Texto del fallo
Texto de la resolucion
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0654/2022-S2 Sucre, 24 de junio de 2022
SALA SEGUNDA Magistrada Relatora: MSc. Brigida Celia Vargas Barañado Acción de amparo constitucional
Expediente: 42156-2021-85-AAC Departamento: La Paz
En revisión la Resolución 189/2020 de 7 de diciembre, cursante de fs. 117 a 121, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Alicia Mamani Vallejos y Edgar Samuel Peredo Cuentas, representado por Mario Fabricio Castro Cordero contra César Samuel Caldera Aponte, ex Director General Ejecutivo de la Agencia Estatal de Vivienda (AEVIVIENDA).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memoriales presentados el 19 de octubre y 9 de noviembre de 2020, cursantes de fs. 65 a 79; y, 82 y vta., los accionantes señalaron que:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
El 1 y 23 de junio de 2020, fueron retirados y cesados en las funciones que desempeñaban en la AEVIVIENDA, sin respetar la inamovilidad laboral que garantizó la Ley que Coadyuva a Regular la Emergencia por el COVID-19 -Ley 1309 de 30 de junio de 2020-, durante la cuarentena y hasta dos meses después de esta.
Reclamaron su reincorporación; empero, AEVIVIENDA efectuó una incorrecta aplicación de la aludida Ley, alegando que la entidad pública no realizaba funciones económicas definidas en la Norma Suprema, y que al ser servidores púbicos provisorios carecerían de todo derecho.
La exautoridad demandada no consideró que el art. 7 de la Ley 1309, determinó de manera expresa la estabilidad laboral en general, prohibiendo el despido, remoción, traslado, desmejoras o desvinculación del cargo a excepción de los funcionarios de libre nombramiento; también, desconoció el objeto de esa Ley que buscaba garantizar la estabilidad laboral en los sectores público y privado durante el periodo de cuarentena; además, que el Decreto Supremo (DS) 4325 de 7 de septiembre de igual año, no podría restringir ni limitar los derechos en favor de los servidores públicos establecidos en el citado art. 7.
Su retiro en tiempo de la cuarentena por la emergencia sanitaria debido al COVID-19, fue discrecional, desconoció los derechos al trabajo, a la estabilidad laboral y a la salud; dejándolos desprotegidos a ellos y su familia, impidiendo que puedan acceder al seguro de salud; lesionando sus derechos a la vida y a la defensa, al emitir en su contra las resoluciones que negaron su reincorporación sin fundamento suficiente.
I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados
Denunciaron la lesión de sus derechos al trabajo, a la inamovilidad y estabilidad laboral, a la salud, a la vida, a la defensa y al debido proceso, citando al efecto los arts. 15.I, 18.I, 46.I, 48, 49 y 115 de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicitaron se conceda la tutela, disponiendo su inmediata reincorporación a sus fuentes de trabajo en la AEVIVIENDA, el pago de salarios devengados y aportes a las Administradoras de Fondo de Pensiones (AFP), desde el momento de su despido.
I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional
Celebrada la audiencia pública virtual el 7 de diciembre de 2020, según consta en acta cursante de fs. 111 a 116 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
Los accionantes a través de su abogado, ratificaron íntegramente el contenido del memorial de la acción de amparo constitucional y ampliándolo expresaron que:
- a)Se configuraría en la causa una acción de defensa con pluralidad de impetrantes de tutela; pretensión que, podría ser resuelta por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz;
- b)Serían funcionarios provisorios con ítem, que fueron retirados sin considerar que la Ley 1309, garantizaba a su favor la inamovilidad laboral durante el tiempo que dure la cuarentena y hasta dos meses posteriores por la emergencia sanitaria a causa del COVID-19;
- c)Al ostentar esa calidad no se encontraban facultados para impugnar la decisión conforme lo establece el art. 71 del Estatuto del Funcionario Público (EFP); por tanto, no era imprescindible observar el principio de subsidiariedad acudiendo a la Jefatura Departamental de Trabajo La Paz;
- d)Ante su retiro reclamaron el hecho a su empleador, quien argumentando que eran funcionarios provisorios, no tendrían derecho a la estabilidad laboral, desconociendo que la Ley 1309, de manera excepcional y temporal también los protegía por la pandemia a causa del referido virus;
- e)El demandado alegó que AEVIVIENDA no era una organización económica; por lo que, los efectos de la aludida Ley no les alcanzarían, ignorando que la entidad si sería una organización económica, pues se encargaba de otorgar créditos financieros para la adquisición de viviendas sociales, y que la única limitante establecida para la estabilidad era su calidad de funcionarios de libre nombramiento; y,
- f)Cumplieron con el trámite previo antes de interponer el presente mecanismo constitucional, requiriendo a su empleador su reincorporación, agotando la instancia de impugnación; puesto que, al ser funcionarios provisorios no tendrían facultad para cuestionar la decisión ante otra instancia.
Ante las interrogantes de los Vocales de la aludida Sala Constitucional refirieron que:
- 1)Los actos identificados como lesivos a sus derechos fueron los Memorándums AEV/DGE/GTH/ y AEV/DGE/GTH/ de 23 del mencionado mes -de despido-, que les fueron entregados;
- 2)Conforme el Reglamento de la Ley 1309 solicitaron su reincorporación, que fue rechazada bajo dos argumentos:
- i)Que la AEVIVIENDA no sería una organización económica; y,
- ii)Al ser funcionarios provisorios no tendrían derecho a la estabilidad laboral; y,
- 3)Acudieron al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, sin obtener respuesta.
I.2.2. Informe del demandado
Juan José Espejo Condori, Director General Ejecutivo de la AEVIVIENDA, por intermedio de su abogado en audiencia de garantías señaló que:
- a)Los peticionantes de tutela eran servidores públicos provisorios, no se encontraban dentro de la carrera administrativa; por tanto, no gozaban de estabilidad laboral;
- b)La institución que representa no maneja recursos del Estado, sería una entidad descentralizada de derecho público, con personalidad jurídica y autonomía de gestión administrativa financiera, legal, técnica y patrimonio propio;
- c)La Ley 1309, protege solo a trabajadores que estuvieran bajo el régimen de la Ley General de Trabajo, específicamente a organizaciones económicas que regula el art. 309 de la CPE, previsión que no alcanzaría a esa institución estatal; y,
- d)No se configura una pluralidad de peticiones al no existir un nexo de causalidad; toda vez que, el retiro de los accionantes aconteció en tiempos diferentes a través de actos administrativos distintos, siendo los reclamos de estos derechos subjetivos individuales, que no podrían ser resueltos en una misma acción tutelar.
César Samuel Caldera Aponde, ex Director General Ejecutivo de la AEVIVIENDA, no presentó informe escrito alguno ni asistió a la audiencia de garantías, pese a su notificación cursante a fs. 84.
I.2.3. Resolución
La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 189/2020 de 7 de diciembre, cursante de fs. 117 a 121, denegó la tutela impetrada, con base en los siguientes fundamentos:
- 1)Correspondía que las pretensiones planteadas en la presente acción de amparo constitucional sean formuladas por separado para evitar una sesgada relación de hechos, tiempos u objetos procesales; la deficiencia procesal no sería un hecho menor, pues condicionaría los efectos de la decisión; y,
- 2)Los peticionantes de tutela manifestaron que acudieron al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, sin considerar que al abrir la fase de impugnación en la vía administrativa debían aguardar que la misma sea resuelta en esa instancia, en aplicación del principio de subsidiariedad.
En vía de aclaración, complementación y enmienda, ante la solicitud efectuada por los accionantes impetrando se aclare lo establecido por la , con referencia a la posibilidad de resolver hechos independientes que lesionaron derechos de varias personas; y con respecto al principio de la inmediatez positiva, el cual indica que: '"La Justicia Constitucional debe tutelar de manera inmediata los derechos cuando los otros medios hayan sido ineficaces"' (sic); en sustanciación y resolución la aludida Sala Constitucional señaló que, los actos demandados son independientes, propios e individuales respecto a cada uno de los peticionante de tutela; motivo por el cual, correspondería se interponga la acción de amparo constitucional por separado; asimismo, recomendó que se exija al Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, emita un pronunciamiento a través de la formulación de una "...Acción de Amparo Constitucional por derecho de petición..." (sic).
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Cursan Memorándums AEV/DGE/GTH/ y AEV/DGE/GTH/ de 23 de igual mes, a través de los cuales el entonces Director General Ejecutivo de la AEVIVIENDA, agradeció los servicios de Alicia Mamani Vallejos y Edgar Samuel Peredo Cuentas -hoy accionantes-, en las funciones que desempeñaban como Responsable de Gestión de Proyectos y, Técnico III en Registro y Control de Personal, respectivamente (fs. 6 y 7).
II.2. Mediante Oficios AEV/DGE 0798/2020 y AEV/DGE 0799/2020 de 1 de septiembre, la entidad demandada respondió de forma negativa a la solicitud de reincorporación planteada por los impetrantes de tutela (fs. 44 a 50).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los accionantes denuncian que fueron cesados en las funciones que desempeñaban en la AEVIVIENDA, sin considerar que pese a ser funcionarios provisorios, la Ley 1309 garantiza a su favor la inamovilidad laboral durante la cuarentena y hasta dos meses después, debido a la pandemia por el COVID-19.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. El litisconsorcio facultativo en acciones de amparo constitucional
La norma procesal constitucional no regula de manera expresa la conformación de litisconsorcios activos o pasivos y la necesidad y obligatoriedad de conformarlos para que la determinación dispositiva tenga efecto inter partes.
La jurisprudencia en relación a la legitimación activa sostuvo que: "...es un requisito para la activación de la acción de amparo constitucional, refiriendo a que el accionante debe demostrar la vinculación entre el acto que impugna y su derecho legítimo supuestamente vulnerado; es decir, que especifique y detalle con claridad el daño o quebrantamiento a sus derechos fundamentales y la relación causal directa con el acto o resolución impugnada, de no ser claros y precisos estos elementos, o cuando no se compruebe que tales actos han afectado directamente sus derechos, corresponde denegar la acción de amparo constitucional interpuesta" (el resaltado es nuestro []); en ese mismo orden de razonamiento, la jurisprudencia al referirse a la legitimación activa de un grupo de personas señaló que: "...para el caso de acciones de amparo constitucional formuladas por una pluralidad de impetrantes, de igual modo debe exigirse el cumplimiento de lo exigido por el art. 33.4 de la misma norma; es decir, que la relación de los hechos se exponga de forma precisa, individual y discernible, articulando los distintos actos con los derechos de los cuales son titulares cada uno de los accionantes y con el petitorio, siendo indispensable que el contenido fáctico de la demanda de amparo constituya una unidad coherente, es decir, que los hechos guarden conexitud" (el énfasis es añadido []).
En los casos de litisconsorcio voluntario activo, para ser viable en acciones de amparo constitucional, deben configurarse condiciones mínimas que hagan posible su consideración en una sola sentencia, presupuestos que deben ser analizadas al momento de la admisión, tales como; que las pretensiones sean conexas objetivamente, ya sea porque las omisiones o actos ilegales indebidos denunciados provienen de un mismo hecho y por una idéntica autoridad; tienen una igual causa petendi o similar; la exposición precisa, individual y discernible, de los hechos y su relación con los derechos invocados de cada uno de los titulares; que las particularidades en los hechos que la distinguen sean expuestas de forma precisa en la demanda, a objeto de que estas sean consideradas y analizadas de forma particular en sentencia; la demanda no puede pretender que el tribunal o juez de garantías logre advertir de la revisión de las pruebas, las singularidades existentes; ya que, es deber de estos exponer con claridad los hechos en los que se funda la pretensión. III.2. Subsidiariedad en la acción de amparo constitucional y sus excepciones
La subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional, conforme lo dispone el art. 129.I de la CPE prevé: "La acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados" (el resaltado es propio); concordante con lo dispuesto por el art. 54.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), señala: "La acción de amparo constitucional, no procederá cuando exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo".
En ese sentido, la jurisprudencia constitucional mediante la , haciendo referencia a la , estableció que: "..."la acción de amparo constitucional, no puede ser utilizada como mecanismo alternativo o sustitutivo de protección, pues ello desnaturalizaría su esencia, así se ha establecido en la , que determina: '...la subsidiariedad del amparo constitucional debe ser entendida como el agotamiento de todas las instancias dentro el proceso o vía legal, sea administrativa o judicial, donde se acusa la vulneración, dado que, donde se deben reparar los derechos fundamentales lesionados es en el mismo proceso, o en la instancia donde han sido conculcados, y cuando esto no ocurre queda abierta la protección que brinda el Amparo Constitucional'"" (las negrillas pertenecen al texto original).
El principio de subsidiariedad no es absoluto pues la propia Constitución Política del Estado en el art. 129.I refiere: "...siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados" (el énfasis es nuestro), precisamente bajo ese mandato el legislador ordinario en el art. 54.II del CPCo, determina que: "Excepcionalmente, previa justificación fundada, dicha acción será viable cuando:
1. La protección pueda resultar tardía.
2. Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela".
No obstante lo anotado, además del daño irreparable e irremediable instituido en el art. 54.II del CPCo, como supuestos que dan lugar a ingresar al análisis de fondo de la acción de amparo constitucional, prescindiendo de su naturaleza subsidiaria; la jurisprudencia constitucional estableció también excepciones a dicha característica en supuestos en los se vean involucrados derechos fundamentales de grupos vulnerables que cuentan con una protección constitucional reforzada, a través de la Norma Suprema y diversos instrumentos internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad.
Respecto al daño irremediable e irreparable descrito ut supra -consignado en el art. 54.II del CPCo-, como supuesto que permite ingresar al análisis de fondo de la acción de amparo constitucional, prescindiendo de su naturaleza subsidiaria, la , sostuvo que: "...no obstante el carácter subsidiario del amparo, solamente en casos excepcionales y a fin de evitar un real, inminente e irreparable daño, procede otorgar la tutela de este recurso, aún en caso que la persona tenga otra vía o recurso legal al que acudir, pero que por las características especiales la lesión resulta irreparable, por no actuar con la inmediatez que la emergencia exige..." (énfasis agregado).
Por su parte, la , estableció que: "...la procedencia del amparo para evitar un daño o perjuicio irremediable, lo que supone que de no otorgarse la tutela al derecho o garantía constitucional vulnerados hay inminencia de un mal irreversible, injustificado y grave, que coloque al recurrente en un estado de necesidad, que justifica la urgencia de la acción jurisdiccional, ya que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra el recurrente, es inminente e inevitable la destrucción de un bien jurídicamente protegido, lo que exige una acción urgente para otorgar la protección inmediata e impostergable por parte del Estado en forma directa ..." (las negrillas son nuestras).
Posteriormente, en aplicación del mismo mandato, referido a que el principio de subsidiariedad no es absoluto la , manifestó que: "...aplicando el criterio de interpretación referente a la 'concordancia práctica', en un Estado Social y Democrático de Derecho, cuando exista el riesgo de ocasionarse con un acto u omisión indebida un daño tan grave que sea irreparable por equivalencia, frente al cumplimiento de formalidades, debe preferirse la tutela inmediata de bienes jurídicos en grave riesgo de afectación, porque de no resguardarse inmediatamente los derechos, se estaría convalidando o consintiendo situaciones irreversibles que atentarían los cimientos propios del Estado Social y Democrático de Derecho. En este contexto, la irreparabilidad significa que el daño que sea ocasionado por no haberse prestado una tutela constitucional pronta y oportuna, por la naturaleza del bien jurídico afectado, no podría ser restituido ni reparado por ningún medio" (el resaltado nos corresponde).
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