisdicción constitucional, entendida como los fundamentos y razonamientos que deben ser de fácil comprensión para las partes y la población en general22.

El desarrollo de la jurisprudencia constitucional ha establecido que la motivación alude a las razones en que se funda la decisión de la autoridad, de tal manera que, mediante su análisis, sea posible constatar si la misma está fundada en derecho o por el contrario es fruto de una decisión arbitraria; empero, no supone que las decisiones tengan que ser exhaustivas y ampulosas o regidas por una particular estructura; se tendrá por satisfecho aun cuando de manera breve, pero concisa y razonable, permita conocer de forma indubitable las razones que llevaron a la autoridad a tomar tal decisión, de modo que las partes sepan las razones en que se fundamentó la resolución, dada esa comprensión, puedan también ser revisados esos fundamentos a través de los medios impugnativos establecidos en el ordenamiento jurídico23. Cuando se omite la motivación en las resoluciones, se asume una decisión de hecho, no de derecho, se suprime la facultad que las partes tienen de conocer las razones de la decisión, la razones para declarar en tal o cual sentido, además, se suprime una parte estructural de la resolución24.

Este diseño jurisprudencial respecto a las resoluciones, tiene las siguientes finalidades:

i)El sometimiento a la Constitución;
ii)El convencimiento de las partes que la resolución en cuestión, observa los principios de razonabilidad, congruencia e interdicción de la arbitrariedad;
iii)La posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores a través de recursos o medios de impugnación; y,
iv)El control de la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por la opinión pública, en observancia del principio de publicidad25.

En cuanto al principio de congruencia es entendido en la esfera procesal no solo en el ámbito externo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo; es decir, su coherencia interna; y, en cuando a las resoluciones de segunda instancia, implica que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de la apelación y la contestación de alzada, una resolución no tenga coherencia o congruencia, será arbitraria26; por lo que, puede concluirse que el principio de congruencia impone un límite al poder discrecional del juzgador, delimita o condiciona la acción del juzgador respecto al pronunciamiento de la resolución27.

En esa comprensión, estos elementos, forman parte del contenido de las resoluciones, previstas por el Código Procesal Constitucional, en los siguientes términos: "ARTÍCULO 37. (CONTENIDO DE LA RESOLUCIÓN). La resolución por escrito de la Acción de Defensa contendrá:

1. Título y fecha de la resolución.

2. Identificación de quien interpone la acción y en su caso de su representante legal.

3. Identificación de la autoridad, Órgano o persona contra quien se interpuso la acción.

4. Relación de los antecedentes procesales.

5. Relación de hechos y fundamentación de derechos que sustenten la resolución.

6. Decisión" (las negrillas son nuestras).

En esa comprensión, la jurisprudencia constitucional resalta que toda resolución debe ser expresa, clara, precisa, positiva, motivada y congruente, lo que excluye cualquier posibilidad de ambigüedad, falta de claridad y precisión, tanto en sus fundamentos como en la parte resolutiva28. En atención a los razonamientos precedentes, es posible concluir que toda resolución que resuelva una acción de defensa debe ser expresa, clara, precisa, positiva, motivada y congruente, en sus fundamentos como en la parte resolutiva, un acto procesal escrito y único; salvo el caso de Tribunales de garantía o Salas Constitucionales, compuesto por miembros colegiados, cuyos fundamentos y/o decisiones sean diferentes, caso en el cual, de manera excepcional, puedan formular voto disidente o aclaración de voto, debidamente fundamentado, cuando sus decisiones y/o fundamentos que la justifican -razones de derecho- no sean coincidentes, extremo previsto en el Código Procesal Constitucional29, si bien se refiere a las resoluciones del Tribunal Constitucional Plurinacional, son aplicables a las resoluciones emitidas en los Tribunales de garantías o Salas Constitucionales.

III.3. Análisis del caso concreto

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados se establece que Yenny Yrene Rojas Yépez, Selvy Licia Valdez Castro, Marisol Toledo Hviid, Bibiana Sánchez Alvis, Katia Paz Bustamante, Maribel Padilla Rodríguez, Yrma Martínez Rojas de Lino y Verónica Valverde Terrazas, en su calidad de dependientes del Hospital San Juan de Dios, presentaron una denuncia a la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y solicitaron la restitución de sus derechos laborales al fuero sindical, a la garantía de inamovilidad laboral y la estabilidad laboral, obteniendo de dicha Jefatura Departamental la Conminatoria de restitución de derechos laborales JDTSC/JCCHS/CONM. 013/2022 de 18 de marzo, en cuya parte resolutiva dispone: Conminar al Hospital San Juan de Dios a la restitución laboral y cumplimiento a la normativa laboral, inamovilidad laboral, fuero sindical de Yenny Yrene Rojas Yépez, Selvy Licia Valdez Castro, Marisol Toledo Hviid, Bibiana Sánchez Alvis, en su calidad de miembros del Directorio del Sindicato de Trabajadores en Salud San Juan de Dios; al cumplimiento de la garantía de la inamovilidad laboral por ser madres de hijos menores a un año de edad con relación a Katia Paz Bustamante y Maribel Padilla Rodríguez; y, al derecho de estabilidad laboral de Yrma Martínez Rojas de Lino y Verónica Valverde Terrazas (Conclusión II.1.); determinación que no fue cumplida por el citado Hospital, conforme se advirtió del Informe Memorando JDTSC/I/VER.REINC./LAB. 034/2022 de 25 de marzo, emitido por Lizeth Méndez Díaz, Inspectora de la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social (Conclusión II.2.).

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional se ha inclinado en sus diferentes fallos, a la ejecución de las conminatorias de reincorporación laboral en las acciones de amparo constitucional presentadas, a pesar de ello, esta posición no tiene como fundamento, únicamente la finalidad de hacer cumplir dichas conminatorias, en razón a que el Tribunal Constitucional Plurinacional no es una entidad ejecutora de las conminatorias de reincorporación laboral, sino, el régimen constitucional que establece valores, principios, normas, garantías constitucionales y derechos fundamentales, que promueve e impone el deber de protección al trabajador a través del desarrollo normativo, reglamentario.

Además, estableció un procedimiento en sede administrativa para el caso de denuncia de despido injustificado o vulneración de derechos laborales, cuya conminatoria de restitución de derechos laborales, es de cumplimiento inmediato, sin perjuicio de que dicha conminatoria sea objeto de impugnación en sede administrativa -recurso de revocatoria y jerárquico- y revisión en sede judicial por la parte empleadora; empero, conforme a la jurisprudencia constitucional desarrollada, la jurisdicción constitucional otorga una tutela provisional para la inmediata ejecución, salvaguardando los derechos y garantías de los trabajadores, vinculadas al fuero sindical, a la garantía de la inamovilidad laboral y el derecho a la estabilidad laboral; protección que supera el interés personal del trabajador y puede alcanzar su ámbito familiar, al hijo menor a un año de edad en el caso de la citada garantía. Por lo que, la tutela provisional inmediata o el cumplimiento provisional de la conminatoria se encuentra plenamente justificada, como se expresó, mientras se dilucide la situación jurídico laboral del trabajador, a través de la substanciación de los medios y recursos en sede administrativa -recurso de revocatoria y jerárquico- o la revisión judicial -en la jurisdicción laboral-, como se tiene establecido en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional.

En ese marco jurídico delineado por la jurisprudencia constitucional, es claro e incuestionable que la denuncia de afectación de derechos laborales al fuero sindical, a la garantía de inamovilidad laboral y el derecho a la estabilidad laboral presentada por las accionantes forman parte de un procedimiento administrativo bajo la dirección y resolución de la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que emitió la Conminatoria de restitución de derechos laborales JDTSC/JCCHS/CONM. 013/2022; es más, este extremo se encuentra reconocido por los ahora accionados, quienes expresamente admitieron en su informe a la acción de amparo constitucional que, contra la mencionada Conminatoria, presentaron un recurso de revocatoria que se encuentra en trámite y pendiente de resolución, y que además dicha Conminatoria no fue cumplida por los nombrados.

Este incumplimiento a la Conminatoria de restitución de derechos laborales JDTSC/JCCHS/CONM. 013/2022, constituye una vulneración a los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las accionantes, cuya protección se busca en la presente acción tutelar; por lo que, corresponde a la jurisdicción constitucional disponer el cumplimiento inmediato e íntegro de la referida Conminatoria, sin que pueda revisar, si la misma cuenta con la debida fundamentación, si se efectuó una correcta valoración de la prueba; en virtud a que la tutela que concede esta jurisdicción, es de carácter provisional, mientras no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto. Consiguientemente el recurso de revocatoria promovido por los ahora accionados, en sede administrativa, no tiene efecto suspensivo en la ejecución de la señalada Conminatoria, menos impide su ejecución, en tanto se substancie el procedimiento de impugnación que dilucide la situación jurídico laboral de las accionantes.

Por los razonamientos expuestos, esta Sala del Tribunal Constitucional Plurinacional encuentra suficiente mérito para conceder la tutela solicitada, de manera provisional, en cuya consecuencia disponer que los ahora accionados, procedan al cumplimiento inmediato e íntegro de la Conminatoria de restitución de derechos laborales JDTSC/JCCHS/CONM. 013/2022, emitida por el Jefe Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

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