0635/2022-S4

Texto del fallo

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0635/2022-S4 Sucre, 27 de junio de 2022

SALA CUARTA ESPECIALIZADA Magistrado Relator: Rene Yván Espada Navía Acción de amparo constitucional

Expediente: 42177-2021-85-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 122/2020 de 28 de septiembre, cursante de fs. 131 a 136 vta. pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Viviana Elizabeth Zegarra Fernández contra William Eulogio Rojas Palacio, Director General Ejecutivo de la Escuela de Gestión Pública Plurinacional (EGPP).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 28 de julio, cursantes de fs. 94 a 108; y, el de subsanación el 7 septiembre de igual año (fs.113 a 117), la accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Memorándum DEGE-MEN LP 38/2020 de 18 de marzo, ingresó a trabajar a la EGPP, en el cargo de Profesional en Planificación y Presupuestos, el cual desarrolló de forma normal hasta la implementación de la cuarentena rígida en razón de la pandemia por COVID-19, motivo por el cual, se le impuso la modalidad de teletrabajo para la ejecución de sus funciones.

Así el 22 de mayo de 2020, pese a la cuarentena rígida fue citada a dependencias de la institución referida, por el Responsable de Recursos Humanos (RR.HH.), quien le refirió que el Director General Ejecutivo la requería; una vez en el lugar, el aludido funcionario pretendió notificarle con un memorándum de agradecimiento de servicios, que se rehusó a recibir; ante un segundo intento perpetrado por el Asesor Jurídico de la EGPP, de querer notificarle con la decisión de desvincularla, sufrió una descompensación médica; puesto que padece de hipertensión arterial, razón por la que, acudió al seguro de salud que aun gozaba por su anterior trabajo por un periodo de dos meses, tal cual establece la norma.

El mencionado día en el que fue atendida en la Caja Nacional de Salud (CNS), le observaron su afiliación, puesto que, no correspondía a su actual trabajo; motivo por el que, mediante nota de 25 de mayo de 2020, dirigida a la EGPP, solicitó se gestione el registro pertinente; empero, la misma no mereció respuesta y ante su falta de afiliación tuvo que acudir a la atención médica particular.

Una vez concluida la cuarentena, el 1 de junio de 2020, informó en su trabajo que continuaba delicada de salud; razón por la que, la CNS, le otorgó baja médica, extendida como emergencia de su condición médica; ya que, en ese momento también se observó que mantenía la afiliación de la anterior institución en la que desempeñaba funciones y no así la actual; sin embargo, hasta dicho momento, continuó sin obtener respuesta alguna en relación a su pedido de registro.

El 3 de igual mes y año, nuevamente se dirigió a la CNS, debido a que su estado de salud no mejoraba; empero, le fue negada la atención médica porque una vez más observaron su afiliación; por lo que, mediante nota de la fecha indicada, reiteró lo impetrado en el escrito de 25 de mayo del año señalado; consiguientemente, se reunió con el asesor jurídico de la EGPP, a quien le expuso su situación, refiriéndole este que, su solicitud sería respondida el 9 del citado mes y año; convocando en el momento "al Lic. Max Arauz" para tratar el tema de su registro en el centro de salud aludido, quien le entregó un "AVC de una baja de asegurado" (sic), manifestándole que con dicho documento la atenderían.

Apersonada en la CNS, con el documento que le otorgaron, se vio sorprendida cuando le refirieron que con el mismo quedó inhabilitada para cualquier atención, pues era la baja de afiliación de su anterior trabajo; motivo por el que, el 8 de junio de 2020, nuevamente solicitó se proceda a su registro; consecuentemente, a través de nota de 15 del mismo mes y año, se hizo conocer el Informe UAF-IF-LP 83/2020, emitido por el Profesional de RR.HH. y Organización, dirigido al Asesor Jurídico de la EGPP; en el que, le manifestaron una serie de mentiras indicando que se le hubiera solicitado de forma verbal que entregue la baja médica correspondiente a su antigua fuente laboral junto a otros requisitos al momento de incorporación, cuando nunca le fue pedida ninguna documental, más al contrario, fue su persona quien a través de diferentes notas solicitó su afiliación.

Paralelamente, el 10 de junio de 2020, el Director General Ejecutivo de la EGPP, le entregó una carta con CITE DGE AJ 021/2020 EGPP; por la que, refrendó la validez del Memorándum DGE-MEM LP 50/2020 de 22 de mayo, manifestando su destitución; extremo que representó, solicitando su reincorporación, pedido que fue contestado mediante la Resolución 001/20 de 10 de julio de 2020; en la que, se determinó extrañamente desestimar el recurso de revocatoria supuestamente interpuesto, cuando en ningún momento se activó el mismo, debido a su condición de funcionaria pública provisoria.

De tal forma que, reiteró su pedido de reincorporación en cumplimiento de la Ley 1309 de 30 de junio de 2020, norma que establece que los servidores públicos no podrán ser removidos de su cargo hasta dos meses después de concluida la cuarentena; lamentablemente dicha nota no fue atendida, aun habiendo interpuesto una nueva reiteración el 15 de julio de 2020, que tampoco mereció pronunciamiento.

Señaló que los hechos descritos, demuestran la vulneración de su derecho al trabajo y a la estabilidad laboral; sintiéndose discriminada, además, por su condición de servidora pública provisoria, cuando debía considerarse que al igual que todos, en tiempo de pandemia, se encuentran propensos a contraer COVID-19, y que su pedido de estabilidad está dirigido en favor de sus hijos, quienes dependen de sus ingresos económicos y merecen una vida digna.

Indicó que sus derechos a la salud y a la seguridad social fueron vulnerados; puesto que la autoridad demandada, le negó su afiliación a la CNS y de forma arbitraria, ordenó al Responsable de RR.HH., proceda a tramitar su baja sin antes dar curso a su alta, impidiendo con ello pueda ser atendida medicamente y goce de ese beneficio social, tomando en cuenta que, tiene una enfermedad de base como es la hipertensión arterial; asimismo, al haberle obligado a presentarse en oficinas de la EGPP en plena cuarentena, para que se le notifique con el mencionado memorándum, se la puso en riesgo de contraer COVID-19.

Finalmente, refiere que se lesionó su derecho a la petición, porque mediante notas de 9 y 15 de julio de 2020, solicitó su reincorporación laboral en base a la Ley 1309, las cuáles no fueron respondidas de acuerdo a lo requerido, apartándose del procedimiento administrativo, pretendiendo confundir, cual si su persona fuera funcionaria de carrera tramitando un supuesto recurso de revocatoria, que nunca interpuso.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante alegó la lesión de sus derechos al trabajo, a la salud, a la seguridad social, a la estabilidad laboral y a la petición; citando al efecto los arts. 18, 24, 46. I, 48.II y III, 49.III, 123 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga su reincorporación laboral a la EGPP, en el cargo de Profesional en Planificación y Presupuestos; así mismo, se disponga su afiliación en la CNS y el pago de salarios devengados.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 28 de septiembre de 2020, según consta en acta cursante de fs. 122 a 130 vta. Presente la accionante acompañada de sus abogados y la autoridad demandada a través de sus representantes legales, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante ratificó los términos del memorial de acción de amparo constitucional presentado y ampliándolos, señalaron lo siguiente:

a)Desde su ingreso a la EGPP, el 18 de marzo de 2020, hasta la emisión del memorándum de desvinculación de 22 de mayo del año indicado, no gozó de afiliación en la CNS, nunca se le entregó su AVC de asegurada; y, su atención se dio porque aún estaba activo el registro de su anterior trabajo;
b)Pese a las constantes notas presentadas, requiriendo su afiliación, la EGPP respondió señalando que ante la emisión del memorándum de agradecimiento de servicios, ya no podían proceder con lo impetrado;
c)Posteriormente, fue notificada con la nota CITE BGE-AJ 21/2020 EGPP, señalando que no puede cuestionar su despido, por su calidad de funcionaria provisoria; pese a ello, solicitó su reincorporación indicando que por la cuarentena el mismo era ilegal; extrañamente, lo impetrado fue respondido a través de la Resolución 001/2020 de 10 de julio, que en su parte resolutiva estableció desestimar el recurso de revocatoria planteado, cuando nunca se interpuso el mismo; además de, saber que su persona no podía hacer uso de dicho recurso, precisamente en razón de la calidad de funcionaria establecida por ellos mismos;
d)el 3 de agosto de 2020, la EGPP emitió nota por la que respondió las solicitudes de 9 de junio y 15 de julio, ambas del año referido, negando su reincorporación, sin pronunciarse respecto a la aplicación de la Ley 1309 en su caso; y,
e)La EGPP, debió exponer los motivos de su desvinculación y el marco normativo en el que se sostuvo su decisión; considerando los diferentes Decretos Supremos emitidos en pandemia, mismos que establecen la prohibición de despidos arbitrarios; así como, la Ley antes indicada, la cual dota a funcionarios provisorios de estabilidad laborar durante el tiempo que dure la cuarentena hasta dos meses más de concluida esta.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

William Eulogio Rojas Palacios, Director General Ejecutivo de la EGPP, a través de su abogado, en audiencia manifestó que:

1)La solicitud de reincorporación impetrada por la accionante debió ser presentada ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en atención al marco normativo que regula lo perseguido por esta; empero, habiendo impetrado la misma ante la instancia a su cargo, estaba obligado a responder considerando el art. 16 inc. h) de la LPA y los principios que le facultan a calificar, entender, asumir y reconducir lo que la administrada pretende a fin de dar una correcta solución, de ahí la emisión de la Resolución 01/2020;
2)Todas las notas aludidas por la impetrante de tutela, fueron debidamente contestadas;
3)La EGPP es una entidad descentralizada y no una empresa, de tal forma que las normas invocadas en la presente acción de defensa, en relación a la estabilidad laboral no son aplicables;
4)Ante el desacuerdo de la Resolución antes citada, la solicitante de tutela debió activar mecanismos de impugnación administrativos y agotar dicha vía, para recién recurrir a la justicia constitucional;
5)Si bien la Ley 1309, fue promulgada de forma extraordinaria, el 30 de junio de 2020; la desvinculación de la accionante data del 22 de mayo del año indicado, no siendo por ello aplicable en su caso;
6)Debe tomarse en cuenta que el teletrabajo recién fue regulado en abril del año referido, evidenciándose con ello que lo aludido por la impetrante de tutela se encuentra distorsionado; y,
7)Respecto al derecho a la salud y seguridad social, en materia administrativa, las competencias, funciones y servicios que se prestan están sujetos al elemento de legalidad " y en ese marco, se van a desarrollar competencias distintas la autoridad reguladora de este sector (se entiende salud) a determinado ciertos requisitos para cumplir plazos y condiciones para el tema de afiliación" (sic); por lo que, una de las condiciones previas para proceder al registro de una persona, es la presentación de la baja de la anterior institución en la que se prestó servicios, de tal forma que, en función a lo declarado por la accionante, asistió a su fuente laboral del 18 al 20 de marzo de 2020 y luego dejo de asistir, sin presentar la documental necesaria para su afiliación.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, por Resolución 122/2020 de 28 de septiembre, cursante de fs. 131 a 136 vta. denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos:

i)En materia de reincorporación laboral, en entidades estatales, debe ser resuelta por la Dirección General de Servicio Civil, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; considerando los hechos descritos en la presente acción tutelar, la impetrante de tutela no acudió a la instancia aludida; y,
ii)El art. 5 del Decreto Supremo (DS) 4325 de 7 de septiembre de 2020, establece que los funcionarios públicos que hayan sido despedidos durante la cuarentena, podrán solicitar su reincorporación ya sea por solicitud escrita o interponiendo recursos de impugnación administrativos; como sucede en el caso, el cual se encontraría inconcluso; ya que contra la Resolución 01/2020, que resuelve desestimar el recurso de revocatoria en contra del memorándum de desvinculación, no se interpuso en plazo legal el recurso jerárquico; por tanto, no se cumplió con el principio de subsidiariedad.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa Memorándum DGE-MEM LP 38/2020 de 18 de marzo, emitido por el Director General Ejecutivo de la EGPP; por el que, se designó interinamente a Viviana Elizabeth Zegarra Fernández -ahora accionante-, en el cargo de Profesional en Planificación y Presupuestos a. i. de dicha institución (fs. 3).

II.2. Mediante Memorándum DEGE-MEM LP 50/2020 de 22 de mayo, emitido por el Director General Ejecutivo de la EGPP, se comunicó a la solicitante de tutela su cesación en el cargo asignado; que, ante el rechazo de recepción del mismo por la aludida; el personal de RR.HH. de la institución indicada, convocó a dos testigos que den fe de dicho acto de entrega (fs.4).

II.3. A través de nota presentada el 25 de mayo de 2020, ante el Director General Ejecutivo de la EGPP, la accionante indicó que: "1. Con el objeto de colaborar a la institución me he presentado en diferentes fechas al llamado de la entidad a través del encargado de Recursos Humanos y mi inmediata superior, a todo riesgo, por mi delicado estado de salud y por ente de contraer esta terrible enfermedad (...) Asimismo, pongo en conocimiento de su autoridad que mi persona tiene una enfermedad de base hipertensión arterial entre otros (...) 2. El día 22 de mayo en forma de extraoficial a solicitud de la Entidad, he asistido a las oficinas de la EGPP, ya que mi asistencia fue totalmente fuera del marco normativo (...) 3. Sin embargo al instante que aprestaba para retirarme de la entidad, el Encargado de la Unidad de Recursos Humanos, me convoco a la oficina del Director Ejecutivo, momento en el cual se me hubiera pretendido notificarme con documentos de destitución, instancia en la cual manifesté que nos encontrábamos en cuarentena total. 4. (...) me descompense y ante tal situación de emergencia fui a la Caja Nacional de Salud (...) en el momento de la atención me indicaron que debe realizar la afiliación (...) tomando en cuenta que mi persona ingreso a trabajar a la EGPP, en fecha 18 de marzo de 2020, toda vez que renuncié el 17 de marzo de 2020, a mi anterior trabajo en el Ministerio de la Presidencia. (...) ...una vez que seamos autorizados a volver a trabajar en el sector público, y la cuarentena sea flexibilizada; toda vez que las actividades laborales han sido suspendidas de acuerdo a la normativa señalada, me constituiré a mi fuente laboral, y tomaré conocimiento de documentación y otros que se pretendan entregar, de acuerdo a lo que su autoridad disponga, puesto que se debe respetar el debido proceso" (sic) (fs. 6 a 7).

II.4. Por nota presentada el 2 de junio de 2020, ante el Director General Ejecutivo de la EGPP, la solicitante de tutela señaló que por escrito de 25 de mayo del mes indicado, puso a conocimiento suyo, su estado de salud y asumió el compromiso de presentarse a la entidad el primer día hábil de levantada la cuarentena, "Lamentablemente mi estado de salud no ha tenido mejora, y el día de hoy la CNS me ha otorgado baja médica lo cual impide que mi persona pueda presentarse a mi fuente laboral" (sic); y, no habiendo recibido respuesta alguna con relación a la nota aludida, solictó considere la presente y responda la anterior (fs. 27 a 29).

II.5. Cursa Certificado de incapacidad temporal de 1 de junio de 2020, otorgado por la CNS, identificando como asegurada a Viviana Elizabeth Zegarra Fernández -accionante- y razón social del empleador al Ministerio de la Presidencia, otorgando así baja médica por los días 1 y 2 del mes y año indicados (fs. 31).

II.6. Consta por Formulario AVC-07 de 1 de junio de 2020, de Aviso de Baja de Asegurado, recepcionado por la CNS el 4 del mes y año indicados; por el que, se cesa el seguro médico de la impetrante de tutela, en razón del agradecimiento de servicios de 22 de mayo de 2020 (43).

II.7. Mediante nota presentada el 5 de junio de 2020, ante el Director General Ejecutivo de la EGPP, la impetrante de tutela señaló que su afiliación había sido observada por la CNS, ya que su "AVC DE AFILIACION POR NO PERTENCER A LA EGGPP SI NO MAS BIEN A MI ANTERIOR TRABAJO" (sic); por lo que, requirió se atienda la nota presentada el 25 de mayo de 2020, que fue reiterada el 2 de junio del mismo año (fs. 32 a 34).

II.8. A través de nota CITE-DGE-AJ 021/20 de 5 de junio de 2020, emitida por el Directo General Ejecutivo de la EGPP, en atención a las notas presentadas por la impetrante de tutela el 25 de mayo y 2 de igual mes y año, señaló que; en su caso se emitió Memorándum DGE-MEM LP 50/2020 de 22 de mayo; por el que, se dispuso su remoción en el cargo otorgado, que no puede ser rebatido en razón de su condición de funcionaria pública provisoria, que además fue notificado en el marco de lo previsto en el art. 33 de la LPA, concordante con el art. 51.V del Reglamento Interno de Personal de la EGPP, surtiendo efectos a partir de ello; y, con relación a su afiliación, "se encuentra el cumplimiento de la norma, los deberes y obligaciones inherentes a su persona como servidora pública, más aun si adolece de problemas de salud" (sic) (fs. 37 a 40).

II.9. Por escrito presentado el 8 de junio de 2020, ante el Director General Ejecutivo de la EGPP, la solicitante de tutela, reiteró la presentación de las notas de 25 de mayo y 3 de junio del año indicado, añadiendo que habría sostenido una reunión con el Asesor Jurídico de la institución, quien le manifestó que sus requerimientos serían atendidos el día 9 del mes y año referidos; asimismo, "El Lic. Max Arauz; Profesional de Recursos Humanos de la EGPP, le entregó una baja de asegurado, manifestándole que con eso debía aproximarse a la Caja Nacional de Salud y solicitar atención; empero, en dicho lugar le negaron la misma, indicándole "como le dan baja si nunca le dieron alta" (sic); por lo que, una vez más solicitó su afiliación (fs. 41 a 42).

II.10. Mediante Nota CITE DGE-NS LP 96/2020 EGPP S-LP-312 de 19 de junio de 2020, emitida por el Director General Ejecutivo de la EGPP, en consideración al escrito impetrado por la accionante el 8 del mes y año señalado; se puso a conocimiento de la aludida, Informe UAF-INF LP 83/2020 I-LP-1434 de 15 de igual mes y año; en el que se le indicó que, no era posible su afiliación; debido a que, no se habría presentado la documentación pertinente para poder viabilizar lo requerido durante el tiempo de permanencia en la institución; además, de que ya no se encontraría en funciones (fs. 44 a 47).

II.11. A través de escrito presentado el 9 de julio de 2020, ante el Director General Ejecutivo de la EGPP, la impetrante de tutela solicitó reincorporación laboral en cumplimiento de la Ley 1309 (fs. 48 a 53).

II.12. Por Resolución 001/20 de 10 de julio de 2020, el Director General Ejecutivo de la EGPP, resolvió "DESESTIMAR el Recurso de Revocatoria interpuesto por VIVIANA ELIZABETH ZEGARRA FERNÁNDEZ contra el MEMORÁNDUM DGE-MEM LP 50/2020" (sic); señalando que por su condición de funcionaria pública provisoria no puede ampararse en el derecho señalado en el art. 7.II inc. c) y d) de la Ley 2027; notificándose con la misma a la accionante el 14 de julio de 2020 (fs. 72 a 77).

II.13. Mediante nota presentada el 15 de julio de 2020, ante la Autoridad descrita supra, la impetrante de tutela, reiteró su solicitud de reincorporación laboral en cumplimiento a la Ley 1309 (fs. 78).

II.14. A través de nota de 3 de agosto de 2020, el Director General Ejecutivo de la EGPP, misma que fue notificada a la accionante el 5 del mes y año señalado, se respondió lo impetrado en el escrito que antecede, señalando que se reitera la imposibilidad legal de atender la reincorporación laboral solicitada (fs. 111 a 112).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante denunció la vulneración de sus derechos al trabajo, a la salud, a la seguridad social, a la estabilidad laboral y a la petición; en razón de que, la autoridad demandada determinó desvincularla de su fuente laboral, sin considerar los efectos de la pandemia por COVID-19; y, que, pese a solicitar su reincorporación en el marco de lo dispuesto en la Ley 1309; esta fue desestimada mediante la Resolución 001/20, limitándose a fundamentar que por su calidad de funcionaria pública provisoria, no podría efectuar reclamo alguno; omitiendo además, hacer efectiva su afiliación a la CNS desde el momento de su contratación, cuando mediante reiteradas solicitudes en las cuales se impetró proceda con la misma.

Por lo expuesto, corresponde en revisión, determinar si los argumentos son evidentes con el fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La protección reforzada del derecho a la estabilidad laboral en época de pandemia por el COVID-19. Funcionarios provisorios

La , sobre la protección reforzada del derecho a la estabilidad laboral en tiempos de pandemia, respecto de los funcionarios provisorios, desarrolló el siguiente entendimiento: "Cabe señalar que la crisis sanitaria por el Covid-19 ha generado un cambio profundo en las relaciones sociales y económicas de las personas y, con ello también, en las relaciones jurídicas, entre ellas, en la manera de entender y aplicar el derecho en los casos concretos, tomando en cuenta que las restricciones sanitarias dispuestas por los distintos niveles de gobierno han significado una afectación directa a los derechos y deberes de todos, de manera que la aplicación de las reglas y normas jurídicas en general, deben merecer un tratamiento diferenciado de aquellas situaciones en las que la población no se encuentra o se encontraba afectada por la pandemia.

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