Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0628/2022-S4 Sucre, 27 de junio de 2022
SALA CUARTA ESPECIALIZADA Magistrado Relator: René Yván Espada Navía Acción de amparo constitucional
Expediente: 42065-2021-85-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 134/2020 de 12 de octubre, cursante de fs. 155 a 161 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Andrés Leonardo Ramos Aliaga contra María Eidy Roca de Sangüeza, Ministra de Salud; Victoria de los Ángeles Carmen Esther de Urioste Blanco, Directora General Ejecutiva; y, Ernesto Xavier Monroy Vaca y Yovanna Imaña Maldonado, ex Directores, todos de la Central de Abastecimientos y Suministros de Salud (CEASS).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 30 de junio de 2020, cursante de fs. 83 a 106 vta.; y, de subsanación de 18 de septiembre de igual año (fs. 112 a 120 vta.), el accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Cuando prestaba servicios como funcionario de la Central de Abastecimientos y Suministros de Salud (CEASS), el 12 de abril de 2019, recibió el Memorándum PERS 067/2019, por el que se le llamó la atención por la comisión de una presunta falta aplicándose como sanción, el descuento de tres días de haber mensual. Posteriormente, el 15 del mismo mes y año, se le entregó el Memorándum PERS 59/2019, agradeciendo sus servicios argumentando que la misma se efectuaba sobre la base de las atribuciones conferidas por la RS 18288 de 21 de marzo de 2016.
El 29 de abril de 2019, planteó recurso de revocatoria denunciando que estaría siendo sancionado dos veces por la misma causa, sin contar con prueba idónea que acredite que hubiera cometido la falta atribuida. Pese al recurso planteado, a través de nota con cite: CEASS/DIR/NOT-EXT 471/2019 de 3 de mayo, se señaló que al no ser servidor público de carrera no goza de los derechos a los que hace referencia el art. 7.II inc. c) del art. 7 del Estatuto del Funcionario Público, y el art. 36.I del Anexo al DS 25749, razón por la que no puede impugnar resoluciones o memorándums que impliquen su remoción.
Añadió que el 16 de mayo de 2019, planteó la nulidad de actos administrativos por vulneración del debido proceso y el derecho a la defensa; y en el plazo legal, interpuso recurso jerárquico contra la carta con cite: CEASS/DIR/NOT-EXT 471/2019 de 3 de mayo, así como los memorándums de llamada de atención y destitución. El 20 de noviembre de 2019, fue notificado con el Auto de 3 de octubre del mismo año, por el que se rechazó el recurso interpuesto, obviando resolver la nulidad planteada.
Finalmente, el 21 de noviembre del citado año, al considerar que el CEASS omitió e incumplió plazos procesales, por lo que en aplicación del art. 67.I y II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, denunció silencio administrativo. De manera oficiosa, el CEASS, remitió el oficio con cite: CEASS/UAJ/NOT-EXT 1457/2019 de 26 de noviembre, con referencia "para su información".
Denunció la vulneración del debido proceso puesto que no es posible condenar válidamente a alguien sin que antes se cumpla con un proceso conforme a las exigencias constitucionales, que no fueron observadas puesto que no existe una persona física denunciante que hubiese señalado que provocó un escándalo en las instalaciones de la entidad, agredido verbalmente a otro servidor y puso en riesgo el ambiente laboral; sin embargo, esos hechos sancionables y reprochables, debieron ser determinados por un Juez sumariante en un debido proceso y con derecho a la impugnación.
Refiriéndose al derecho a la fundamentación y motivación de las resoluciones, señaló que el acto administrativo contenido en la nota con cite: CEASS/DIR/NOT-EXT 471/2019 de 3 de mayo, no dio respuesta a las pretensiones planteadas en su recuso de revocatoria, puesto que únicamente se efectuó una transcripción normativa.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
El impetrante de tutela denunció la lesión del debido proceso y sus derechos a la defensa e impugnación, citando al efecto los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia:
- a)Se deje sin efecto los Memorándums PERS 059/2021 de 15 de abril, 067/2019 de 12 de abril; y, la nota con cite: CEASS/DIR/NOT-EXT 471/2019 de 23 de mayo y el Auto de 3 de octubre de 2019; y;
- b)Se ordene su reincorporación al cargo, así como el pago de salarios devengados, actualizados desde mayo de 2019 a la fecha, con costas.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia virtual, el 12 de octubre de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 144 a 154 vta., presente el representante legal del accionante asistido por su abogado, así como las autoridades demandadas; y parcialmente presentes las ex autoridades codemandadas, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
La parte solicitante de tutela en audiencia ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional.
I.2.2. Informe de los demandados
Victoria de los Ángeles Carmen Esther de Urioste Blanco, Directora General Ejecutiva de CEASS, por memorial de 12 de octubre de 2020 de fs. 139 a 142 vta., haciendo remembranza de los antecedentes laborales del accionante, respecto a la vulneración del derecho al trabajo señaló que se trata de un ex funcionario provisorio que al no estar institucionalizado, era de libre nombramiento y remoción.
María Eidy Roca de Sangüeza, Ministra de Salud, a través de sus representantes legales, en audiencia, señalaron:
- 1)Apuntó que carece de legitimación pasiva porque el Auto de 3 de octubre de 2019, fue pronunciado por la ahora ex Ministra de Salud, Lilly Gabriela Montaño Viaña; y,
- 2)Reiteró que los funcionarios provisorios no gozan de estabilidad laboral porque son de libre nombramiento y remoción sin que exista proceso ni causa alguna.
Ernesto Xavier Monroy Vaca, ex Director General Ejecutivo de CEASS, en audiencia a través de su abogado, se manifestó en el mismo sentido.
Emira Yovana Imaña Maldonado, ex Directora General Ejecutiva de CEASS, no asistió a la audiencia de consideración de esta acción tutelar, ni presentó informe alguno pese a su legal notificación cursante a fs. 123.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, a través de la Resolución 134/2020 de 12 de octubre, cursante de fs. 155 a 161 vta., denegó la tutela solicitada, exponiendo los siguientes fundamentos:
- i)El accionante fue designado como Encargado de Comercialización con ítem 11 a partir del 14 de mayo de 2015, como expresa el Memorándum 153/2015; y a los pocos meses, el 3 de septiembre del mismo año, fueron agradecidos sus servicios, para luego, veinticinco días después, extenderse el Memorándum 207/2018 de 28 de septiembre, reingresar al mismo cargo, ítem y función;
- ii)Posteriormente, la misma Directora General Ejecutiva del CEASS, extendió llamadas de atención de 12 y 15 de abril de 2019, que daría lugar a la desvinculación laboral del trabajador en relación a la función pública;
- iii)Los funcionarios sean de carrera o sean provisorios o irregulares, no se encuentran sometidos a la Ley General del Trabajo sino a normas específicas como es el Estatuto del Funcionario Público, cuyo art. 7 ha merecido criterios de interpretación que reconocen a todos los servidores públicos, los derecho que se tienen enumerados en cuanto a sus funciones, a su justa remuneración, respeto a su dignidad, al goce de vacaciones, licencias, percepción de pensiones y otras; y,
- iv)Ahora bien, desde el momento de su ingreso a partir de 2015 hasta el 15 de abril de 2019, en la que desvinculado de su fuente laboral, fue un funcionario de carácter provisorio, de manera que frente a una llamada de atención o la decisión de desvinculación debe formular su reclamo oportuno y pertinente a la Dirección del Servicio Civil.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Por Memorándum PERS 067/2019 de 12 de abril, se sancionó al ahora accionante con tres días de haber por infracción del art. 10 incs. a), b) y c) del Reglamento Interno de Personal, por provocar un altercado en la entidad agrediendo verbalmente a otro servidor público. Conforme afirma el impetrante de tutela, conoció la sanción impuesta en la misma fecha (fs. 2).
II.2. A través de Memorándum PERS 59/2019 de 15 de abril, la Directora General Ejecutiva del CEASS, agradeció los servicios de Andrés Leonardo Ramos Aliaga, sin señalar causal alguna o vinculación con la falta anterior, el cual fue notificado en la misma fecha según afirma la Resolución jerárquica (fs. 3)
II.3. Por memorial presentado el 30 de abril de 2019, el ahora accionante planteó recurso de revocatoria contra los Memorándums 067/2019 y 059/2019, se emitió la nota CEASS/DIR/NOT-EXT 471/2019 de 3 de mayo, por la que se desestimó lo solicitado señalando que por ser funcionario provisorio es de libre nombramiento y remoción. Asimismo, que no era evidente que su despido sea consecuencia de la llamada de atención (fs. 9 a 12).
II.4. El 16 de mayo de 2018, Andrés Leonardo Ramos Aliaga, planteó nulidad de actos administrativos por vulneración del debido proceso y el derecho a la defensa (fs. 13 a 15).
II.5. El 24 de mayo de 2019, Andrés Leonardo Ramos Aliaga interpuso recurso jerárquico que fue rechazado por Resolución de 3 de octubre del mismo año, notificada al accionante el 4 de febrero de 2020 (fs. 16 a 21; y, fs. 25 a 32).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El impetrante de tutela denunció la lesión del debido proceso y sus derechos a la defensa e impugnación porque las autoridades demandadas, aplicaron sanciones sin cumplir con un previo proceso conforme a las exigencias constitucionales, puesto que las faltas atribuidas como hechos sancionables y reprochables debieron ser determinadas por un Juez sumariante en un debido proceso y con derecho a la impugnación. Finalmente, señaló que la nota con las que se pretendió resolver su recurso de revocatoria carece de fundamentación y motivación.
En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1.Respecto a la subsidiariedad de la acción de amparo constitucional.
El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128, la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los "actos u omisiones" ilegales o indebidos de los servidores públicos o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman, amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos en la Constitución y la ley".
Del contenido del texto constitucional de referencia, puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales, que no se encuentran resguardados por otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no solo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.
Dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la subsidiariedad y la inmediatez, al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la CPE, que esa acción "...se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados". En virtud al primero de los citados, corresponde a los accionantes, agotar todos los recursos de impugnación idóneos que la ley les otorga para el reclamo de sus derechos y garantías que consideran vulnerados; y de persistirse en su lesión, recién podrán solicitar la tutela constitucional, cuidando, en virtud al segundo principio de los citados, que sea activada dentro del plazo máximo de seis meses a partir de la comisión de la vulneración alegada o de la notificación con la última decisión judicial o administrativa que considere lesiva de los derechos y garantías alegados, en cumplimiento a lo preceptuado por el art. 129.I y II de la norma constitucional, que impele a las partes al cumplimiento de ambo principios previa interposición de este mecanismo de defensa preventivo y reparador, norma concordante con los arts. 54 y 55 del Código Procesal Constitucional (CPCo).
Sobre el principio de subsidiariedad, la señaló lo siguiente: "... el amparo constitucional se constituye en un instrumento subsidiario y supletorio de protección; subsidiario porque no puede ser utilizado si previamente no se agotaron las vías ordinarias de defensa, y supletorio porque viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria. En consecuencia, para que los fundamentos de una demanda de amparo constitucional puedan ser analizados en el fondo, la parte recurrente debe haber utilizado hasta agotar todos los medios y recursos legales idóneos para la tutela de sus derechos sea en la vía jurisdiccional o administrativa, pues donde se deben reparar los derechos y garantías lesionados es en el mismo proceso en la instancia donde fueron vulnerados; esto es, que en principio haya acudido ante la misma autoridad que incurrió en la presunta lesión y luego a las superiores a esta, y si a pesar de ello persiste la lesión porque los medios o recursos utilizados resultaron ineficaces, recién se abre la posibilidad de acudir al amparo constitucional, el que no puede ser utilizado como un mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia".
En mérito al carácter subsidiario del amparo constitucional, la , estableció subreglas para determinar su improcedencia por subsidiariedad, cuando: "...1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así:
- a)cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y
- b)cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciadas, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución".
III.2. Del funcionario provisorio y el derecho a impugnar
Con referencia a la facultad de objeción de los funcionarios provisorios, respecto a los actos de desvinculación que consideran lesivos a sus derechos, la , señaló que: "Según la previsión contenida en el art. 233 de la CPE: "Son servidoras y servidores públicos las personas que desempeñan funciones públicas. Las servidoras y los servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, excepto aquellas personas que desempeñan cargos electivos, las designadas y los designados y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento".
A su vez el art. 4º del EFP, establece que servidor público es aquella persona individual, que: "...independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de aplicación de la presente Ley. El término servidor público, para efectos de esta Ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración".
El art. 5º del señalado cuerpo legal, hace referencia a los funcionarios públicos, clasificándolos de la siguiente manera:
"a) Funcionarios electos: Son aquellas personas cuya función pública se origina en un proceso eleccionario previsto por la Constitución Política del Estado. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa y Régimen Laboral del Presente Estatuto.
- b)Funcionarios designados: Son aquellas personas cuya función pública emerge de un nombramiento a cargo público, conforme a la Constitución Política del Estado, disposición legal u Sistema de Organización Administrativa aplicable. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.
- c)Funcionarios de libre nombramiento: Son aquellas personas que realizan funciones administrativas de confianza y asesoramiento técnico especializado para los funcionarios electos o designados. El Sistema de Administración de Personal, en forma coordinada con los Sistemas de Organización Administrativa y de Presupuesto, determinará el número y atribuciones específicas de éstos y el presupuesto asignado para este fin. Estos funcionarios no están sujetos a las disposiciones relativas a la Carrera Administrativa del presente Estatuto.
- d)Funcionarios de carrera: Son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto.
- e)Funcionarios interinos: Son aquellos que, de manera provisional y por un plazo máximo e improrrogable de 90 días, ocupan cargos públicos previstos para la carrera administrativa, en tanto no sea posible su desempeño por funcionarios de carrera conforme al presente Estatuto y disposiciones reglamentarias"
Así también, el art. 7 de la referida norma, en cuanto a los derechos que les asisten los servidores públicos de carrera, señaló: "...Los funcionarios de carrera tendrán, además, los siguientes derechos:
- a)A la carrera administrativa y estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad.
(...)
- c)A impugnar, en la forma prevista en la presente Ley y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios.
- d)A representar por escrito, ante la autoridad jerárquica que corresponda, las determinaciones que se juzguen violatorias de alguno de sus derechos...".
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