Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0600/2023-S3 Sucre, 15 de junio de 2023
SALA TERCERA Magistrado Relator: Dr. Petronilo Flores Condori Acción de cumplimiento
Expediente: 54273-2023-109-ACU Departamento: Santa Cruz
En revisión la Resolución 41 de 14 de marzo de 2023, cursante de fs. 82 a 84 vta., pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Juan Carlos Mamani Terrazas contra Max Jhonny Fernández Saucedo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
El accionante por memoriales presentados el 14 y 28 de febrero de 2023, cursantes de fs. 31 a 33 vta.; y, 37 a 38, manifestó lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
En varias oportunidades hizo conocer al Alcalde hoy accionado, que desde el 1 de marzo del 2019, se encuentra trabajando en el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra ahora accionado bajo la modalidad de contrato; y, que es padre de una menor de edad AA con deficiencia mental con un porcentaje del 55 %.
Asimismo, en reiteradas ocasiones pidió a la Dirección de Recursos Humanos (RR.HH.) del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra ahora accionado que, tomando en cuenta el grado de discapacidad de su hija menor de edad AA, le asigne un Ítem en cumplimiento a las normas legales en vigencia que velan por la protección de las personas discapacitadas. Al no obtener respuesta favorable, el 15 de julio del 2020 envió una nueva solicitud pidiendo que se considere su situación jurídica con base al grado de discapacidad de su referida hija. Dicho pedido fue rechazado con argumentos no acordes a su situación legal.
Finalmente incurriendo en resoluciones contrarias a la Constitución Política del Estado el 10 de noviembre del 2022, mediante Oficio D.RR.HH. 3390/2022 de "Noviembre", le comunicaron la terminación de su Contrato Administrativo de Personal Eventual GAMSC/CE 3840/2022 - SMSCA, por decisión unilateral del Alcalde ahora accionado. Determinación que fue adoptada sin valorarse los antecedentes que expuso en su momento y que le dejó sin ingreso económico y un trabajo digno. I.1.2. Normas constitucionales o legales supuestamente incumplidas
El accionante denuncia que se omitió el cumplimiento del art. 34 de la Ley General para Personas con Discapacidad (LGPD) -Ley 223 de 2 de marzo de 2012-.
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia, se disponga el cumplimiento de la asignación de Ítem e inamovilidad laboral por tener una hija menor de edad AA con una deficiencia mental con un porcentaje del 55 % de discapacidad.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia virtual el 14 de marzo de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 78 a 82, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El accionante a través de su abogado en audiencia ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de la acción de cumplimiento.
I.2.2. Informe de la autoridad accionada
Max Jhonny Fernández Saucedo, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, a través de su representante legal, en audiencia manifestó que:
- a)Por el Contrato Administrativo de Personal Eventual GAMSC/CE 3840/2022 - SMSCA se acredita que el accionante ocupaba el cargo de Auxiliar, perteneciente a la Secretaria Municipal de Seguridad Ciudadana y Abastecimientos en el Programa BANDA DE MÚSICA MUNICIPAL, con vigencia desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre del 2022;
- b)Las personas sujetas a contratos eventuales no están sometidas a la Ley General del Trabajo ni al Estatuto del Funcionario Público sino a lo determinado en dichos contratos; precisamente en su cláusula Décima, se establece como una causal de terminación la decisión unilateral de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), conforme a la facultad que le otorga la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM) -Ley 482 de 9 de enero de 2014-;
- c)De acuerdo a lo que establece la y la , ante la omisión del cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas sino que se trata de un deber genérico pero vinculado a la vulneración de derechos y garantías fundamentales, corresponde la acción de amparo constitucional;
- d)Para que proceda la acción de cumplimiento es necesario que se cumplan dos requisitos:
- d.1)Que no sea viable la interposición de otra acción de defensa; y,
- d.2)La existencia de un mandato expreso, específico y determinado; situación que no se presenta en el presente caso; por lo que, solicita que se deniegue la tutela; y,
- e)Si se vulneró su derecho a la inamovilidad laboral, existen otros medios de defensa; pero la acción de cumplimento no es el medio idóneo.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 41 de 14 de marzo de 2023, cursante de fs. 82 a 84 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo la reincorporación laboral del accionante en el puesto de labor que venía cumpliendo y con el salario que percibía, bajo los siguientes fundamentos:
- 1)En razón a que la vulneración de un derecho fundamental se protege mediante la acción de amparo constitucional; y, que en el presente caso se reclama la protección de una persona con discapacidad corresponde rencausar el pedido del accionante a una acción de amparo constitucional;
- 2)La jurisprudencia constitucional, a través de la , estableció la obligación del empleador de garantizar la inamovilidad laboral con relación al trabajador que tiene bajo su dependencia una persona con discapacidad; entendimiento que resulta aplicable al caso que se examina; y,
- 3)No solo se debe garantizar su derecho a la reincorporación sino también a la inamovilidad laboral.
En vía de aclaración, complementación y enmienda el Alcalde hoy accionado a través de sus representantes legales mediante memorial presentado el 14 de marzo del 2023, cursante de fs. 116 solicita que se aclare si se dispuso la suscripción de un nuevo contrato con el accionante o la asignación de Ítem e inamovilidad laboral solicitada por el nombrado.
En ese mérito, la Sala Constitucional, dispuso no ha lugar a la solicitud de aclaración.
II. CONCLUSIONES
De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursa Contrato Administrativo de Personal Eventual GAMSC/CE 3840/2022 - SMSCA para la Unidad Ejecutora Secretaría Municipal de Seguridad Ciudadana y Abastecimientos en el Programa: BANDA DE MUSICA MUNICIPAL "...enero de dos mil veintidós..." (sic), suscrito por Juan Carlos Mamani Terrazas -ahora accionante-, con Max Jhonny Fernández Saucedo, Máxima Autoridad Ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, -hoy accionado-, para que preste servicios de Auxiliar, vigente a partir del 1 de enero al 31 de diciembre de 2022; en cuya cláusula Décima se establecen las causas de terminación del contrato, entre las cuales se consigna "Por decisión unilateral de la Máxima Autoridad Ejecutiva del Gobierno Municipal" (fs. (sic [fs.88 a 89]).
II.2. Consta Certificado de Trabajo de 4 de julio del 2022, emitido por Manfredo Menacho Ferrante, Director de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, mediante el cual certifica que el accionante, con cédula de identidad 3956371-1Q, presta servicios en dicha entidad municipal en la siguiente modalidad y cargo:
Nro. de contrato Fecha de inicio Fecha final 5439/2019 01/03/2019 31/12/2019 4252/2020 03/02/2020 31/07/2020 6139/2020 03/08/2020 01/11/2020 7727/2020 03/11/2020 31/12/2020 3858/2021 04/01/2021 31/12/2021 3840/2022 08/01/2022 31/12/2022
Y que actualmente ejerce el cargo de Auxiliar (fs. 9).
II.3. Mediante memorial presentado el 18 de julio del 2022, ante el Señor Director Municipal de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, el accionante, reiteró su solicitud de inamovilidad laboral en su condición de padre de una menor de edad de AA con discapacidad (fs. 20). Mereciendo en respuesta la Nota D.RR.HH.OF. 1633/2022 de 11 de agosto, por la que Manfredo Menacho Ferrante, Director de RR.HH. del citado Gobierno Autónomo Municipal, le hizo saber que su inamovilidad laboral se encuentra garantizada únicamente hasta la vigencia de su contrato administrativo y que de acuerdo a lo establecido por la Ley de Inserción Laboral y de Ayuda Económica para Personas con Discapacidad -Ley 977 de 26 de septiembre de 2017-, una vez concluido su contrato eventual gozará de derecho preferente para continuar sus funciones mediante la suscripción de nuevos contratos; y que de acuerdo a las normas Básicas del Sistema de Administración de Personal y con base al Programa Operativo Anual (POA) aprobado para cada gestión es viable la contratación de personal eventual, cuya relación contractual es de carácter administrativo y no se encuentra sujeto a la norma de la Ley General del Trabajo y disposiciones conexas ni al Estatuto del Funcionario Público (EFP -Ley 2027 de 27 de octubre de 1999- [fs.21]).
II.4. Cursa Oficio D.RR.HH. 3390/2022 de "Noviembre de 2022", por el cual el Alcalde hoy accionado, comunicó al accionante la terminación del Contrato Administrativo de Personal Eventual GAMSC/CE 3840/2022 - SMSCA, invocando la cláusula "Decima" de dicho contrato "Por decisión unilateral de la Máxima Autoridad Ejecutiva del Gobierno Municipal" (sic [fs.22]).
II.5. A través de memorial presentado el 7 de diciembre del 2022, dirigido al Alcalde hoy accionado, el accionante reiteró su solicitud de inamovilidad laboral y asignación de Ítem (fs. 23 a 24).
II.6. Cursa memorial presentado el 12 de enero del 2023, ante Ariel Lino Claudio, Secretario Municipal de Medio Ambiente, Seguridad Ciudadana y Abastecimiento del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, mediante el cual el accionante solicitó la asignación de un Ítem en consideración a ser padre de una hija menor de edad AA con un grado de discapacidad del 55 % (fs. 25). Mereciendo en respuesta el Oficio DEPEE 20/2023 de 25 de enero, por el que el mencionado Secretario dio cuenta que el solicitante -accionante- ejerció funciones con contrato administrativo bajo la modalidad eventual, amparado en el marco legal del Decreto Supremo (D.S.) 0012 de 19 de febrero del 2009 que Reglamenta las condiciones de inamovilidad laboral de la madre y padre progenitores que trabajan en el sector público o privado, cuyo art. 5.II establece que la inamovilidad laboral no se aplicará en contratos de trabajo que por su naturaleza sean temporales, eventuales o contratos de obra; y que sin embargo la Secretaria Municipal de Medio Ambiente, Seguridad Ciudadana y Abastecimiento tomará en cuenta su solicitud (fs 26).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante denuncia como incumplido el art. 34 de la LGPD; puesto que, no se le respondió favorablemente a su solicitud reiterada de asignación de Ítem efectuada al Alcalde ahora accionado y a la Dirección de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra en consideración a su condición de padre que tiene a su cargo una hija menor de edad AA con discapacidad intelectual del 55 %; y, por el contrario mediante Oficio D.RR.HH. 3390/2022 de "Noviembre" se le comunicó la terminación de su contrato laboral sin respetar la garantía de inamovilidad laboral de la que goza.
En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Carácter tutelar de la acción de cumplimiento
La , determinó lo siguiente: "Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.
Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.
Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.
Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión" (las negrillas son nuestras).
III.2. La reconducción procesal de acciones
La 20 de diciembre, luego de sistematizar la línea jurisprudencial sobre este tema, identificó la Sentencia Constitucional Plurinacional que contiene el estándar jurisprudencial más alto. En dicho fallo se señala: "A través de la reconducción procesal de acciones, es posible que una acción de defensa erróneamente planteada, pueda ser convertida, de oficio, a la acción de defensa que corresponde. La jurisprudencia constitucional, desarrolló este mecanismo en las siguientes Sentencias Constitucionales:
Así, la , generó un entendimiento aplicable a la acción de cumplimiento, por su novedosa incorporación a la Constitución Política del Estado, constituyéndose en el primer antecedente jurisprudencial.
Posteriormente, la , recondujo excepcionalmente un recurso directo de nulidad a una acción de amparo constitucional, a partir del principio pro actione, sin establecer subreglas aplicables a futuros casos.
Luego, la , por primera vez recondujo una acción de cumplimiento a una acción popular interpuesta por pueblos indígenas, señalando requisitos expresos para el efecto.
Asimismo, la , recondujo una acción de libertad a una acción de amparo constitucional, verificando previamente el cumplimiento de los requisitos de este último mecanismo de defensa y de la inexistencia de las causales de improcedencia. En igual sentido, la , extendió de manera expresa la posibilidad de efectuar la reconducción procesal en todas las acciones de defensa, señalando en su Fundamento Jurídico III.3, que:
...la reconducción de acciones es posible en sede constitucional cuando los jueces y tribunales de garantías, así como el propio Tribunal Constitucional Plurinacional, adviertan que es imprescindible otorgar una tutela inmediata a los derechos y garantías invocados, ya sea porque, de postergarse la tutela, ésta sería tardía, tornándose en irreparable la lesión a los derechos o garantías de la o el accionante, o porque se trata de personas o grupos en condiciones de vulnerabilidad, que merecen una atención prioritaria por parte del Estado y de la justicia constitucional, la cual no puede subordinarse a aspectos formales que demoren la tutela de sus derechos.
La referida , estableció que la reconducción de acciones no solo alcanza al Tribunal Constitucional Plurinacional, sino también, a los jueces y tribunales de garantías. Entendimiento que se reiteró en la , en cuyo Fundamento Jurídico III.1.2, sostuvo:
...es posible reconducir procesalmente las acciones tutelares cuando exista una evidente lesión de derechos y garantías constitucionales, como lo ha venido haciendo este tribunal en diferentes Sentencias Constitucionales Plurinacionales, como las , , , , entre otras; reconducción que se constituye en un deber tratándose de naciones y pueblos indígena originario campesinos (...).
Por otra parte, la , desarrolla la figura de la reconducción procesal, sin establecer requisitos para su aplicación, con el siguiente entendimiento:
...de acuerdo a circunstancias concretas y en aplicación del método de ponderación para cada caso, la activación del control tutelar de constitucionalidad a través de cualquiera de las acciones de defensa, en mérito a la naturaleza de derechos a ser tutelados, podrá ser reconducida procesalmente por el Tribunal Constitucional Plurinacional a la acción idónea para el resguardo de los derechos denunciados como vulnerados, labor que tiene la finalidad de consolidar una verdadera materialización del orden constitucional imperante, resguardar el principio de justicia material y asegurar un real acceso a la justicia constitucional, resguardando así la vigencia de valores plurales supremos como ser el "vivir bien" en el marco de los lineamientos propios del pluralismo, la interculturalidad y la descolonización, postulado que se configura como un razonamiento, conocimiento o saber de carácter esencial para el presente fallo constitucional.
Conforme a dicho entendimiento, jueces y tribunales de garantía, así como el propio Tribunal Constitucional Plurinacional, pueden reconducir las acciones de defensa, de oficio, a la acción idónea, para el resguardo de los derechos alegados como vulnerados, efectuando una ponderación en cada caso. No obstante, lo anotado, posteriormente, la , en el Fundamento Jurídico III.3, moduló el entendimiento anotado, estableciendo que la reconducción de acciones no opera en todos los casos, sino, que está reservada única y exclusivamente para grupos que demanden una protección constitucional reforzada, conforme a los siguientes entendimientos:
Ahora bien, en consideración a que la reconducción o conversión de acciones constitucionales se efectúa en favor del accionante, es menester fijar parámetros claros a efectos de su aplicación y a fin de garantizar la tutela constitucional efectiva y la esencia de los procesos constitucionales; en consecuencia, el razonamiento o doctrina constitucional precedentemente referido (reconducción o conversión de acciones) no opera ni es aplicable en todos los casos, sino que, dicha pauta de interpretación es de aplicación exclusiva y reservada para determinadas circunstancias y sujetos procesales en particular; es decir, si la justicia constitucional, a tiempo de examinar la acción de cumplimiento, advierte que el contenido de la demanda permite adecuar y reconducir a otra acción tutelar, además de constatar una evidente lesión de derechos, previamente deberá tener certeza y convicción que la protección constitucional que se pretende otorgar será favorable y beneficioso para grupos que requieren una protección constitucional reforzada (...)
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