Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0638/2022-S4 Sucre, 27 de junio de 2022
SALA CUARTA ESPECIALIZADA Magistrado Relator: René Yván Espada Navía Acción de amparo constitucional
Expediente: 42237-2021-85-AAC Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 127/2021 de 8 de octubre, cursante de fs. 511 a 517, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Yasmín Amparo Choque Villegas contra Rodolfo Edmundo Rocabado Benavides, Director General Ejecutivo de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Mediante memorial presentado el 7 de septiembre de 2021, cursante de fs. 1; y, 45 a 51; la accionante, expuso los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
A través de Memorándum RR.HH. 082/2021 de 5 de febrero, el Director General Ejecutivo de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas -hoy demandado-, agradeció sus servicios de forma abrupta y sin previo aviso, terminando su relación laboral respecto del cargo de Jefe Médico Regional Sucre, alegando que era un puesto de confianza y de libre nombramiento; posteriormente, por Auto Inicial CSCYR.A/SUM/08-2021 de 7 de abril, sin mediar razón alguna se le inició proceso administrativo interno, por omisión de deberes de conservar, mantener documentación y archivos en custodia; y, velar y/o cuidar equipos.
La etapa sumarial del precitado proceso, culminó con la emisión de la ilegal Resolución Final CSCYR.A/SUM/19-2021 de 10 de mayo, a través del cual la Autoridad Sumariante de la entidad referida, estableció responsabilidad administrativa en su contra; empero, en base a hechos contravencionales que nunca fueron motivo del indicado proceso administrativo, como la falta de presentación de formulario de solvencia, entrega de documentación a su cargo y remisión de informe final de actividades; por ello, interpuso recurso de revocatoria, resuelto mediante la Resolución de Recurso de Revocatoria CSCYR.A/SUM/29-2021 de 24 de igual mes; por el cual, la misma instancia procesal, la ratificó sin considerar los agravios sufridos y reiterando la vulneración de sus derechos constitucionales. En razón de la referida decisión de instancia, presentó recurso jerárquico resuelto por el ahora demandado, Director General Ejecutivo de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas, mediante Resolución de Recurso Jerárquico D.G.E. 01/2021 de 24 de junio, el cual lamentablemente con argumentos genéricos y equívocos la confirmó, materializando la conculcación de los indicados derechos constitucionales, incurriendo en error de interpretación de la normativa administrativa interna de la entidad de salud y en defectuosa valoración de la prueba aportada al proceso.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
La impetrante de tutela, denunció la lesión del debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, citando al efecto los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
I.1.3. Petitorio
Solicitó se conceda la tutela impetrada, dejando sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico D.G.E. 01/2021 de 24 de junio, disponiendo que la autoridad demandada emita una nueva, considerando los fundamentos esgrimidos en la acción de tutela y respetando el debido proceso.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública el 8 de octubre de 2021, según consta en el acta cursante de fs. 489 a 510 vta., presentes la accionante asistido por su abogado, y la autoridad demandada a través de su representante legal; se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación de la acción
La solicitante de tutela, a través de su abogado, en audiencia, ratificó los argumentos esgrimidos en su memorial de acción de amparo constitucional, sin realizar ampliación fáctica o normativa de la misma.
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
Rodolfo Edmundo Rocabado Benavides, Director General Ejecutivo de la Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas, a través de memorial presentado por su abogada apoderada el 7 de octubre de 2021, cursante de fs. 483 a 488, informó que:
- a)La autoridad sumariante, se limitó a calificar la existencia de infracción administrativa, proceso respecto de cual y sus errores, que la accionante pretende se subsanen en esta vía constitucional, sin tomar en cuenta la negligencia de la misma y su actuar para defenderse;
- b)Así, la impetrante de tutela "...tenía a momento de la respuesta al Auto de Inicio del proceso sumario, la posibilidad de justificar y demostrar documentalmente que cumplió con tareas y actividades sustentadas DOCUMENTALMENTE que cumplió con las condiciones de su desvinculación de forma total, y no parcialmente como la ejecuto, es decir entrega de activos y sello personal..." (sic); y,
- c)La Resolución hoy impugnada u observada en esta vía consitucional, cumplió con la fundamentación y motivación adecuada, habiendo tratado de forma puntual todos los elementos de hecho y de derecho expuestos en recurso jerárquico.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución 127/2021 de 8 de octubre, cursante de fs. 511 a 517, concedió la tutela solicitada, en consecuencia dejando sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico D.G.E. 01/2021, ordenando se emita uno nuevo observando los argumentos expresados en la Resolución de amparo constitucional; con los siguientes justificativos:
- 1)Resulta evidente, que la emisión del Memorándum RR.HH. 082/2021, y la circunstancia de su incumplimiento, fueron la causa del inicio del proceso sumario administrativo, cuyo efecto fue la emisión de la Resolución Final CSCYR.A/SUM/19-2021, respecto del cual se reclama y "...precisamente versa sobre lo adicionado y que no está exigido en dicho memorándum, es decir que se adiciona al margen de lo señalado como el informe de actividades y la entrega de activos fijos la entrega de documentación, punto central de la controversia..." (sic);
- 2)Todo servidor público, al dejar una institución debe proceder a la entrega de la documentación que tuvo a su cargo; empero, "...esta solicitud de entrega debe ser clara, precisando el tipo de documentación que debe ser entregada, por cuanto no debe confundirse lo establecido en el Art 8 Inc. h) de la Ley 2027 que refiere conservar y mantener la documentación y archivos sometidos a su custodia, que es la función, responsabilidad que tiene todo servidor público, así como con lo señalado por el Art. 14 Inc. h) del Reglamento Interno de la Institución que señala como obligación el de velar y cuidar el equipo de la documentación de la Caja de salud de Caminos y Ramas Anexas, iniciando un proceso sumario con esta tipificación y culminar sancionando otra conducta no estipulada en dicho auto inicial de sumario..." (sic);
- 3)La Resolución de Recurso Jerárquico D.G.E. 01/2021, si bien identifica los argumentos de la impugnación, "...realiza un análisis suelto de sustento normativo asumiendo conclusiones también carentes de un sustento fáctico, debido a que se concluye haberse probado esas faltas para iniciar el proceso administrativo, sin haber desvirtuado los mismos, éste aspecto conclusivo resulta arbitrario..." (sic); y,
- 4)El inicio de un proceso disciplinario, por la inexistencia del formulario de solvencia en el expediente de la accionante, resulta arbitrario; pues, ello no implica la falta de entrega de documentos y activos.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente: II.1. Mediante Memorándum RR.HH. 082/2021 de 5 de febrero, el Director General Ejecutivo de Caja de Salud de Caminos y Ramas Anexas -hoy demandado-, agradeció los servicios de Yasmín Amparo Choque Villegas -ahora impetrante de tutela-, respecto del cargo de Jefe Médico Regional Sucre de la referida Caja de Salud, ordenando al efecto la entrega de informe de actividades, formulario de solvencia, sello personal y la entrega de activos fijos asignados bajo inventario (fs. 3).
II.2. Por Auto Inicial CSCYR.A/SUM/08-2021 de 7 de abril, la Autoridad Sumariante de la entidad de salud indicada, dispuso proceso sumario contra la solicitante de tutela. en razón a la existencia de indicios de responsabilidad administrativa, por omisión de conservar y mantener documentación y archivos sometidos a su custodia "...así como proporcionar oportuna y fidedigna información, sobre los asuntos inherentes a su función..." (sic); y, el deber de velar y cuidar equipo, documentación de la institución mencionada; investigación y/o proceso, culminado por Resolución Final CSCYR.A/SUM/19-2021 de 10 de mayo, que estableció la existencia de dicha responsabilidad, comunicando de ello a la Contraloría General del Estado (CGE [fs. 37 a 44; y, 19 a 31]).
II.3. Cursa memorial presentado el 20 de mayo de 2021; por el cual, la accionante, presentó recurso de revocatoria, pidiendo la revisión de la precitada Resolución Final y el archivo de obrados; resuelto por la misma autoridad, mediante Resolución de Recurso de Revocatoria CSCYR.A/SUM/29-2021 de 24 de mayo, ratificando la citada Resolución; por ello, interpuso recurso jerárquico contra la misma por escrito presentado el 4 de junio de igual año, solicitando su revocación y determinación de la inexistencia de responsabilidad administrativa; con las siguientes argumentaciones:
- i)Constituyó hecho nuevo, el tema de la necesidad de presentar formulario de solvencia, para cumplir con las formalidades de la desvinculación con la institución de salud empleadora, aspecto no contemplado en el Auto Inicial, guardando al respecto total silencio la indicada Resolución de Recurso de Revocatoria CSCYR.A/SUM/29-2021;
- ii)No existió "señalamiento" expreso, de la norma supuestamente externa y/o interna contravenida, dejándolo ello en total indefensión por tal discrecionalidad y arbitrariedad; y,
- iii)Se evidencia, falta de relación y congruencia entre los hechos por los cuales se inició el proceso y los que sustentan la sanción injusta (fs. 11 a 17; 114 a 123; y, 9 a 10 vta.).
II.4. A través de Resolución de Recurso Jerárquico D.G.E. 01/2021 de 24 de junio, la autoridad administrativa demandada, confirmó la decisión de primera instancia precitada; con la siguiente fundamentación:
- a)La Resolución Final CSCYR.A/SUM/19-2021, respecto a la documentación no entregada a la conclusión del vínculo laboral como actividad administrativa "...permiten a la administración pública, reconocer y establecer que el personal que tuvo bajo su responsabilidad la custodia de documentos y archivos de carácter público de distinta naturaleza, han sido gestionados con responsabilidad, eficiencia y transparencia, entre otros principios que rigen a la administración pública conforme el Artículo 232 de la CPE; en este contexto probablemente la sumariada, al momento de realizar el análisis de la inclusión en la parte resolutiva de la Resolución Final, aquellos efectos inmediatos de la desvinculados laboral, no realizó contrastación con el Memorándum RRHH 082/2021 de 5 de febrero de 2021 sobre agradecimiento de funciones..." (sic); y,
- b)En el caso la sumariada ?hoy accionante?, "...no aporto prueba documental de descargo que desvirtúe los cargos y las pruebas documentales relevadas, que fundamentan la existencia de responsabilidad en su contra al inicio y al emitir resolución final dentro del procedimiento sancionador, debido a que las actividades de emisión, revisión, verificación de su veracidad y aprobación del informe de actividades y formulario de solvencia..." (sic [fs. 5 a 8]).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
La impetrante de tutela, denunció la vulneración del debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; en razón a que, la autoridad administrativa de salud demandada, con argumentos genéricos y equívocos, incurriendo en error de interpretación de la normativa interna y con defectuosa valoración de la prueba aportada, confirmó en alzada la Resolución de Recurso de Revocatoria; por el cual, en primera instancia, sin considerar los agravios sufridos y reiterando la vulneración de sus derechos constitucionales, se ratificó la Resolución Final; a través del cual, la Autoridad Sumariante estableció responsabilidad administrativa en su contra; empero, en base a hechos contravencionales que nunca fueron motivo del proceso administrativo.
En consecuencia, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y constituyen actos lesivos a los derechos fundamentales o garantías constitucionales de la accionante, a fin de otorgar o denegar la tutela solicitada.
III.1. El debido proceso y los elementos de fundamentación, motivación y congruencia en las resoluciones
Al respecto, la , razonó que: "'Sin duda que el debido proceso, previsto en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convección América sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), se constituye en un prerequisito para poner en movimiento los derechos humanos reconocidos en los tratados y convenios internacionales sobre la materia y consiguientemente, la protección de cualquier otro derecho establecido en la Constitución Política del Estado, de manera que se constituye en un límite al ejercicio de poder que ostenta el Estado.
El debido proceso ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional, como el derecho que tiene toda persona a un proceso justo y equitativo, de manera que sus derechos se adecúen a disposiciones jurídicas generales aplicables a todas las personas que se encuentren en similares situaciones, es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, de manera que posibilite que las personas puedan defenderse de manera adecuada en cualquier tipo de proceso, evitando de esa manera cualquier lesión a los derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado, así como en los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos, al constituirse los últimos, en parte integrante del bloque de constitucionalidad, según lo ordenado en el art. 410.II de la Norma Suprema del ordenamiento jurídico boliviano1, y que, en el marco de lo previsto por el art. 256 de la CPE, son de aplicación directa y preferente en el ámbito interno, cuando contengan normas más favorables.
Partiendo de los arts. 115.II, 117.I y 180.I de la CPE, el Tribunal Constitucional ha desarrollado la triple dimensión del debido proceso, así la , estableció que: "...La Constitución Política del Estado, en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso, como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía; es decir, su naturaleza está reconocida por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, un principio procesal y una garantía de la administración de justicia; de ella, se desprende como derecho fundamental autónomo e indirecto o garantía, que a decir de Carlos Bernal Pulido, en 'El Derecho de los Derechos': 'El derecho fundamental al debido proceso protege las facultades del individuo para participar en los procedimientos del Estado constitucional democrático y el ejercicio dentro del marco de dichos procedimientos de las facultades de hacer argumentaciones, afirmaciones, aportar pruebas, y las capacidades de rebatir los argumentos de los demás y de autocriticarse (...) es un mecanismo para la protección de otros derechos fundamentales en el estado democrático"'.
En cuanto a los elementos que componen el debido proceso, el Tribunal Constitucional, en las , , , , , , , , , , entre otras, estableció que forman parte del mismo los derechos a un proceso público, al juez natural, a la igualdad procesal de las partes, a no declarar contra sí mismo, a la garantía de presunción de inocencia, a la comunicación previa de la acusación, a la defensa material y técnica, a la concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa, a ser juzgado sin dilaciones indebidas, a la congruencia entre acusación y condena, al principio del non bis in ídem, a la valoración razonable de la prueba, y a la fundamentación, motivación y congruencia de las decisiones; precisando sin embargo, que dicho listado, en el marco del principio de progresividad, sólo tienen un carácter enunciativo, dado que pueden agregarse otros elementos que forman parte del debido proceso como una garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de éste, como un medio para asegurar la realización del valor justicia.
Respecto a lo anotado en la última parte del párrafo precedente, es decir, el debido proceso como medio para asegurar el valor justicia, debe señalarse que, es indiscutible la relación entre el debido proceso y la búsqueda del orden justo, dado que el primero no se limita únicamente al concepto de instrumento o vía para poner en movimiento mecánico las reglas del procedimiento, puesto que lo que se protege realmente a través del debido proceso, no es la rigurosa observancia de reglas de orden simplemente legal, sino el manejo de reglas procesales para tomar decisiones que puedan justificarse constitucionalmente, es decir, debe comprenderse al debido proceso desde el ámbito constitucional y no desde el simplemente legal.
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